CC BY
21
Солдатов Сергей Александрович
аспирант кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России (тел.: 89182793059)
Изменение правого статуса населения муниципального образования как условие реальности муниципально-правовой ответственности
Аннотация
В данной статье анализируются элементы современного гражданского общества. Прошедшая реформа самоуправления не затронула права населения муниципального образования. В статье предлагаются изменения в Конституцию Российской Федерации и федеральный закон о местном самоуправлении, связанные с введением института местного сообщества, как промежуточного звена между населением муниципального образования и органами местного самоуправления.
Annotation
In given article are analysed elements modern civil society. The past reform of the home rule has not touched the right of the population of the municipal formation. Changes are offered In article to constitution of the Russian Federation and federal law about local home rule, connected with entering the institute local community, as intermediate звена between population of the municipal formation and organ of the local home rule.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, население муниципального образования, органы местного самоуправления, муниципально-правовая ответственность.
Key words: Constitution to Russian Federation, population of the municipal formation, organs of the local home rule, municipal-legal responsibility.
а протяжении последних
Ндвух десятилетий в истории современной России ведется определённая работа по формированию в стране институтов гражданского общества. Действуют советы по развитию институтов гражданского общества при Президенте Российской Федерации, главах субъектов федерации. Однако в структуре гражданского общества пока отсутствует такой элемент, как местное сообщество. Это видно из Докладов о развитии гражданского общества в Краснодарском крае, которые ежегодно доводятся до сведения главе администрации (губернатору) Краснодарского края. Для наглядности используем фрагмент текста доклада, опубликованного в 2010 г. В Краснодарском крае созданы и развиваются основные элементы современного гражданского общества. К этим элементам относится: некоммерческие организации, в том числе профессиональные ассоциации и объединения
граждан по месту жительства; консультативные (совещательные) органы при органах государственной власти; отделения политических партий; религиозные организации, система профессиональных союзов. Уровень развития институтов гражданского общества в крае характеризуется следующими количественными показателями. По сведениям территориального органа Федеральной службы государственной статистики, на 01.01.2009 г. в Краснодарском крае было зарегистрировано 6796 некоммерческих организаций, из них 4225 - основанные на членстве общественные объединения. Таким образом, на 1000 жителей края приходится 1,3 некоммерческих организаций, что является средним для Российской Федерации показателем. В Оренбургской области этот показатель составляет 1,4, в Республике Башкортостан - 1,0, в Свердловской области - 1,7, в Республике Чувашия - 1,2. Среди зарегистрированных в Краснодарском крае НКО большую часть составляют профессиональные союзы, организации ветеранов и инвалидов. В то
_3ÛÛ
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2011 № 4 (36)
же время в количественной структуре НКО относительно невелика доля правозащитных организаций. Низок удельный вес экспертных организаций, которые могли бы выступать партнёрами органов государственной власти и местного самоуправления в решении актуальных социально-экономических проблем [1].
Однако, именно от того, что население муниципальных образований не структурировано должным образом в местные сообщества по территориальному признаку вполне реальна ситуация возникновения противостояний, коллизий между законно избранными органами местного самоуправления и основной массой населения, теми же избирателями, которые примерно втрое превышают количество избирателей, принявших участие в формировании органов местного самоуправления. Ведь не секрет, что в настоящее время количество населения, участвующего в муниципальных выборах, обычно составляет одну треть от числа избирателей, внесённых в избирательные списки. Так, например, по опубликованным данным явка избирателей на выборах мэра г. Биробиджана в 2011 г. составила 29,31 процента от числа жителей, имеющих право голоса [2].
Отсутствие в масштабах России первичных организационных ячеек населения, именуемых местным сообществом, по нашему мнению, косвенно способствовало и трагическим событиям, связанным с убийством двенадцати человек, совершенном в прошлом году в станице Кущевской Краснодарского края. В Заявлении Бюро Краснодарского горкома КПРФ "О политической ответственности ... за трагические события в станице Кущевской, сращивании криминала и власти", размещенном на сайте этой организации в интернете, указывается, в частности, ". рядовой гражданин оказался совершенно беззащитным перед произволом власти и насилием преступного мира. Именно потому бесчисленные обращения граждан в государственные и правоохранительные органы с мольбами о защите и помощи оставались без ответа. . Лишь в результате привлечения федеральных структур к расследованию. стало ясно, что эти эпизоды являются лишь верхушкой айсберга насилия [3].
Прошедшая реформа местного самоуправления на основе Федерального закона № 131-Ф3 была направлена на разграничение и конкретизацию предметов ведения местного самоуправления, которые в старой редакции закона были сконцентрированы в одной статье (ст. 6 Федерального закона № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г.). В новой редакции федерального
ОБЩЕСТВО: ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА закона о местном самоуправлении предметы ведения были преобразованы в вопросы местного значения трёх типов муниципальных образований: поселения (сельского, городского), муниципального района и городского округа (ст. 14, 15, 16 Федерального закона № 131-Ф3). Позднее к этим статьям были внесены дополнения, закрепившие права органов местного самоуправления поселения, муниципального района и городского округа на решение вопросов, не отнесённых к вопросам местного значения (ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-Ф3). Однако прав населения муниципального образования, прошедшая реформа местного самоуправления, фактически не коснулась, что позволяет утверждать о высокой степени формализма в правомочиях населения муниципального образования. В действующей редакции федерального закона о местном самоуправлении, в ст. 2 "Основные термины и понятия" отсутствует понятие "население муниципального образования" и нет упоминаний об интересах населения муниципального образования. И даже введение в Федеральный закон № 131-Ф3 ст. 18.1 "Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления" не устанавливает, кто же вправе давать оценку такой эффективности, поэтому мы считаем текст указанной статьи не корректным, и в него необходимо внести существенные дополнения, связанные с участием населения муниципального образования в оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления. Анализ уставов муниципальных образований в Краснодарском крае и других субъектах Российской Федерации показал, что в них отсутствуют положения об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением, как это предписано муниципальным образованиям нормами ст. 71 Федерального закона № 131-Ф3.
По нашему мнению, в стране созрели условия для изменения правового статуса населения, как основного субъекта местного самоуправления, конституционного источника муниципальной власти и как инстанции ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Сущность изменений состоит в ведении института местного сообщества, путём внесения поправки в пункт 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации и дополнении действующего федерального закона о местном самоуправлении новой самостоятельной главой. На наш взгляд, в пункте 2 ст. 130 Конституции России после словосочетания "Местное самоуправление осуществляется гражданами путём ^^
референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через", следует записать, "местные сообщества" и далее по тексту "выборные и другие органы местного самоуправления". Тем самым, мы местное сообщество не будет относить к видам форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Это потребует изменений Федерального закона № 131-ФЗ в виде внесение в него дополнения, оформленного в качестве самостоятельной главы 5.1 под названием "Местные сообщества". В этой главе следует предусмотреть принципы организации населения в местные сообщества, закрепить их правовой статус, виды, определить соотношении с формами непосредственной демократии и органами местного самоуправления. Тем самым местные сообщества сделать промежуточным звеном между населением и органами местного самоуправления. Оппоненты внесённых предложений могут высказаться о том, что местные сообщества слишком похожи на действующий институт местного самоуправления, именуемый в законе, как "территориальное общественное самоуправление". Согласно ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ под территориальным общественным
самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Местное сообщество в отличие от территориального общественного
самоуправление будет формироваться для других целей, хотя и инициативы также могут быть в их деятельности. Главное предназначение местного сообщества - это придать реальность муниципально-правовой ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местно самоуправления перед населением, повысить эффективность их деятельности, создать общественный контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, установить более тесные деловые и конструктивные связи между населением муниципального образования (микрорайона, поселения, района, города) с депутатским корпусом и органами местного самоуправления, общественная защита интересов местного сообщества. В отличие от местного сообщества деятельность территориального общественного
самоуправления носит исполнительский характер и осуществляется в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд, многоквартирного жилого дома; многоквартирный
жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населённый пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан (пункт 3 ст. 27). Из понятия территориального местного самоуправления и пункта 3 усматривается, что эта форма не может быть в целых поселениях, в масштабе района или города. Для местного сообщества такие ограничения не должны быть. Местное сообщество должно быть сформировано от уровня микрорайона, поселения (городского, сельского), муниципального района, района внутригородского округа, городского округа. По своей сущности - это своего рода "площадка" для деятельности неравнодушных жителей поселения независимо от их политических взглядов, аналог Общероссийского народного фронта правящей в стране партии, но в границах муниципального образования. К его работе на добровольной основе могут быть привлечены специалисты разных отраслей знания: экономисты, педагоги, социологи, юристы, которые могут объективно оценивать принимаемые органами местного самоуправления решения, выдвигать конструктивные предложения по различным проблемным вопросам жизнедеятельности микрорайона, сельского (городского) поселения, района, города. Как известно, в мае текущего года Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин озвучил две важнейшие идеи - о формировании Общероссийского народного фронта и о создании под эгидой правительства Агентства стратегических инициатив. Так вот, обе эти идеи могли бы быть реализованы в формате местного сообщества на муниципальном уровне, но для этого должна быть создана соответствующая правовая основа. Материальной базой для деятельности местных сообществ могли бы стать муниципальные образовательные учреждения (школы, гимназии), каждое из них уже действует на основе своей территориальной юрисдикции.
1.См.: Проблемы и перспективы развития НКО. Повышение эффективности становления и развития гражданского общества в Краснодарском крае. Ежегодный доклад главе администрации (губернатору) Краснодарского края о состоянии гражданского общества и соблюдении прав человека в Краснодарском крае в 2009 году // Совет при главе администрации (губернаторе) Краснодарского края по содействию развитию институтов
202
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2011 № 4 (36)
гражданского общества и правам человека. Краснодар. 2010. Раздел 1. Развитие гражданского общества в Краснодарском крае. С. 3-4.
2. См.: Степура И. В Биробиджане новый мэр
ОБЩЕСТВО: ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА // Российская газета. 2011. 8 июня.
3. См.: Официальный сайт Отделения КПРФ в Краснодарском крае. htt://kprf.ru/party_live/ 85511.html.
303
