CC BY
102
Изменение подходов к приватизации объектов энергетики. Есть ли необходимость?
А.Б. Феоктистова
руководитель департамента комплексных проектов консалтинговой группы «Михайлов и партнеры»
Ж.А. Манкулова
руководитель комплексных проектов консалтинговой группы «Михайлов и партнеры»
Практика толкования и применения статьи 30 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее - закон о приватизации), регулирующей особенности приватизации объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, включая объекты энергетики, порождает все больше споров. Однако общее понимание актуальности этой проблемы пока не привело к ее активному публичному экспертному обсуждению и, как следствие, определению возможных путей ее оптимального разрешения. Рассмотрим суть проблемы.
В ноябре 2005 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (Госдума) был внесен законопроект «О внесении изменений в статью 30 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», в соответствии с которым снимается ограничение на приватизацию объектов энергетики в составе имущественного комплекса унитарного предприятия. По результатам рассмотрения в Комитете Государственной Думы по собственности (далее также - Комитет) законопроект был отозван депутатами, предложившими поправки, с целью его дальнейшей доработки. Согласно пояснительной записке к названному законопроекту необходимость внесения поправок была обусловлена потребностью сохранения при приватизации в составе имущественного комплекса энергоемких предприятий объектов энергетики, входя-
щих в единый производственный цикл, но попутно выполняющих функцию обслуживания жителей соответствующего поселения.
Попытаемся разобраться, почему авторы законопроекта настаивают на внесении поправок?
Нынешняя редакция пункта 1 статьи 30 закона о приватизации устанавливает ограничения на приватизацию объектов социально-культурного назначения(здравоохранения, культуры и спорта) и коммунальнобытового назначения в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, если они используются по назначению:
• объектов, обеспечивающих нужды органов социальной защиты населения, в том числе детских домов, домов ребенка, домов для престарелых, интернатов, госпиталей и санаториев для инвалидов, детей и престарелых;
• объектов здравоохранения, образования, культуры, предназначенных для обслуживания жителей соответствующего поселения;
• детских оздоровительных комплексов (дач, лагерей);
• жилищного фонда и объектов его инфраструктуры;
• объектов транспорта и энергетики, предназначенных для обслуживания жителей соответствующего поселения.
Иными словами, решающими критериями при определении правовой судьбы объектов соцкультбыта является факт их использования по указанному в законе о при-
ватизации назначению и предназначению -для обслуживания населения. Объекты соцкультбыта, не включенные в подлежащий приватизации имущественный комплекс унитарного предприятия по основаниям, указанным в пункте 1 статьи 30, закон о приватизации предписывает передавать в муниципальную собственность.
При таком законодательном подходе, как указано в пояснительной записке рассматриваемого законопроекта, исключение объектов энергетики из состава имущественного комплекса энергоемких предприятий может привести к негативным, а в некоторых случаях необратимым последствиям для производства в целом.
Возможно, предлагаемые в закон о приватизации изменения действительно актуальны для подобных предприятий. Ведь были же в марте 2006 года внесены поправки в Федеральный закон от 26 марта 2003 года № Зб-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике»», согласно которым энергоемким предприятиям предоставляется возможность сохранения в составе единого энергетического комплекса генерирующих мощностей и электросетевого хозяйства. Более того, невозможно отрицать наличие положительного опыта проведенной до введения ныне действующего запрета приватизации металлургических, цементных и других промышленных предприятий, имеющих собственные энергокомплексы, необходимые для обслуживания производственного цикла, но при этом обеспечивающие как до, так и после приватизации, теплом и светом населенные пункты, на территории которых они находятся. Тем не менее при рассмотрении законопроекта «О внесении изменений в статью 30 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» Комитетом Государственной Думы по собственности в числе прочих аргументов против принятия зако-
нопроекта указывалось, что внесение подобной поправки создает реальную угрозу нарушения прав жителей соответствующего поселения на получение жилищно-коммунальных услуг, поскольку объекты энергетики могут быть использованы исключительно в интересах нового собственника предприятия в целях удовлетворения производственных потребностей.
По нашему мнению, все-таки сложно утверждать, что приватизация с сохранением объектов энергетики в составе имущественного комплекса промышленного унитарного предприятия способна производить безальтернативно отрицательный эффект. Трудно представить более или менее здравые мотивы, которые могут быть положены в основу отказа крупного производственного предприятия, имеющего теплоэлектростанцию (ТЭЦ), от снабжения электрической и тепловой энергией населенного пункта. Ведь следствием этого является лишение электро- и теплоснабжения населения, которое в целом или в части связано с таким предприятием трудовыми отношениями. Это также ведет к отказу производственного предприятия от части дохода, получаемого от осуществления традиционного для него смежного вида социально значимой деятельности.
По мнению авторов законопроекта, внесение поправок позволило бы решить проблему сохранения единства имущественного комплекса приватизируемых энергоемких предприятий. По нашему же мнению, принятие таких поправок позволило бы урегулировать в первую очередь неопределенность позиции законодателя относительно приватизации энергообъектов в составе имущественного комплекса так называемых профильных унитарных предприятий, созданных специально для осуществления деятельности в сфере производства, передачи и сбыта тепло- и электроэнергии.
О том, что такая неопределенность есть, в числе прочего свидетельствует и то, что Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (ВАС РФ) 22 июня 2006 года на своем заседании рассматривал проект информационного письма «О приватизации имущества специализиро-
ванных унитарных предприятий, оказывающих коммунальные услуги населению», в котором содержатся рекомендации по решению вопросов приватизации объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения специализированных унитарных предприятий, оказывающих коммунальные услуги населению в качестве своей основной деятельности.
Обсуждение и последующий выпуск этого Информационного письма (от 5 сентября 2006 года № 111) опровергает вывод Комитета Государственной Думы по собственности о том, что статья 30 закона о приватизации до настоящего времени не вызывала каких-либо споров в арбитражных судах. Не соответствует действительности и приведенное в заключении Комитета утверждение о том, что правоприменительная практика рассматриваемой нормы закона не подвергалась обсуждению в средствах массовой информации (СМИ). В доказательство приведем обзор процессов приватизации унитарных предприятий жилищнокоммунального хозяйства (ЖКХ) и топливно-энергетического комплекса (ТЭК), происходивших в различных регионах, составленный, в том числе, по материалам СМИ. Возможно, во многих средствах информации напрямую и не упоминалась статья 30 закона о приватизации, но что именно эта статья формирует подходы властей в различных субъектах и муниципальных образованиях к вопросам приватизации объектов соцкультбыта и, в частности объектов энергетики, при акционировании предприятий ЖКХ и ТЭК - очевидно.
Обычно частные компании сами инициируют процесс акционирования и борются за право участвовать в приватизации специализированных унитарных предприятий. Однако, например, в Татарстане власть взяла инициативу в свои руки. Президент Республики Татарстан издал Указ от 8 сентября 2004 года № УП-568 «О мерах по преобразованию жилищно-коммунального хозяйства в Республике Татарстан», согласно которому устанавливалось, что основными задачами Республиканской межведомственной комиссии по преобразованию предприятий жилищно-коммунального хо-
зяйства Республики Татарстан является, в том числе внесение предложений о проведении уполномоченными государственными органами Республики Татарстан приватизации предприятий и объектов теплоснабжения, водопроводно-канализационного хозяйства, предприятий по оказанию коммунальных услуг населению.
На рассмотрение коллегии Министерства земельных и имущественных отношений Республики Татарстан был вынесен вопрос о приватизации в числе прочих государственных унитарных предприятий (ГУП) ГУП «Татэлектросеть». Это крупное предприятие с уставным капиталом около 800 миллионов рублей, занимающееся приемом, передачей и распределением электроэнергии, а также ремонтом электросетей, объединяющее 17 предприятий городских электросетей Татарстана и находящееся в управлении открытого акционерного общества (ОАО) «Сетевая компания» (входит в ОАО «Татэнерго»).
По сведениям Intertat.ru, «Татэлектро-сеть» преобразуется в открытое акционерное общество со стопроцентной государственной долей. В государственной собственности остаются объекты гражданской обороны, жилые дома и квартиры, основные средства, а также незавершенные строительные объекты. Какие основные средства остались в государственной собственности, в сообщении агентства не указано. Однако своим постановлением от 22 июня 2004 года № 298 «Об итогах работы организаций топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан в отопительный период 2003/2004 года и задачах по подготовке к отопительному периоду 2004/2005года» Кабинет Министров Республики Татарстан постановил предложить Министерству земельных и имущественных отношений Республики Татарстан в случае включения в план приватизации предприятия объектов тепло-, водо-, электро- и газоснабжения, обеспечивающих население и учреждения соцкультбыта, предусматривать в условиях конкурсов ограничение изменения их назначения. Исходя из этого можно сделать вывод, что власти Татарстана не пре-
дусматривают каких-либо ограничений при приватизации подобных объектов, за исключением сохранения их назначения.
По сообщениям СМИ, в 2005 году вопрос об акционировании жизненно важных предприятий жилищно-коммунального хозяйства был поднят и в Нижнем Новгороде. В числе прочих к приватизации рассматривались такие муниципальные предприятия (МП), как «Нижегородский водоканал», «Теплоэнерго», «Городские электросети», «Нижегородэлектротранс». Предполагался следующий вариант: при преобразовании муниципального предприятия в акционерное общество (АО) - управляющую компанию без наделения имуществом - имущественный комплекс МП остается в городской собственности, а 100 процентов акций образованных АО будут принадлежать городу. Окончательное же решение было принято только 26 апреля 2006 года, когда Дума города Нижнего Новгорода постановлением от 26 апреля 2006 года № 34 утвердила «Прогнозный план (программу) приватизации муниципального имущества в городе Нижнем Новгороде на 2006 год», в котором в перечень подлежащих приватизации унитарных предприятий вошли и перечисленные предприятия. Согласно указанному постановлению преобразование муниципальных предприятий, предусмотренных прогнозным планом (программой) приватизации, осуществляется без включения недвижимого имущества в состав подлежащих приватизации активов. Означает ли это, что все объекты энергетики не вошли в состав приватизируемых активов, нам установить не удалось. Рискнем предположить, что как минимум сетевое хозяйство не вошло, поскольку сети относятся к сооружениям, и, как следствие - к объектам недвижимости. Отметим также, что своим постановлением Дума города Нижнего Новгорода установила запрет на передачу акций акционерных обществ, созданных в результате преобразования муниципальных предприятий, в залог, доверительное управление, уставные капиталы хозяйственных обществ, а также на иное распоряжение акциями, приводящее к их отчуждению, без получения на то согласия городской Думы.
15 июня 2005 года губернатор Ленинградской области Валерий Сердюков подписал Распоряжение № 214-р «О приватизации имущественного комплекса государственного унитарного предприятия «Жилищнокоммунальное хозяйство Ленинградской области», согласно которому ГУП «ЖКХ Ленинградской области» преобразуется в открытое акционерное общество, 100 процентов акций которого будет находиться в государственной собственности Ленинградской области. На базе бывшего ГУПа было создано ОАО «Ленинградские областные коммунальные системы», которое должно выступить как управляющая компания. Правительство Ленинградской области рекомендовало властям муниципальных образований провести акционирование муниципальных унитарных предприятий (МУП) ЖКХ с образованием из них управляющей компании, а все имущество МУПов передать на временный баланс районов.
При подведении итогов 2005 года развития ЖКХ в Ленинградской области на совещании Комитета по топливно-энергетическому комплексу и жилищно-коммунальному хозяйству областной администрацией было отмечено, что происходит акционирование МУПов. 28 июня 2006 года на официальном сайте правительства Ленинградской области была размещена статья, в которой, комментируя акционирование предприятий жилищно-коммунальной сферы, нынешних ГУПов и МУПов, председатель комитета по топливно-энергетическому комплексу и жилищно-коммунальному хозяйству Сергей Мяков указал, что осуществляющийся процесс будет способствовать привлечению в этот сектор экономики инвесторов, частного капитала.
А в Санкт-Петербурге в мае 2005 года решили отложить приватизацию ГУПов «Топливно-энергетический комплекс Санкт-Петербурга» и «Водоканал Санкт-Петербурга». 14 декабря 2004 года правительство Санкт-Петербурга приняло постановление «О мерах по совершенствованию управления предприятиями инженерно-энергетического комплекса, находящимися в собственности Санкт-Петербурга», согласно которому к 1 июля 2005 года правитель-
ство Санкт-Петербурга должно было подготовить и принять постановление о реорганизации ГУП «Топливно-энергетический комплекс Санкт-Петербурга» и ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» в акционерные общества. По словам губернатора Санкт-Петербурга Валентины Матвиенко, озвученным после принятия указанного постановления, «даже при их преобразовании в открытые акционерные общества все принадлежащие им имущественные объекты инженерной инфраструктуры (источники теплоснабжения, головные сооружения и сети) должны остаться в собственности города». Однако в мае 2005 года госпожа Матвиенко отложила принятие окончательного решения по вопросу о реформировании инженерно-энергетического комплекса города на полгода, поскольку оказалось, что два вице-губернатора города занимают диаметрально противоположные позиции: Олег Виролайнен выступает за приватизацию ГУПов, а Михаила Осеевский - против такой политики.
В мае же 2006 года, по информации СМИ1, администрация Санкт-Петербурга в лице его вице-губернатора Михаила Осе-евского и РАО «ЕЭС России» в лице первого заместителя председателя правления Федеральной сетевой компании Александра Чистякова подписали меморандум о создании до конца 2006 года ОАО «Санкт-Петербургская сетевая компания», акционерами которой станут администрация города и ОАО «Ленэнерго». Согласно меморандуму предполагается, что администрация города получит контрольный пакет акций в электросетевой компании. РАО «ЕЭС России» внесет в новую компанию сетевые активы ОАО «Ленэнерго», находящиеся на территории города, а администрация Санкт-Петербурга - денежные средства плюс сетевые объекты - подстанции и сети, находящиеся в собственности города.
20 июля 2006 года губернатор Ленинградской области Валерий Сердюков заявил о возможности создания совместно с ОАО «Ленэнерго» сетевой компании, аналогичной планируемой к созданию в Санкт-Пе-
1 Газета «Коммерсант», «RBC daily» и другие издания.
тербурге. В качестве вклада в уставный капитал компании область готова внести сети, находящиеся в ее собственности.
Совершенно неожиданно, на наш взгляд, закончилась приватизация государственного унитарного коммунального предприятия электрических и тепловых сетей Сибирского отделения Российской академии сельскохозяйственных наук (ГУК ПЭТС СО РАСХН), осуществляющего отпуск тепловой и электрической энергии для жителей города Новосибирска и Новосибирской области. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в своем решении от 16 марта 2006 года № 16642/05 признал не подлежащим приватизации указанное унитарное предприятие в силу того, что все имущество унитарного предприятия и само предприятие относятся к объектам энергетики, предназначенным для обслуживания жителей соответствующего поселения. ВАС РФ принял решение признать недействительным распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 августа 2005 года № 1306-р об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2006 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2006-2008 годы в части включения ГУК ПЭТС СО РАСХН в перечень федеральных государственных унитарных предприятий, подлежащих приватизации в 2006 году, как несоответствующее федеральному закону «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Кстати, хотелось бы отметить, что Правительство Российской Федерации, как указано в рассматриваемом решении ВАС РФ, считает, что существующим законодательством приватизация объектов коммунально-бытового назначения разрешена.
Конечно, вывод ВАС РФ не бесспорен, поскольку статья 30 закона о приватизации, по нашему мнению, не запрещает приватизацию специализированного унитарного предприятия или его имущественного комплекса после исключения из имущественного комплекса всех объектов соцкультбыта, приватизация которых в составе комплекса
запрещена пунктом 1 статьи 30 этого закона. Однако вывод высшего судебного органа страны заставляет задуматься о разнообразии возможных вариантов трактовок содержания статьи 30 закона о приватизации.
2 августа 2005 года правительство Москвы своим постановлением № 578-ПП утвердило среднесрочную программу приватизации (продажи) государственного имущества города Москвы на 2005-2007 годы, в соответствии с которой в перечень государственных унитарных предприятий, подлежащих приватизации, попали такие «столпы» столичного коммунального хозяйства, как «Мосгортепло», «Мостеплоэнерго», «Московское городское энергосбытовое предприятие», «Мосводосток». Как видим, власти Москвы так же, как Правительство Российской Федерации в случае с приватизацией ГУК ПЭТС СО РАСХН, посчитали возможным проведение приватизации унитарных предприятий, даже если, условно говоря, все их имущество предназначено для обслуживания жителей соответствующего поселения.
Еще в 2003 году правительство Москвы в лице мэра Москвы Лужкова Ю.М. и РАО «ЕЭС России» в лице председателя правления Чубайса А.Б. подписали соглашение о взаимодействии при реформировании электроэнергетического комплекса города Москвы, согласно которому столица должна получить контрольный пакт акций в сетевых компаниях, образованных в процессе реформирования ОАО «Мосэнерго». В соответствии с соглашением планировалась дополнительная эмиссия акций сетевых компаний в пользу Москвы, которую она должна была оплатить активами и объектами электрического и теплового сетевого хозяйства города. Сейчас большая часть этих активов и объектов находится в хозяйственном ведении трех ГУПов: «Мосгортепло», « Мостеплоэнерго», «Теплоремонтналад-ка». По данным газеты «Ведомости», их приватизация планировалась посредством внесения в уставный капитал ОАО «Московская объединенная энергетическая компания». Однако 14 июля 2005 года руководитель департамента имущества города
Москвы Владимир Силкин в своем письме члену правления РАО «ЕЭС России» и председателю совета директоров ОАО «Мосэнерго» Юрию Удальцову указал, что значительная часть объектов не может быть приватизирована из-за ограничений, установленных статьей 30 закона о приватизации. Это не стало причиной отказа столичных властей от идеи получения контроля над сетевым хозяйством Москвы, но потребовало поиска новых путей ее реализации.
Дума города Нижневартовска отклонила протест прокурора города, принесенный на решение Думы от 22 ноября 2004 года № 411 «О внесении дополнений в программу приватизации муниципального имущества в городе Нижневартовске на 2004 год». При этом, принимая решение отклонить протест, Дума города Нижневартовска, как указано в самом решении Думы от 22 февраля 2005 года № 459, руководствовалась статьями 3 и 30 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», а также отсутствием в российском законодательстве запрета на осуществление приватизации электросетевого комплекса.
В Республике Башкорстан также идет процесс приватизации государственных и муниципальных предприятий ЖКХ. В 2004 году ГУП «Башкоммунэнерго» было преобразовано в ОАО «Башкирэнерго». На баланс акционерного общества перешло Уфимское предприятие тепловых сетей. Однако пункт 1 статьи 30 Закона Республики Башкорстан от 4 декабря 2002 года № 372-э «О приватизации государственного имущества в Республике Башкорстан» полностью повторяет пункт 1 статьи 30 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» и устанавливает, что объекты социально-культурного назначения (здравоохранения, культуры и спорта) и коммунально-бытового назначения могут быть приватизированы в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, за исключением используемых по назначению, в том числе жилищного фонда и объектов его инфраструктуры, а также объектов транспорта и энергетики, предназначенных
для обслуживания жителей соответствующего поселения. По мнению заместителя Министра имущественных отношений Республики Башкорстан Ильдара Аминева, высказанному им в интервью УралБизнес-Консалтинг в сентябре 2005 года, исходя из Закона Республики Башкорстан «О приватизации государственного имущества в Республике Башкорстан» объекты транспорта и энергетики, предназначенные для обслуживания жителей соответствующего поселения, приватизации не подлежат. Они остаются в государственной собственности, поскольку относятся к объектам социальнокультурного и коммунально-бытового назначения. Также исключается из процесса приватизации движимое имущество, которое непосредственно задействовано в работе единой системы тепловых и электрических сетей. Таким образом, основываясь на изложенном мнении, стоит предположить, что в Республике Башкорстан при приватизации предприятий ЖКХ из их имущественных комплексов подобные объекты будут исключены.
Не вдаваясь в детали, отметим, что вопросы приватизации решаются и в других регионах Российской Федерации: Новосибирская, Воронежская, Ростовская области, Ямало-Ненецкий автономный округ, Ставропольский край. Список можно продолжить. В каждом регионе процессы находятся на разных стадиях: где-то власти только задумываются о необходимости приватизации предприятий ЖКХ и энергетики, где-то разрабатываются конкретные пути ее проведения.
По нашему мнению, активизация этих процессов говорит об их актуальности для экономики, и они должны сопровождаться совершенствованием организационной, нормативной и правовой баз. А разнообразие подходов властей муниципальных образований и субъектов к приватизации социально значимых объектов опровергает вывод Комитета Государственной Думы по собственности о достаточной полноте урегулирования существующим законодательством вопроса приватизации объектов соцкультбыта, в том числе энергетики, и об отсутствии актуальности внесения соответ-
ствующих изменений в статью 30 закона о приватизации.
Зачастую обсуждение в СМИ вопросов приватизации унитарных предприятий ЖКХ и энергетики увязывалось с темой обеспечения реального привлечения инвестиций в жилищно-коммунальный и энергетический комплексы муниципалитетов и субъектов. Дефицит инвестиционных ресурсов и их нерациональное использование являются одними из основных факторов, сдерживающих развитие электро- и теплоэнергетики. Несмотря на их высокий инвестиционный потенциал, отсутствуют условия для необходимых инвестиционных вливаний.
Очевидно, что в ближайшее время отсутствие инвестиционных вливаний в эти отрасли может привести к массовой физической деградации оборудования. В этом случае сценарий развития событий в свете последних «блэк-аутов», прошедших по всей стране, вряд ли для кого-то станет открытием. Это подтверждается оценкой экспертов Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству
(Росстрой). Согласно их исследованиям в настоящее время в российских городах и поселках изношенность систем жизнеобеспечения составляет в среднем от 53 до 65 процентов, при этом около 30 процентов систем уже полностью отслужили нормативные сроки. По предварительным расчетам только на полное восстановление коммунальных котельных требуется около 120 миллиардов рублей, на замену ветхих сетей теплоснабжения - 180 миллиардов рублей. Из-за недостатка финансирования основные фонды фактически не модернизируются. Темпы нарастания износа составляют 2-3 процента в год. Сегодня уровень надежности работы инженерных коммуникаций в России в десятки раз ниже, чем в европейских странах. Ущерб от аварий скорее всего в значительной степени превысит затраты на плановую модернизацию.
Между тем унитарным предприятиям не приходится рассчитывать ни на достаточные государственные, ни на частные инвестиции. В первом случае - поскольку в настоящее время осуществляется переход от субсидирования предприятий жилищно-
коммунального хозяйства к субсидированию населения. Это и составляет альтернативу прямым государственным вложениям или вложениям из муниципального бюджета. Во втором - потому, что государственное или муниципальное унитарное предприятие не является понятной и инвестиционно-привлекательной организационной формой бизнеса, какой, вне всяких сомнений, является хозяйственное общество.
Изложенное не коррелирует с мнением Комитета Государственной Думы по собственности об экономической оправданности передачи объектов энергетики, обеспечивающих население, в муниципальную собственность. Комитет обосновывал высказанное мнение тем, что соответствующими органами государственной власти для населения устанавливаются фиксированные тарифы на тепло и электроэнергию. Однако необходимо отметить, и это факт, что регулирование органами власти тарифов на осуществление деятельности по генерации, передаче и сбыту тепловой и электрической энергии не зависит от формы собственности организаций их осуществляющих. А привести к несостоятельности (банкротству) унитарное предприятие не проще и не сложнее, чем хозяйственное общество. Только у частного собственника на порядок больше мотивов, ресурсов и правовых инструментов для развития эффективного и стабильного бизнеса.
Акционерные общества, образовавшиеся в сфере электроэнергетики в процессе массовой приватизации 1990-х годов, проводившейся до вступления в силу закона о приватизации, подтвердили свою эффективность и демонстрируют инвестиционную привлекательность, в том числе многочисленными объявленными на этот год дополнительными эмиссиями акций. Кроме того, пункт 4 статьи 30 закона о приватизации содержит механизм защиты потребителей социально значимых услуг после приватизации объектов соцкультбыта, согласно которому обязательным условием приватизации таких объектов является сохранение их назначения до 5 лет. Сейчас в области тепло- и электроэнергетики сложилась ситуация, когда одни и те же виды объектов энер-
гетики в рамках региона, в том числе составляющие единый технологический процесс, закреплены в различных формах собственности: либо находятся в муниципальной (государственной) собственности и стоят на балансе органов управления государственным (муниципальным) имуществом или на балансе профильных унитарных предприятий, либо принадлежат коммерческих структурам. При этом в производственном процессе «генерация - передача -распределение энергии» так и не сложилось четкого разграничения между частной собственностью и собственностью муниципальной (государственной).
В статье 50 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - закон о местном самоуправлении) предусматривается, что в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, в том числе имущество, предназначенное для электро-, тепло, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения. Но до сих пор ни в одном нормативном акте законодатель не установил, что указанное имущество должно находиться в собственности муниципальных образований.
В качестве одного из оснований, по которым Комитет Государственной Думы по собственности не поддержал предложенную авторами законопроекта «О внесении изменений в статью 30 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» концепцию, в заключении Комитета была приведена ссылка именно на закон о местном самоуправлении. Согласно заключению Комитета в соответствии с законом о местном самоуправлении в компетенцию органов местного самоуправления поселения входят полномочия по обеспечению жителей услугами организаций жилищно-коммунального хозяйства. Речь, видимо, идет об отнесении к вопросам местного значения организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения на-
селения, водоотведения, снабжения населения топливом согласно нормам главы 3 указанного закона.
Объекты энергетики, предназначенные для обслуживания жителей соответствующего поселения, при приватизации подлежат передаче в муниципальную собственность, по мнению Комитета, именно для реализации указанных полномочий органов местного самоуправления. Но, как нам кажется, организация электро- и теплоснабжения населения может осуществляться и без нахождения в собственности муниципальных образований имущества, предназначенного для этого. Ведь нельзя исключать случаи, когда на территории конкретного муниципального образования находятся исключительно частные объекты энергетики. Это не означает, что снабжение теплом и светом жителей такого образования не должно быть организовано. А что делать в случае, когда один объект (например ТЭЦ) осуществляет снабжение жителей нескольких поселений? Органу какого муниципального образования передавать не попавший в перечень приватизируемого имущества объект энергетики? Именно поэтому приведенный аргумент Комитета Государственной Думы по собственности против законопроекта представляется нам спорным.
Как следует из изложенного, желание авторов законопроекта внести поправки в статью 30 закона о приватизации справедливо. Но стоит согласиться и с мнением Комитета о том, что безоговорочное и безусловное снятие ограничения, приводящее к возможности приватизации объектов энергетики в составе любого унитарного предприятия, в силу социальной значимости таких объектов неприемлемо.
Мы полагаем, что изменение позиции законодателя может быть осуществлено либо через проведение четкой границы, разделяющей все виды объектов энергетики на подлежащие и неподлежащие приватизации, либо установлением условий, при соблюдении которых приватизация подобных объектов является допустимой.
По нашему мнению, есть способы, позволяющие провести границы для разделения
объектов энергетики на разрешенные и не разрешенные к приватизации. Но здесь мы хотели бы рассмотреть условия, которые могут быть закреплены в законодательстве для того, чтобы приватизация объектов энергетики в составе имущественного комплекса была возможной.
В регламентации особенностей приватизации объектов соцкультбыта законодатель одновременно учитывает два признака:
1) пассивный - назначение имущества (объекты энергетики, предназначенные для обслуживания жителей соответствующего поселения);
2) активный - использование имущества по назначению (для обслуживания жителей соответствующего поселения).
В связи с этим мы считаем, что органы местного самоуправления как ответственные за организацию электро- и теплоснабжения населения должны быть наделены правом принимать решение о включении объектов энергетики в состав приватизируемого имущественного комплекса в каждом конкретном случае исходя не только из требования сохранения после приватизации назначения объекта, но и требования обеспечения его использования в соответствии с таким назначением. Обязанность по использованию объектов в соответствии с назначением может быть закреплена в условиях приватизации. Это предоставит некую гарантию от возникновения ситуаций, при которых объекты энергетики, находящиеся на балансе унитарных предприятий, пригодные для обслуживания населения, тем не менее после приватизации не будут использоваться по указанному назначению, но при этом останутся в составе приватизируемого имущественного комплекса.
Обязательным, по нашему мнению, является сохранение в уставном капитале акционерного общества, созданного в результате преобразования унитарного предприятия, несни-жаемой доли акций, находящейся в собственности муниципального образования, в общем количестве обыкновенных акций в размере не менее 50 процентов плюс одна акция. Обязывая муниципальные образования сохранять «навсегда» их долю в акционерном обществе в размере не менее 50 процентов
плюс одна акция, мы сужаем круг унитарных предприятий - «держателей» объектов энергетики, при приватизации которых муниципальное образование примет решение о включении в состав имущественного комплекса энергообъектов. Например, при приватизации прачечной с котельной, обслуживающей, в том числе жилые дома, муниципалитет скорее исключит котельную из состава имущественного комплекса, чем согласится на «вечное» владение пакетом в 50 процентов плюс одна акция в подобном бизнесе.
Кроме того, законодателем может быть введено ограничение на участие объектов энергетики в сделках по кругу лиц. Сужение круга последующих приобретателей объектов, например до субъектов Российской Федерации, муниципальных образований или хозяйственных обществ с преобладающей долей субъекта или муниципального образования, является частью механиз-
ма сохранения контроля за этими социально важными объектами со стороны властей и после их приватизации.
Возможно, что внесение таких поправок потребует изменения не только приватизационного законодательства, но и законодательства об акционерных обществах, о банкротстве, об исполнительном производстве и т. д.
Подводя итог сказанному, отметим, что авторы не претендуют на исключительность предложенной концепции изменений. Однако примеры столичной и региональной практики толкования и применения статьи 30 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» с очевидностью доказывают необходимость совершенствования законодательного регулирования вопроса приватизации социально значимых объектов.
ЯГ
Некоммерческое партнерство «МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЦЕНТР ОБРАЗОВАНИЯ И ТУРИЗМА»
Приглашает принять участие в семинаре 12-14 февраля 2007 года ПРАКТИЧЕСКОЕ РЕШЕНИЕ ПРОБЛЕМНЫХ ВОПРОСОВ, СВЯЗАННЫХ С ОФОРМЛЕНИЕМ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ И ОБЪЕКТЫ _____________________________НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА___________________________________________
анализ российского законодательства, регулирующего возникновение, изменение и прекращение прав на земельные участки и объекты недвижимого имущества
роль органов местного самоуправления и нотариата в осуществлении гражданами прав, предоставленных Федеральным законом от 30.06.2006 № 93-Ф3
правовой режим земель. Виды прав на земельные участки и обременения в использовании земель виды сделок с земельными участками и объектами недвижимости и порядок их совершения; требования к составу документов
предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам для строительства на землях различных видов пользования согласно Федеральному закону № 93-Ф3
межевание земельного участка. Подготовка описания земельного участка для целей государственного кадастрового учета земель
постановка земельного участка на государственный кадастровый учет; требования к составу документов; страхование при государственном кадастровом учете и регистрации прав процедура и порядок государственной регистрации прав на недвижимость; теория и практика решения возникающих проблем
технический учет и инвентаризация объектов недвижимости с учетом требований Федерального закона № 93-Ф3______________________________________________________________________________________
ЗАЯВКИ НА УЧАСТИЕ И ПОДРОБНАЯ ИНФОРМАЦИЯ:
125445 Россия, г. Москва, ул. Смольная, д. 24 А, офис 1415 тел. (495) 980-0897,136-6455 e-mail: aanazaroval @vandex.ru. mcot@mail.ru сайт: www.np-icet.ru
