CC BY
72
Актуальные проблемы реформирования конституции
Татьяна Андреевна ВАСИЛЬЕВА,
главный научный сотрудник, и.о. заведующего сектором прав человека Института государства и права Российской академии наук, доктор юридических наук, доцент tan-vas@mail.ru 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10
© Т. А. Васильева, 2019
ИЗМЕНЕНИЕ КОНСТИТУЦИИ: СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ
Аннотация. Интерес к проблеме изменения конституции обусловлен объективными причинами. Конституционные поправки чаще используются как инструмент адаптации к изменившимся социальным реалиям, эти процессы затронули не только развивающиеся, но и развитые страны. В самой природе конституции заложено противоречие, поскольку существуют потребности в ее охране и приведении в соответствие с новыми реалиями. Современные конституции стали более технологичными, так как конституционная практика предлагает разнообразные образцы регламентации конституционных институтов. В современных условиях новыми тенденциями в процессе изменения конституций стали вовлечение граждан в процесс их разработки и использование информационных технологий. Ключевые слова: конституция, поправки, конституционные ценности, конституционные принципы, конституционная идентичность.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.61.9.080-086
T. A. VASILIEVA, Chief Research Fellow, Acting Head of the Human Rights Department, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, Doctor of Legal Sciences, Associate Professor tan-vas@mail.ru 119019, Russia, Moscow, ul. Znamenka, 10 CONSTITUTIONAL CHANGE: MODERN TRENDS Abstract. Interest in the problem of constitutional change is due to objective reasons. Constitutional amendments have become increasingly used as a tool to adapt to changing social realities, and these processes have affected not only developing but also developed countries. There is a contradiction in the very nature of the Constitution, as there are needs to protect it and bring it in line with new realities. Modern constitutions have become more technological, as constitutional practice offers a variety of examples of institutions' regulation. In modern conditions, the involvement of citizens in the process of their development and use of information technologies have become new trends in the process of constitutional change. Keywords: constitution, amendments, constitutional values, constitutional principles, constitutional identity.
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
Вместо вступления. С Владимиром Ивановичем Фадеевым мы обычно встречались на научных конференциях. Много раз одновременно выступали оппонентами по диссертациям на заседаниях Диссертационного совета МГУ, и его выступления всегда были квалифицированными, доброжелательными, корректными. С 2012 г. мы вместе входили в состав Экспертного совета при Управлении Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан. У Владимира Ивановича всегда была собственная позиция по обсуждаемым вопросам, которой он неуклонно придерживался, но при этом он внимательно относился и к доводам оппонентов. Его отличали активная жизненная позиция, нетерпимость к антиправовым проявлениям. Его бывшие студенты вспоминали, что как-то по дороге на занятия они стали свидетелем того, как он пытался остановить хулигана. Владимир Иванович известен как специалист в области местного самоуправления, но его отличали широта взглядов, интерес к различным проблемам современного конституционного права. Мне кажется, что тема изменения конституций могла бы привлечь его внимание.
Конституция Российской Федерации в прошлом году отметила свое 25-летие. Празднование юбилея предоставляет возможность не только оценить историческое значение и результаты функционирования учредительного акта, но и обсудить проблемы более общего характера, в частности — вопросы стабильности и адаптивности конституций1.
В последние десятилетия в зарубежной литературе появилось значительное число публикаций, посвященных изменениям конституций (в большей степени это характерно для политологических и социологических, чем для юридических исследований)2. В них рассматривались такие вопросы, как соотношение первичных и вторичных учредительных полномочий, формальных и неформальных способов изменения конституции; влияние процедуры внесения изменений в учредительный акт на его стабильность; легитимность и конституционность вносимых поправок; допустимые пределы изменения учредительного акта при сохранении его идентичности.
Следует отметить, что в современных российских конституционно-правовых исследова- Е
ниях этой проблеме не уделяется должное внимание. Первой серьезной монографией
Making / ed. by J. Wheatly and F. Mendez. L. : Routledge, 2007 ; How Constitutions Change.
□т □ <
на данную проблематику стала работа академика Т. Я. Хабриевой «Конституционная реформа в современном мире» (М. : Наука, 2016). См.: Patterns of Constitutional Design. The Role of Citizens and Elites in Constitution- □¡j
шз:
A Comparative Study / ed. by D. Oliver and C. Fusaro. Oxford : Hart Publishers, 2011 ; >m
Engineering Constitutional Change: A Comparative Perspective on Europe, Canada and ^ p
the USA / ed. by X. Contiades. L. : Routledge, 2012 ; Arato A. Post-Sovereign Constitutional ^ □
A Ul
Making Learning and Legitimacy. Oxford : Oxford University Press, 2016 ; Participatory
Constitutional Change: The People as Amenders of the Constitution / ed. by X. Contiades and q ^
A. Fotiadou. L. : Routledge, 2016 ; Constitutional Acceleration within the European Union and
Beyond / ed. by P. Blokker. L. : Routledge, 2017. туцi/im
>
2
Появление этих публикаций было обусловлено объективными причинами. С одной стороны, государства стали чаще использовать конституционные поправки в качестве инструмента адаптации конституционного устройства к изменяющимся социальным реалиям. В связи с этим даже стали говорить о наступлении эпохи конституционного ускорения3, которая является составной частью социального ускорения, предполагающего постоянное и стремительное вмешательство в деятельность сложившихся институтов4. С другой стороны, осуществление конституционных реформ стало характерным для развитых стран западной демократии, а не только для стран, осуществляющих переход к демократии (государства Центральной и Восточной Европы, страны Латинской Америки, постсоветские государства).
В известном решении Конституционного суда ЮАР о смертной казни от 06.06.1995 отмечалось: «Все Конституции стремятся сформулировать, с различной степенью проработанности и детальности, устремления, разделяемые нацией; те ценности, которые объединяют народ и дисциплинируют правительство и государственные институты; исходные основания, на которых должны базироваться судебная, законодательная и исполнительная власти; конституционные пределы и условия, в соответствии с которыми эта власть должна осуществляться; национальный дух, который определяет и упорядочивает ее функционирование; моральные и этические ориентиры, с которыми нация ассоциирует свое будущее»5. При этом в решении подчеркивалась различная роль учредительного акта в утверждении конституционных ценностей в зависимости от особенностей конституционной истории конкретных государств.
В одних странах конституция только формализует посредством правовых инструментов исторический консенсус в отношении разделяемых обществом ценностей, в других — символизирует решительный разрыв с прошлым и провозглашение новых ценностей, которым еще только предстоит войти в политическую и правовую культуру страны.
Сегодня задача разработчиков конституции состоит не только в установлении основных правил конституционного устройства и признании прав человека (конституционная практика предлагает разнообразные образцы и ориентиры в отношении регламентации тех или иных институтов6), но и в том, чтобы сделать ее «узнаваемой» применительно к конкретной стране7, создать возмож-
3 См.: Palermo F. La "manutenzione costituzionale": alla ricerca di una funzione // La "Manutenzione" Costituzionale / A cura di F. Palermo. Padova, 2007. P. 15.
4 См.: Blokker P. Introduction. Constitutional Challenges, Reform, and Acceleration // Constitutional Acceleration within the European Union and Beyond. P. 3.
5 См.: Constitutional Court of the Republic of South Africa. Case No. CCN/3/94 . In the matter of: the State v. T. Makwane and M. Mchunu. Judgment of 6 June 1995. Para. 262 // URL: http://www.saflii.org/za/cases/ZACC/1995/3.pdf (дата обращения: 11.02.2019).
6 По мнению итальянского исследователя Ф. Палермо, благодаря универсализации основополагающих ценностей, конституции стали более «технологичными» и менее «политическими», сегодня их разработчики уделяют больше внимания юридической технике, нежели вопросам идеологии. См.: Palermo F. Op. cit. P. 4.
7 Karakamisheva-Jovanovska T. Macedonian Constitutional Identity: Lost in Translation or Lost in Transition? Paper for the IXth World Congress "Constitutional Challenges: Global and Local" in Oslo 16—20 June 2014. P. 6 // URL: https://www.academia.edu/8372637/ MACEDONIAN_
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
ности для адаптации к быстро меняющимся обстоятельствам конкретного времени и места8.
Известный французский политолог М. Дюверже отмечал, что конституционный порядок в государстве определяется тремя факторами: самим текстом конституции, ее интерпретацией и применением на практике, а также политической атмосферой в государстве9. В науке конституционного права признается, что спокойное существование характерно для тех учредительных актов, которые функционируют в однородной политико-правовой среде, в обществе с развитым национальным самосознанием, где закрепленные в конституции ценности и принципы глубоко укоренились в жизни людей10, однако реализация конституционных положений идет не так гладко там, где происходит кардинальное изменение основ конституционного устройства и основополагающих принципов, определяющих конституционную идентичность страны.
В самой природе конституции заложено определенное противоречие: с одной стороны, существует потребность в ее охране, с другой — необходимость приведения ее в соответствие с новыми социальными реалиями. Неслучайно в итальянской литературе разграничивают «культуру сохранения» и «культуру обновления» конституционного текста11. В каждой стране сложилась определенная система осуществления конституционных изменений, которая наряду с предусмотренной в учредительном акте процедурой внесения конституционных поправок предполагает неформальные (политическая практика) и так называемые «неконституционализированные»12 изменения — модификации, связанные с развитием законодательства, практики органов конституционного контроля.
По мнению специалистов, изменения конституционных положений могут быть обусловлены целым рядом причин: серьезными социальными и экономическими трансформациями; сменой системы ценностей в обществе; неожиданными и нежелательными институциональными изменениями; кумулятивным эффектом решений, принятых органами законодательной, исполнительной и судебной власти13. В настоящее время они могут быть также обусловлены решениями внешних по отношению к национальным органам государственной власти акторов (институты ЕС, Венецианская комиссия, Европейский суд по правам человека, Межамериканский суд по правам человека, Африканский суд по правам человека и народов).
CONSTITUTIONALJDENTITY_LOSTJN_TRANSLATION_OR_LOSTJN_TRANSmON
(дата обращения: 08.10.2018). Q>
□т □ <
8 Fröhlich J. , Csink L. Topics of Hungarian Constitutionalism // Tijdschrift voor constitutioneel recht. 2012. No. 4. P. 437.
9 Cm.: Duverger M. A New Political System Model: Semi Presidential Government // pu Parliamentary Versus Presidential Government / ed. by A. Lijphart. Oxford, 1992. P. 446. 0 j
10 Cheli E. I settanta anni della costituzione italiana. Prime indicazioni per un bilancio // Nomos. > m Le attualita nel diritto. 2018. P. 7.
11 Cm.: De Vergottini G. Le transizioni costituzionali. Sviluppi e crisi del costituzionalismo alle
ms
äö]
fine del XX secolo. Bologna, 1998. P. 171. oe
12 Palermo F. Op. cit. P. 1. cm
13 Kovacs K. Changing Constitutional Identity via Amendments // Constitutional Acceleration ^e within the European Union and Beyond. P. 198. туцi/im
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
Как показывают исследования, учредительные акты, разработанные в рамках демократической процедуры, содержат более демократические положения, имеют большую степень легитимности и реже порождают требования о пересмотре. По мнению экспертов, успешнее адаптируются к изменяющимся условиям те конституции, процесс внесения поправок в которые является достаточно гибким и для которых существуют эффективные механизмы нового истолкования их положений14.
Согласно данным американских политологов, средняя продолжительность жизни конституций составляет 17 лет, только 50 % учредительных актов действуют более 18 лет, 19 % — более 50 лет15. Существуют достаточно серьезные различия и в практике конкретных государств. Если Конституция Японии остается неизменной с момента ее принятия, то в конституции Индии, Мексики и Бразилии поправки вносятся практически ежегодно.
Итальянская практика последних десятилетий представляет собой прекрасный пример апробации различных теорий, выработанных в отношении пересмотра конституционных положений. В Италии считается общепризнанным, что можно вносить изменения в части II Конституции, регламентирующую устройство Республики, но часть I, посвященная правам и обязанностям граждан, и основополагающие принципы должны оставаться неизменными. В настоящее время эту точку зрения разделяют не все итальянские конституционалисты. Некоторые из них настаивают на неразрывном единстве текста Конституции и взаимосвязи ее составных элементов, поскольку защита прав человека зависит от организации власти и наоборот16.
Трижды вопрос о пересмотре всех (2006, 2016 гг.) или одной из глав (2001 г.) части II Конституции17 выносился на всенародное голосование, и лишь однажды был поддержан избирателями18. Неслучайно в итальянской юридической литературе поднимается вопрос о том, на основании каких критериев можно разграничивать законную деятельность по внесению изменений в Конституции и деятельность, выходящую за соответствующие рамки и превращающуюся в учредительную власть. Известный итальянский конституционалист, участник Учредительного собрания К. Мортати полагал, что любое, даже самое радикальное, изменение правопорядка признается совместимым с существующим типом государства, если оно осуществляется теми органами и в том порядке, который предусмотрен для осуществления таких изменений19.
14 Ginsburg T., Elkins Z., Melton J. The Lifespan of Written Constitutions // The University of Chicago. The Law School. URL: https://www.law.uchicago.edu/news/lifespan-written-constitutions (дата обращения: 11.01.2019).
15 Ginsburg T., Elkins Z, Melton J. Op. cit.
16 См.: Pegoraro L. Revisión constitucional. El caso italiano en el contexto de la teoría general y del derecho comparado // Boletín Mexicano de Derecho Comparado. 2008. Número conmemorativo. Sexagésimo aniversario. P. 895.
17 См.: Azzariti G. Revisione costituzionale e rapporto tra prima e seconda parte della Costituzione // Nomos. Le attualita nel diritto. 2016. P. 30.
18 См. подробнее: Васильева Т. А. Конституционные реформы в Италии: бесконечный поиск ускользающего результата // Сравнительное конституционное обозрение. 2018. № 4. С. 85—99.
19 Mortati C. La costituente. La teoria. La storia. Il problema italiana // Mortati C. Raccolto di scritto. Vol. 1. Milano : Giuffré, 1972. P. 13.
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
Проявившаяся тенденция «конституционного ускорения» ставит перед научным сообществом новые вопросы. В частности, сегодня более широко обсуждается проблема участия граждан в разработке конституции. Исследователи отмечают, что конституционную модернизацию во многих странах характеризует поворот к делебиративной демократии, привлечение широких слоев граждан к процессу разработки конституции20. Считается, что сам факт участия в процессе разработки конституции оказывает позитивное воздействие, поскольку граждане в гораздо большей степени начинают уважать демократические принципы и уделять внимание контролю за действиями правительства21. Как отмечается в литературе, если для XX в. было характерно широкое использование конституционных референдумов (почти 40 % из действующих конституций требуют одобрения гражданами внесенных поправок) 22, то специфика XXI в. — более активное их вовлечение в процессе разработки конституций23.
Практика таких стран, как Исландия и Ирландия, свидетельствует, что проекты изменений конституции при надлежащей организации могут разрабатываться не только представителями политической элиты, но и рядовыми гражданами, не имеющими специального опыта в сфере законотворчества. Благодаря развитию информационных технологий и социальных медиа не только представители политических партий и заинтересованных групп, но и обычные граждане получают в режиме реального времени доступ к тексту разрабатываемых поправок, становятся полноценными участниками подготовки проекта, представляя свои предложения и замечания и комментируя предлагаемые варианты решений, тем самым в определенной степени легитимируя процесс конституционных изменений.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Васильева Т. А. Конституционные реформы в Италии: бесконечный поиск ускользающего результата // Сравнительное конституционное обозрение. — 2018. — № 4. — С. 85—99.
2. Хабриева Т. Я. Конституционная реформа в современном мире. — М. : Наука, 2016.
3. Arato A. Post-Sovereign Constitutional Making Learning and Legitimacy. — Oxford :
Oxford University Press, 2016. p
ек
5<
20 См.: Eerola A., Reuchamps M. Constitutional Modernisation and Deliberative Democracy: и^ A Political Science Assessment of Four Cases // Revue interdisciplinaire d'etudes juridiques. р и 2016. Vol. 77. No. 2. P. 319.
21 Ginsburg T., Elkins Z. Does the Process of Constitution-Making Matter? P. 14, 16—17. а гп
22 См.: Ginsburg T., Melton J. Does the Constitutional Amendment Rule Matter at All? Amendment и p
Cultures and the Challenges of Measuring Amendment Difficulty // Chicago Coase-Sandor
iö
дсп
Institute for Law and Economic Working Paper No. 682 (2D Series), Public Law and Legal Theory Working Paper. No. 472. 2014, May. P. 8.
23 Tushnet M. New Institutional Mechanisms for Making Constitutional Law (2015. April 2). P. 7 // и ei
SSRN. URL: https://ssrn.com/abstract=2589178 (дата обращения: 12.02.2019). туции
>
Я в^ и мени О. Е. Кугафи на (МГЮА)
4. Azzariti G. Revisione costituzionale e rapporto tra prima e seconda parte della Costituzione // Nomos. Le attualita nel diritto. — 2016. — P. 30—38.
5. Cheli E. I settanta anni della costituzione italiana. Prime indicazioni per un bilancio // Nomos. Le attualita nel diritto. — 2018. — № 1. — P. 4—11.
6. Constitutional Acceleration within the European Union and Beyond / ed. by P. Blokker. — L. : Routledge, 2017.
7. Duverger M. A New Political System Model: Semi Presidential Government // Parliamentary Versus Presidential Government / ed. by A. Lijphart. — Oxford : Oxford University Press, 1992.
8. Eerola A., Reuchamps M. Constitutional Modernisation and Deliberative Democracy: A Political Science Assessment of Four Cases // Revue interdisciplinaire d'etudes juridiques. — 2016. — Vol. 77. — No. 2. — P. 319—336.
9. Engineering Constitutional Change: A Comparative Perspective on Europe, Canada and the USA / ed. by X. Contiades. — L. : Routledge, 2012.
10. Fröhlich J. , Csink L. Topics of Hungarian Constitutionalism // Tijdschrift voor constitutioneel recht. — 2012. — No. 4. — P. 424—439.
11. Ginsburg T., Elkins Z. Does the Process of Constitution- Making Matter? // URL: https://www.researchgate.net/publication/228127649_Does_the_Process_of_ Constitution-Making_Matter (дата обращения: 11.01.2019).
12. Ginsburg T., Elkins Z, Melton J. The Lifespan of Written Constitutions // The University of Chicago. The Law School. URL: https://www.law.uchicago.edu/ news/ lifespan-written-constitutions (дата обращения: 11.01.2019).
13. How Constitutions Change. A Comparative Study / ed by D. Oliver and C. Fusaro. — Oxford : Hart Publishers, 2011.
14. Karakamisheva-Jovanovska T. Macedonian Constitutional Identity: Lost in Translation or Lost in Transition? Paper for the IXth World Congress "Constitutional Challenges: Global and Local" in Oslo 16—20 June 2014. P. 6 // URL: https://www. academia.edu/8372637/ MACEDONIAN_CONSTITUTIONAL_IDENTITY_LOST_ IN_TRANSLATION_OR_LOST_IN_TRANSITION (дата обращения: 08.10.2018).
15. Mortati C. La costituente. La teoria. La storia. Il problema italiana // Mortati C. Raccolto di scritto. — Vol. 1. — Milano : Giuffré, 1972.
16. Palermo F. La "manutenzione costituzionale": alla ricerca di una funzione // La "Manutenzione" Costituzionale / A cura di F. Palermo. — Padova : CEDAM, 2007.
17. Participatory Constitutional Change: The People as Amenders of the Constitution / ed. by X. Contiades and A. Fotiadou. — L. : Routledge, 2016.
18. Patterns of Constitutional Design. The Role of Citizens and Elites in Constitution-Making / ED by J. Wheatly and F. Mendez. — L. : Routledge, 2007.
19. Pegoraro L. Revisión constitucional. El caso italiano en el contexto de la teoría general y del derecho comparado // Boletín Mexicano de Derecho Comparado. — 2008. — Número conmemorativo. — Sexagésimo aniversario. — P. 895—931.
20. Tushnet M. New Institutional Mechanisms for Making Constitutional Law (2015. April 2). P. 7 // SSRN. URL: https://ssrn.com/abstract=2589178 (дата обращения: 12.02.2019).
21. Vergottini G. de. Le transizioni costituzionali. Sviluppi e crisi del costituzionalismo alle fine del XX secolo. — Bologna : Il Mulino, 1998.
