CC BY
34ЭКОНОМИКА ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XX - НАЧАЛЕ XXI в.
ECONOMIC IN THE SECOND HALF OF THE 20th - EARLY21th CENTURY
ISSN 2409-630X (Print), ISSN 2618-916X (Online) DOI: 10.15507/2409-630X.055.017.202104.370-384
УДК 94 (47): 338.26
Д. В. Диденко
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Москва, Россия), e-mail: [email protected]
Изменение качества планирования экономики в позднем СССР: технологическая и институциональная динамика
Введение. Изучение опыта функционирования экономики СССР важно для поиска аргументов в дискуссии о возможностях применения инструментов текущего и стратегического планирования для развития экономики РФ. Цель статьи заключается в определении динамики качества планирования советской экономики с позиций институционального подхода к экономической истории. Материалы и методы. Впервые структурирована в виде набора данных доступная информация о ключевых показателях роста (национальный доход, объем производства и производительности труда, капиталовложения) в пятилетних и годовых планах от их первых проектов со стороны ученых и служащих Госплана до утверждения в качестве нормативных документов, фактического исполнения, в отраслевом (промышленность, сельское хозяйство, розничная торговля) и пространственном (союзные республики) разрезах. Наибольшую новизну представляют архивные данные о нараставшей активности Госплана по пересмотру утвержденных плановых показателей Результаты исследования. Освещен вопрос о факторах отклонений по ключевым агрегированным показателям планов на различных стадиях их подготовки, принятия и корректировки, между их утвержденными цифрами и фактическим исполнением. По итогам проведенного анализа данных во многом подтверждается гипотеза, что технологическое улучшение процесса планирования во многом перекрывалось ухудшением институциональных взаимодействий между его субъектами. Обсуждение и заключение. Если со второй половины 1950-х гг до середины 1970-х гг. отмечаются признаки возрастания роли ученых в процессе подготовки пятилетних планов, то со второй половины 1970-х гг. мы находим все меньше свидетельств, что они принимали значимое участие в процессах краткосрочного и среднесрочного планирования. С другой стороны, наш анализ показал значительно более высокую степень выполнения показателей в годовом разрезе по сравнению с пятилетним. Это подтверждает точку зрения, что именно годовые планы выполняли операционные функции управления советской экономикой в большей степени по сравнению с мотивационньгми.
Ключевые слова: институциональная экономическая история, советская экономика, Госплан, экономическая политика, экономическая наука.
Для цитирования: Диденко Д. В. Изменение качества планирования экономики в позднем СССР: технологическая и институциональная динамика. - 2021. - Т. 17. - № 4. - С. 370-384. DOI: 10.15507/2409-630X.055.017.2021064.370-384.
© Диденко Д. В., 2021
Благодарность: Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 19-010-00680 «Исследование институциональных механизмов взаимодействия науки и управления экономикой в СССР (середина 1950-х - конец 1980-х гг.) в контексте развития системы стратегического планирования в государственном секторе экономики РФ». Автор выражает благодарность Л. И. Бородкину за любезную помощь и ценные советы при разработке концепции исследования, А. В. Сафронову за содержательные обсуждения и полезные предложения и Е. В. Смоляковой за техническую поддержку при создании набора данных, положенного в основу статьи. Автор оставляет за собой полную ответственность за все сведения, выводы и оценки, а также все остающиеся недостатки данной статьи.
Dmitry V. Didenko
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Moscow, Russia),
e-mail: [email protected]
Changes in Quality of Economic Planning in the Late uSSR: Technological and Institutional Dynamics
Introduction. Studying the Soviet economic performance is important in searching for arguments in the ongoing debate on the possibilities of routine and strategic planning application for economic development of the Russian Federation. The purpose of the article is to identify the dynamics of the planning quality of the Soviet economy in the framework of the institutional approach to economic history. Materials and Methods. The author constructed a data set filled with available information on key growth indicators (national income, production volume and labor productivity, capital investment) targeted in five-year and annual plans, which passed their way from initial drafts proposed by academic economists and employees of the State Planning Commission to approved legal documents, and to the further implementation, presented in branch (industry, agriculture, retail) and spatial (union republics) breakdown. The archival data on the growing activity of the State Planning Commission for revising the approved planned indicators is of our primary contribution. Results. The author highlights the factors underlying the deviations for key planned aggregated indicators that arose at various stages of their preparation, adoption and revision, between their approved figures and actual performance. The results of the data analysis basically confirmed our hypothesis that the technological improvement of the planning process was largely offset by the deterioration of institutional interactions between its subjects. Discussion and Conclusion. While there were signs of an increase in the role of scientists in the process of drafting five-year plans from the second half of the 1950s to the mid-1970s, then from the second half of the 1970s we find less and less evidence that they played a meaningful role in the short and medium term planning processes. On the other hand, our analysis revealed a significantly higher level of fulfillment in annual breakdown compared to five-year one. This confirms the view that just annual plans performed more operational functions, as compared to the motivational ones, in managing the Soviet economy.
Keywords: institutional economic history, Soviet economy, Gosplan, economic policy, economic research
For citation: Didenko D. V. Changes in Quality of Economic Planning in the Late USSR: Technological and Institutional Dynamics. Ekonomicheskaya istoriya = Russian Journal of Economic History. 2021; 17(4): 370-384. (In Russ.). DOI: 10.15507/2409-630X.055.017.202104.370-384.
Acknowledgements: The study was supported by RFBR project No. 19-010-00680 "A research into the institutional mechanism of interaction between academic research and economic management in the USSR (mid-1950s - late 1980s) in light of strategic planning development in the public sector of Russia's economy". The author thanks L. I. Borodkin for his kind assistance and valuable advice when drafting the research concept, A. V. Safronov for informative discussions and useful suggestions, and E. V. Smoliakova for her technical support in creation of the data set, on which the study is based. The author accepts full responsibility for all information, conclusions and assessments, as well as for all remaining shortcomings of this article.
Введение
В условиях формирования системы стратегического и краткосрочного планирования в Российской Федерации и стихийного восстановления в практике государственного управления отдельных инструментов, характерных для экономики СССР, изучение опыта ее функционирования приобретает особую актуальность. Общественную значимость изучения советского опыта планирования национальной экономики подтверждают активные в последние годы публикации научной, научно-мемуарной и научно-публицистической литературы [5; 10; 24]. В 2021 г. Вольным экономическим обществом России проведена научная конференция, посвященная 100-летию создания Госплана1. Значительная часть этих работ характеризуется апологетическим нарративом и дефицитом количественных свидетельств.
Понятие «качество системы планирования» применяется в рамках институционального подхода к экономической истории [15]. В. В. Попов указывал на снижение «качества функционирования институтов» как существенную причину неудач постепенных реформ в позднем СССР и РФ по сравнению с Китаем [29, р. 36-40, 48-52, 104-115, 145-154]. Наш анализ предполагает, что качество институтов СССР проявлялось в результатах рассмотрения и выполнения планов, а также частоте их корректировок в процессе реализации, поскольку директивное планирование выступало ключевым инструментом централизованного управления экономикой.
Вопрос о соотношении плановых и фактических макроэкономических и отраслевых показателей рассматривался в отечественной [18; 23]2 и зарубежной [27, р. 155; 28, р. 363] литературе преимущественно в разрезе пятилеток с оценками выполнения, рассчитанными по разным методикам.
П. Грегори обращал внимание на несогласованность показателей пятилетних
(мотивационных) и годовых (оперативных) планов и отрицал научность их основы [9, с. 154-159, 234, 242-245] (на примере 1930-х гг.); [26, р. 31] (на примере 19701980-х гг.). Напротив, Р. Аллен отмечал, что ключевые приоритеты планов в целом реализовывались, но в позднем СССР это имело скорее негативные последствия для развития экономики [1, с. 259-272].
В. Л. Некрасов наиболее явно поставил вопрос о взаимодействиях государственной власти и научного сообщества в ракурсе институционального подхода [14].
Начало выбранного хронологического периода определяют знаковые события, которые интерпретируются как попытки повышения научного уровня планирования экономики:
1) 1955 г. - создание Научно-исследовательского экономического института при Госплане (НИЭИ);
2) 1959 г. - создание Вычислительного центра Госплана (ГВЦ), с 1963 г. ставшего Главным;
3) 1960 г. - создание НИИ планирования и нормативов при Госплане (НИИПиН), перевод Совета по изучению производительных сил (СОПС) из подчинения Академии наук СССР (АН) в подчинение Госплана.
В 1960-е - начале 1980-х гг. заметно повышался научно-технологический уровень планирования: в его практику были внедрены отдельные методы экономико-математического прогнозирования, построения межотраслевого баланса, Автоматизированная система плановых расчетов (АСПР) [17, с. 51-53].
Конец периода связан с запуском процессов, повлекших демонтаж институтов директивного планирования в ходе политики перестройки второй половины 1980-х гг.
Цель настоящей статьи заключается в том, чтобы проанализировать, улучшилось ли качество планирования на макроуровне в результате указанных технологических инноваций.
1 http://veorus.ra/собьIтия/хроника-мероприятий/plaшrovaшe-v-rynochnoy-ekonomike-vospommaшya-o-budushchem-k-100-letiyu-sozdaniya-gosplana/.
2 Эти расчеты через несколько промежуточных работ были воспроизведены в: [25, с. 48]. Расчеты по натуральным показателям см. в: [22, с. 126-130, 249-253].
В связи с этим задачи, определяющие новизну данного исследования, формулируются следующим образом:
1) систематизация и структурирование в виде набора данных ключевых агрегированных показателей пятилетних и годовых планов от их первых проектов со стороны ученых и плановиков до утверждения в качестве нормативных документов, фактического исполнения в отраслевом и территориальном (по союзным республикам) разрезах;
2) документирование изменений активности Госплана по пересмотру утвержденных плановых показателей для экономических субъектов разного уровня (от ведомств до отдельных крупнейших предприятий)3;
3) анализ факторов отклонений по ключевым показателям планов на различных стадиях их подготовки, утверждения и фактического исполнения с позиций неоинституциональных теорий общественного вы-бора4 и политических рынков5.
Основная гипотеза нашего исследования состоит в том, что технологическое улучшение процессов планирования перекрывалось ухудшением институциональных взаимодействий между его субъектами, что проявилось в повышении частоты пересмотра планов и увеличении отклонений.
Материалы и методы
Данное исследование основано на свидетельствах следующих документов:
1) опубликованных законодательных актов Верховного Совета СССР: по пятилетним планам - с 1967 г. (VIII пятилетка), по годовым - с середины 1960-х гг.;
2) материалов съездов КПСС, на которых показатели среднесрочных планов получали первое публичное представление и утверждался диапазон их значений;
3) докладов председателей Госплана на сессиях Верховного Совета: по годовым планам в 1958-1963 гг.;
4) хранящихся в Российском государственном архиве экономики (РГАЭ) неопубликованных постановлений Госплана, проектов планов и материалов их обсуждений (протоколов и материалов к заседаниям коллегии), а также записок, докладов, планов работ, отчетов НИЭИ.
На основе указанных информационных источников сконструирован набор данных в формате MS Excel, в котором приведен их детализированный перечень6. В общей сложности изучены 104 опубликованных источника, 55 из которых непосредственно использованы (преимущественно стенографические отчеты сессий Верховного Совета, на которых утверждались агрегированные макроэкономические показатели планов, и ежегодники «Народное хозяйство СССР», в которых публиковались в том числе фактические значения этих показателей) и 49 - дополнительно (выпуски Собрания постановлений Правительства СССР7). Также в РГАЭ изучено 188 дел (из фондов № 4372 Госплана и № 99 НИЭИ), 170 из которых использовано непосредственно и 18 - дополнительно.
В качестве дополнительных источников использовались свидетельства из научно-мемуарной и научной литературы.
Право издавать соответствующие постановления было предоставлено Положением о Госплане, утвержденным Постановлением Совета Министров СССР от 09.09.1968 № 719. Это право было сохранено и
в последнем действовавшем положении (от 17.06.1982 № 544). Предыдущие положения (от 22.08.1955 № 1533 и от 30.12.1959 № 1432) таких постановлений не предусматривали, и их не обнаружено.
Фокусируется на изучении процессов формирования и реализации экономической политики, роли в них
субъектов с собственными специфическими интересами и их коллективных действиях [6; 16]. Разделяет политический и экономический типы рациональности, субъекты которых обменивают политическое влияние на хозяйственные ресурсы (и наоборот), взаимодействуя с определенным уровнем транс-акционных издержек [3]. Прикладной адаптацией к СССР является концепция административного рынка с использованием понятий «экономика согласований», «экономика иерархического торга» [7, с. 5-275; 11]. https://www.researchgate.net/publication/348434023_Planning_Aggregate_Indicators_in_the_late_USSR_ in_Russian_Agregirovannye_pokazateli_patiletnih_i_godovyh_planov_SSSR_proekty_-_normativnye_ dokumenty_-_fakticeskoe_ispolnenie_seredina_1950-h_-_konec_19.
Информация о принятии планов и/или значениях их агрегированных показателей отсутствует.
4
6
Для анализа динамики отклонений «проект - документ - факт» были выбраны следующие ключевые агрегированные показатели планов. Национальный доход (НД)8 рассматривается как ключевой макроэкономический показатель со стороны выпуска и потребления. Капиталовложения характеризуют инвестиции в физический капитал: именно план капитальных вложений (а не производственный план) выступал краеугольным камнем процесса распределения ресурсов, в котором выражались фактические приоритеты плановиков [9, с. 103-104, 144, 152-158, 313-314]. Охвачены ключевые укрупненные отрасли сектора материального производства (промышленность, сельское хозяйство), розничная торговля как наиболее представительная отрасль сектора услуг, развитие которой косвенно характеризует динамику благосостояния населения (лучше, чем динамика национального дохода).
Такой подход основан на следующих аргументах:
1) сравнение показателей плана и его исполнения осуществляется в рамках советской методологии национального счетоводства9;
2) проекты планов, предложенные НИЭИ, могут быть охарактеризованы как непосредственные продукты научной рациональности;
3) в качестве проекта плана, предложенного Госпланом, взят первый по времени свод агрегированных показателей, который можно характеризовать как в наибольшей степени соответствующий критериям научной рациональности.
Предполагается, что отклонения «план предложенный - план утвержденный» и «план утвержденный - фактическое испол-
нение»10 могут быть связаны следующими критериями:
1) качество планирования снижается, если наблюдаются сразу две тенденции: возрастает отклонение «план утвержденный - фактическое исполнение» и возрастает количество корректировок планов.
2) Если количество корректировок возрастает, но отклонение «план утвержденный - фактическое исполнение» снижается, то первая тенденция может интерпретироваться как повышение гибкости системы планирования;
3) возрастание отклонений «план предложенный - план утвержденный» может интерпретироваться как снижение качества планирования только при возрастании отклонений «план утвержденный - фактическое исполнение»;
4) если растут отклонения «план предложенный - план утвержденный», но сокращаются отклонения «план утвержденный -фактическое исполнение» и понижается число корректировок, то первая тенденция может интерпретироваться как движение в сторону реалистичности системы плановых показателей на стадии подготовки планов.
Результаты
Документируемые ниже факты и тенденции с использованием данных из нашего набора позволяют проверить сформулированные гипотезы.
Для характеристики отклонений «план предложенный - план утвержденный» использовались открытые материалы фонда Госплана в РГАЭ, которые содержат свидетельства о процессах разработки преимущественно пятилетних планов и только до IX пятилетки включительно11. Этих материалов достаточно, чтобы зафиксировать,
Советская концепция НД имела общее с конвенциональной в настоящее время концепцией валового внутреннего продукта (ВВП) в том отношении, что основывалась на понятии вновь созданной (добавленной) стоимости (валовой выпуск за вычетом промежуточного потребления), но ограничивалась отраслями материального производства и некоторыми видами необходимых для него услуг.
Основана на системе материальных балансов народного хозяйства (БНХ). В зарубежной и постсоветской литературе часто обозначается как «Система чистого материального продукта» (Net Material Product System - NMPS).
Темпов прироста показателей за период.
Соответствующие материалы о планах на X и XI пятилетки остаются засекреченными.
что показатели роста НД, предлагавшиеся НИЭИ, в процессе обсуждения в Госплане сильно корректировались - как в сторону понижения (на VIII пятилетку), так и в сторону повышения (на IX пятилетку); но цифры, утвержденные на съезде КПСС или сессии Верховного Совета, были несколько ниже тех, которые были одобрены коллегией Госплана. В большей степени это относилось к сельскому хозяйству и национальному доходу, в меньшей - к показателям промышленности. По капитальным вложениям утвержденные показатели на VIII пятилетку примерно соответствовали предложениям НИЭИ, а на IX пятилетку были на 9,8 % выше середины диапазона минимального и максимального предложения.
Корректировка предложений НИЭИ в сторону сильного понижения на VIII пятилетку скорее выглядит проявлением реалистичного подхода к планированию: это единственный среднесрочный план в пределах рассматриваемого периода, который был немного перевыполнен по национальному доходу и заметно перевыполнен по производительности труда в промышленности, обороту розничной торговли. Напротив, в отношении IX пятилетки отмечена сильная корректировка предложений НИЭИ в сторону повышения. В то же время по национальному доходу не был выполнен даже сравнительно скромный проект, предложенный командой А. И. Анчишкина [2, с. 65, 97-98, 121-122, 176]. Причем особенно сильные колебания в ходе обсуждения планов претерпевали цифры по сельскому хозяйству, а не промышленности: на коллегию Госплана выносился самый оптимистичный проект плана, который к утверждению становился скромнее, но все же выше первоначальных предложений НИЭИ. И именно по сельскому хозяйству фактические показатели выпуска и производительности в обеих пятилетках оказывались значительно ниже плановых.
При рассмотрении планов союзных республик (в том числе наиболее крупной -России) на семилетку по увеличению ва-
ловой продукции промышленности, как правило, утверждались более напряженные планы, чем выносились на коллегию Госплана. Заслуживает внимания, что корректировки в сторону ужесточения заданий в 1958-1959 гг. были сделаны в отношении Армении, Грузии, Казахстана, Киргизии, Литвы, Молдавии, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана и Украины. На VIII пятилетку (в 1965-1966 гг.) такие поправки были только в отношении Армении, Грузии, Киргизии и Эстонии.
В отношении рассмотрений годовых планов, по которым имеются эпизодические ар-12
хивные данные, отмечается тенденция к повышению значений целевых показателей как выпуска, так и капитальных вложений (данные по рассмотрению которых единичны) при переходе от коллегии Госплана в Совет министров и утверждении Верховным Советом. В большей степени данная закономерность выражена в отношении национального дохода и розничного товарооборота, в меньшей -в отношении показателей промышленности.
В отношении динамики отклонений «план утвержденный - фактическое исполнение» и ее связи с частотой пересмотра планов в процессе их исполнения имеющиеся данные показывают, что в пятилетних планах наблюдается тенденция к увеличению отклонений «план утвержденный - фактическое исполнение» по национальному доходу СССР, объему выпуска в промышленности и сельском хозяйстве и производительности труда в этих отраслях, обороту розничной торговли. Наиболее сильные отклонения отмечались в сельском хозяйстве (таблица).
Для периода с 1969 г. характерна тенденция к увеличению количества постановлений Госплана, которая, впрочем, сопровождалась коррекциями (1974-1976, 1982, 1985 гг.). Эта тенденция отражала повышение роли Госплана в оперативном управлении экономикой. Последняя коррекция в 1985 г. ознаменовала начало перелома данного тренда.
В динамике отклонений «план утвержденный - фактическое исполнение» в годо-
Многие из них также остаются засекреченными, по крайней мере с 1969 г.
Таблица
Среднесрочные планы СССР: «проект - документ - факт»*
Table
Medium-term plans in the USSR: "draft - document - fact"
19591965 19661970 19711975 19761980 19811985
Национальный доход / National income
факт, в % к проекту от НИЭИ Госплана / fact, in % to the project from the NIEI State Planning Commission 98 88
факт, в % к плану утвержденному** / fact, in % to the approved plan 83 105 73 81 92
количество пересмотров плана / number of plan revisions 402 447 680
Капитальные вложения / Capital investments
факт, в % к проекту от НИЭИ Госплана / fact, in % to the project from the NIEI State Planning Commission 107 94
факт, в % к плану утвержденному / fact, in % to the approved plan 83 105 104 72 126
Валовая продукция промышленности / Gross industrial output
факт, в % к проекту от НИЭИ Госплана / fact, in % to the project from the NIEI State Planning Commission 90 84
факт, в % к плану утвержденному / fact, in % to the approved plan 105 94 91 67 77
Валовая продукция сельского хозяйства / Gross agricultural output
факт, в % к проекту от НИЭИ Госплана / fact, in % to the project from the NIEI State Planning Commission 53 54
факт, в % к плану утвержденному / fact, in % to the approved plan 21 92 65 64 46
Оборот розничной торговли / Retail turnover
факт, в % к плану утвержденному / fact, in % to the approved plan н/д 109 86 84 70
* Рассчитана по: Заседания Верховного Совета СССР. - М., 1967-1981 ; Материалы внеочередного XXI съезда КПСС. - М., 1959 ; XXIII съезд КПСС : стенографический отчет. - Т. 2. - М., 1966 ; Народное хозяйство СССР : Статистический ежегодник. - М., 1959-1986 ; Российский государственный архив экономики (РГАЭ). -Ф. 4372. - Оп. 65. - Д. 473. - Л. 27, 33 ; Д. 477. - Л. 101-102 ; Оп. 66-67 (Постановления Госплана). ** Здесь и далее в качестве утвержденного принимался план со статусом закона, при отсутствии - директивы съезда КПСС.
вом разрезе, как правило (за исключением показателя розничного товарооборота), не наблюдалось определенно выраженной негативной тенденции (рис. 1-4). При сильных колебаниях (двукратных в обе стороны) уровень выполнения планов по НД в среднем держался на уровне 100 % в 19581968 гг. и 91 % - в 1969-1985 гг. Уровень выполнения годовых планов по валовой
продукции промышленности также в среднем превышал 100 %, хотя на рубеже 19701980-х гг. участились случаи его значительного недовыполнения. По производительности труда в промышленности уровень выполнения в среднем был значительно ниже 100 %, при этом картина сильно различалась по годам, в отдельные из которых (1967 и 1983 гг.) планы значительно пере-
выполнялись; однако с течением времени ситуация не ухудшалась.
В русле общего усиления влияния Госплана на экономику с конца 1960-х гг. возросло количество корректировок планов (см. рис. 1-2). Доля соответствующих вопросов среди его постановлений несколько сокращалась, как в целом за рассматриваемый период, так и внутри пятилеток. Кроме того, такие корректировки почти не транслировались в пересмотр агрегированных показателей.
В свою очередь нараставшая активность по корректировке планов являлась реакцией на повышение уровня сложности экономики в неизменных институциональных условиях ее функционирования. Такая активность отмечалась в предпоследние годы VIII, IX, X пятилеток, но была не характерна для XI пятилетки.
С другой стороны, ослабевал централизованный контроль за исполнением заданий по капитальным вложениям в разрезе пятилетних и годовых планов. Особенно выделяется в этом отношении X пятилетка, последняя среди рассматриваемых. При этом перерасход капитальных вложений все же не носил систематического характера ни в пятилетнем, ни в годовом измерении.
По союзным республикам отмечалась картина, свидетельствующая о сильной пространственной дифференциации экономики. С конца 1950-х гг. ухудшение выполнения пятилетних планов отмечено в 8 из 15 союзных республик в промышленности и в 9 - в сельском хозяйстве. В промышленности негативные тенденции наблюдались в наиболее крупной экономике России, а также в средних по объему экономики Белоруссии, Казахстане, Узбекистане, за исключением Украины, где уровень выполнения планов в среднем был на уровне 100 %. В России выполнение планов по сельскому хозяйству не имело четко выраженной тенденции, в течение трех пятилеток находясь на одном из самых низких уровней (31-39 %). Сильный нисходящий тренд имела сравнительно развитая в сельскохозяйственном отношении Украина. Перевыполнение планов по сельскому хозяйству в IX и X пятилетках отмечалось в республиках Средней
Азии и Закавказья. Однако достоверность статистических данных по первым вскоре подверглась сомнению даже на официальном уровне; соответственно, при высоком уровне приписок выполнение планов могло иметь еще более негативную динамику. При всем разнообразии в целом данные по республикам согласовались с данными по СССР.
Приведенные количественные свидетельства показывают улучшение качества планирования в середине 1960-х гг. и постепенное проявление признаков его ухудшения с начала 1970-х гг. Таким образом, несмотря на наличие признаков повышения гибкости системы планирования, в целом представленная картина свидетельствует в пользу понижения качества ее функционирования.
Обсуждение
Рассмотрим, какие факторы институциональной и технологической динамики лежали в основе отклонений «проект - документ - факт».
На протяжении всей своей истории Госплан выполнял функцию агента высшего политического руководства страны (Политбюро (Президиум) во главе с генеральным (первым) секретарем ЦК КПСС) по координации деятельности экономических ведомств с позиций «общегосударственных интересов» [26, р. 19-21, 30-38]. В институциональном положении Госплана сильно выделяется подпери-од нескольких реорганизаций и разделений, когда ЦК КПСС и Совет министров возглавлял Н. С. Хрущев (1955-1964 гг.) и последовавший относительно стабильный подпериод (1965-1985 гг.), на всем протяжении которого председателем Госплана являлся Н. К. Байбаков, одновременно заместитель председателя Совета министров. Оперативное управление экономикой координировалось Советом министров (с 1964 г. возглавлял А. Н. Косыгин, которого в 1980 г. сменил Н. А. Тихонов; оба входили в состав Политбюро). Соответствующим образом была выстроена и схема подготовки рассмотрения государственных планов: Политбюро - Госплан - Совет министров -Политбюро. Решения готовились аппаратами указанных органов. Утверждали их последовательно: пленум ЦК КПСС - съезд КПСС
Национальный доход
факт, е % к плану утвержденного количество пересмотров плана ■Линейная (факт, в % к плану утвержденному) -Линейная (количество пересмотров плана)
Рис. 1. Динамика выполнения и корректировок годовых планов по национальному доходу Fig. 1. Dynamics of implementation and revisions of annual plans for national income
Рис. 2. Динамика выполнения и корректировок годовых планов по капитальным вложениям Fig. 2. Dynamics of implementation and adjustments of annual plans for capital investments
Рис. 3. Динамика выполнения годовых планов по промышленности Fig. 3. Dynamics of implementation of annual plans for industry
Розничная торговля
120
80
I Оборот розничной торговли
-Линейный (Оборот розничной торговли)
Рис. 4. Динамика выполнения годовых планов по розничной торговле Fig. 4. Dynamics of implementation of annual plans for retail trade
Рассчитаны по: Заседания Верховного Совета СССР ; Собрание постановлений Правительства СССР. 19571984 ; Народное хозяйство СССР : статистический ежегодник ; РГАЭ. - Ф. 4372. - Оп. 66-67 (Постановления Госплана).
(только среднесрочные планы) - Верховный Совет СССР.
В литературе, основанной на интервью и воспоминаниях участников [8, с. 447-448, 455, 458; 9, с. 320-322, 330-336; 12; 17, с. 10-17; 133-146; 24, с. 369-372, 390-391; 26, р. 30-38, 78-92, 123], отмечалось, что подготовка планов велась в условиях административного торга между ведомствами, выступавшими представителями производителей, заинтересованных в увеличении показателей капиталовложений и понижении выпуска. Помимо ведомств, в качестве отдельной (но связанной) группы интересов выделяются представители крупных территориальных хозяйственных образований - союзных республик и в дополнение к ним в первой половине 1960-х гг. - совнархозов. Лоббистами ведомств в Госплане выступали отраслевые отделы, которые направляли предложения в сводный отдел. Последний фактически осуществлял техническую балансировку экономических установок высшего политического и экономического руководства страны, ведомственных и территориальных интересов, а также, как должно было следовать из декларированного принципа научности планирования, аргументированных прогнозов ученых-экономистов. Результат этой балансировки корректировался и утверждался коллегией Госплана.
Таким образом, Госплан находился в эпицентре не менее двух кругов внутреннего и внешнего согласования. С одной стороны, ограничения задавались представлениями высшего политического руководства, которые формировались экономическим отделом аппарата ЦК КПСС и Советом министров13. Как показывает картина отклонений «план предложенный - план ут-
вержденный», высшее политическое руководство также было склонно менять позицию и утверждать менее напряженные, но более реалистичные показатели.
Различия в динамике отклонений «план утвержденный - фактическое исполнение» в годовом разрезе свидетельствуют, что годовые планы в большей степени, чем пятилетние, выполняли операционные функции управления экономикой; при составлении первых их разработчики в большей степени учитывали новые реалии. Соответственно, их формированию и выполнению уделялось большее внимание и осуществлялся более жесткий контроль по партийной линии [8, с. 448, 468, 494-495].
Остановимся подробнее на сравнительно слабо освещенном в литературе вопросе, какую роль в процессе разработки и утверждения планов играла научная рациональность.
Со стороны науки мы выделяем два основных субъекта - ведомственные институты Госплана (в первую очередь НИЭИ) и Академию наук (в первую очередь Центральный экономико-математический институт - ЦЭМИ; отчасти Институт экономики - ИЭ; Институт экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения АН - ИЭОПП). Архивные источники свидетельствуют о наиболее активном участии ученых в подготовке плана VIII пятилетки14. На отдельных заседаниях коллегии рассматривались доклады НИЭИ, ИЭ, Совета народного хозяйства СССР с прогнозами макроэкономических и ключевых отраслевых показателей15. Также имеются свидетельства об участии ученых НИЭИ в подготовке плана семилетки16, IX пятилет-
На примере X пятилетки см.: [4, с. 79].
В отчете НИЭИ за 1963 г. отмечены два доклада, оцениваемые как предварительные, заявлено о намерениях продолжить работы в 1964 г. (РГАЭ. - Ф. 99. - Оп. 1. - Д. 204. - Л. 2-3, 35). В отчете НИЭИ за
1964 г. декларативно указано, что центральное место в работе занимали проблемы пятилетнего плана на 1966-1970 гг., упоминаются два основных доклада и четыре по отдельным вопросам (РГАЭ. - Ф. 99. -Оп. 1. - Д. 210. - Л. 1-4). РГАЭ. - Ф. 4372. - Оп. 65. - Д. 477. - Л. 99-100.
В отчете НИЭИ НИИ Госплана за 1958 г. ей посвящен отдельный раздел, при этом указывается, что такая работа велась в плановом порядке по одному из тематических направлений (РГАЭ. - Ф. 99. - Оп. 1. -Д. 167. - Л. 45-74) и в составе комиссий Госплана работали 18 сотрудников НИЭИ (Там же. - Л. 7-8).
ки17, лишь намеки в отношении X пятилетки18 и никаких свидетельств в отношении XI пятилетки. Ничего не сообщается об активности со стороны вузов, где имелись профильные кафедры (МГУ им. М. В. Ломоносова и МИНХ им. Г. В. Плеханова).
Даже ученые из НИЭИ при составлении проекта плана на VIII пятилетку отталкивались от темпов роста, заданных в Программе КПСС 1961 г., и пытались их сбалансировать на пятилетнем горизонте19. После смены руководства страны в 1964 г. ситуация на некоторое время несколько изменилась в пользу ученых [10, с. 167-170].
Доклады НИЭИ в Госплан были одним из источников формирования планов, но не основным. НИЭИ фокусировался на методологическом обеспечении процессов планирования. Методические указания были выпущены НИЭИ в 1956 г. для разработки годового плана, затем в существенно переработанном и дополненном виде (в том числе для разработки пятилетних планов) были утверждены постановлением Госплана в 1969 г. В дальнейшем они периодически корректировались (в 1974, 1976, 1980, 1985 гг.), что также свидетельствует в пользу повышения технического уровня планирования. Конкурентом НИЭИ в сфере методологии выступал ЦЭМИ, продвигавший концепцию Системы оптимального функционирования экономики (СОФЭ) директора Н. П. Федо-ренко [21, с. 231-235, 301-302, 354-358].
Формализация и алгоритмизация процессов планирования были осуществлены при создании АСПР. В нем принимали активное участие не только НИЭИ и ГВЦ, но и академические институты (ЦЭМИ, ИЭОПП), а также МГУ им. М. В. Ломоносова [19, с. 400, 405]. В ходе проектирования и тестирования АСПР во взаимодействии субъектов со стороны науки и управленческой практики также отмечались про-
блемы [20, с. 23-31, 37], но уровень транс-акционных издержек можно оценить как умеренный. Эта система представляет собой опосредованный продукт научной рациональности в управлении макроэкономикой. С пуском АСПР Госплан получил инструмент, который мог использовать автономно от разработчиков, в том числе в годовом операционном планировании. В то же время активность ученых (команда А. И. Анчишкина) перемещалась в сферу долгосрочного прогнозирования и разработки программ НТП, лишь опосредованно связанных с планами со статусом закона.
В качестве показательного примера неэффективного институционального взаимодействия научного сообщества и государственной власти в сфере управления директивно планируемой экономикой можно привести попытку создания в 1960-х гг. Единой государственной сети вычислительных центров (ЕГСВЦ), которая в 1970-х гг. трансформировалась в проект Общегосударственной автоматизированной системы учета и обработки информации (ОГАС) [13, с. 596-597, 600-607, 612-615]. Сверхвысокие трансакционные издержки согласований и достижения равновесия на политическом рынке привели к блокированию создания общенациональной компьютерной системы управления, технически несовершенной, но обладавшей потенциалом к совершенствованию.
Таким образом, институциональный механизм непосредственного и систематического участия ученых в плановой работе сформировать не удалось, а различные формы институциональной конкуренции между субъектами науки со стороны Госплана и академическими НИИ не привели к созданию коалиций, которые бы способствовали повышению качества системы планирования экономики позднего СССР.
РГАЭ. - Ф. 99. - Оп. 1. - Д. 927. - Л. 7-8 (в плане работ НИЭИ на 1968-1970 гг. указаны работы по отделам) ; Ф. 99. - Оп. 1. - Д. 929. - Л. 4-5 (в отчете НИЭИ за 1968 г. указаны два доклада по плановым темам 41612, 41924).
РГАЭ. - Ф. 99. - Оп. 1. - Д. 1012. - Л. 3-5 (в рамках планирования на перспективу до 1990 г.; занесено в план работ на 1973 г.).
Там же. - Ф. 4372. - Оп. 65. - Д. 477. - Л. 61-90.
17
18
1У
Заключение
В настоящем исследовании мы впервые системно документировали движение ключевых агрегированных показателей пятилетних и годовых планов от их первых проектов со стороны ученых и плановиков до утверждения в качестве нормативных документов, фактического исполнения, в отраслевом и территориальном (по союзным республикам) разрезах, структурировав доступную информацию в виде набора данных. Наибольшую новизну представляет изменение во времени активности Госплана по пересмотру утвержденных плановых показателей для экономических субъектов разного уровня (от ведомств до отдельных крупнейших предприятий).
Основная гипотеза настоящего исследования во многом нашла подтверждение приведенными в нем свидетельствами: технологическое улучшение процессов планирования перекрывалось ухудшением институциональных взаимодействий между такими его субъектами, как научное сообщество и государственный аппарат управления экономикой. Если со второй половины 1950-х гг. до середины 1970-х гг. отмечались признаки возрастания роли научной рациональ-
ности в процессе подготовки пятилетних планов, то уже в первой половине 1970-х гг. активность ученых стала вытесняться в сферу подготовки документов долгосрочного планирования, которые не носили операционного характера. Попытки плановиков в начале 1980-х гг. привлечь интеллектуальные силы из академической сферы в середине 1980-х гг. (команда А. И. Анчишкина) также оказались низкорезультативными. Со второй половины 1970-х гг. мы находим все меньше свидетельств того, что ученые принимали значимое участие в процессах планирования как операционного инструмента управления экономикой.
Несмотря на наличие признаков ухудшения качества планирования в СССР, оно не носило всеобщего характера и не отличалось выраженной радикальностью в большинстве республик и отраслей (за исключением сельского хозяйства).
Причины, по которым в позднем СССР не удалось сформировать коалиции и институционализировать механизмы эффективного взаимодействия ученых и плановиков, нуждаются в более глубоком изучении.
Библиографический список
1. Аллен Р. С. От фермы к фабрике: новая интерпретация советской промышленной революции. - М. : РОССПЭН, 2013. - 389 с.
2. Анчишкин А. И. Прогнозирование темпов и факторов экономического роста. - М. : МАКС-пресс, 2003. - 300 с.
3. Афонцев С. А. Политические рынки и экономическая политика. - М. : КомКнига, 2010. -380 с.
4. Белкин В. Д. Избранные труды. - М. : ЦЭМИ РАН, 2015. - Т. 3. - 680 с.
5. Бузгалин А. В., Колганов А. В. Планирование в экономике XXI века: какое и для чего // Terra Economicus. - 2017. - Т. 15. - № 1. - С. 29-43.
6. Бьюкенен Дж. Сочинения. - М. : Таурус Альфа,1997. - 556 с.
7. Гайдар Е. Т. Сочинения : в 2 т. - М. : Евразия, 1997. - Т. 1. - 552 с.
8. Гребнев Л. С. Советская экономика: вид из Госплана СССР // Истоки. Экономика - «мрачная наука»? / под ред. В. С. Автономова. - М. : Издательский дом НИУ ВШЭ, 2019. - С. 445-541.
9. Грегори П. Политическая экономия сталинизма. - М. : РОССПЭН : Фонд первого Президента России Б. Н. Ельцина, 2008. - 398 с.
10. Иванов Е. А. Нужен поиск новой модели государственного управления экономикой (а нельзя ли для этого что-нибудь взять из советского планирования?). - М. : Анкил, 2018. - 240 с.
11. Кордонский С. Г. Рынки власти: Административные рынки СССР и России. - М. : ОГИ, 2000. - 238 с.
12. Коссов В. В. О планировании социального и экономического развития России - платформа для консолидации общества. Выводы из опыта Госплана СССР // Экономическая наука современной России. - 2013. - № 3. - С. 114-116.
13. Кутейников А. В. Проектирование автоматизированной системы управления народным хозяйством СССР в условиях экономической реформы 1965 г. // Экономическая история:
Ежегодник. 2011-2012 / отв. ред.: Л. И. Бородкин, Ю. А. Петров, С. А. Саломатина. - М. : Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2012. - С. 596-617.
14. Некрасов В. Л. Советский экономический реформизм эпохи Н. С. Хрущева: авторитарный реформатор, партийно-государственная система и академическое сообщество // Новый исторический вестник. - 2017. - № 4. - С. 71-91.
15. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. -М. : Фонд экономической книги «Начала»,1997. - 180 с.
16. Олсон М. Логика коллективных действий: общественные товары и теория групп. - М. : ФЭИ, 1995. - 174 с.
17. Ольсевич Ю., Грегори П. Плановая система в ретроспективе. - М. : Теис, 2000. - 159 с.
18. Орлов Б. П. Цели среднесрочных планов и их осуществление // ЭКО. - 1987. - № 11. - С. 34-53.
19. Сафронов А. В. Автоматизированная система плановых расчетов Госплана СССР как необходимый шаг на пути к общегосударственной автоматизированной системе учета и обработки информации (ОГАС) // Экономическая история. - 2019. - Т. 15. - № 4. - С. 395-409.
20. Сафронов А. В. Компьютеризация управления плановой экономикой в СССР: проекты ученых и нужды практиков // Социология науки и технологий. - 2020. - Т. 11. - № 3. - С. 22-41.
21. Федоренко Н. П. Вспоминая прошлое, заглядываю в будущее. - М. : Наука, 1999. - 479 с.
22. Ханин Г. И. Динамика экономического развития СССР - Новосибирск : Наука, Сибирское отделение, 1991. - 267 с.
23. Шмелев Н., Попов В. На переломе: перестройка экономики в СССР. - М. : Издательство АПН, 1989. - 398 с.
24. Юнь О. М. Планирование: уроки истории и перспективы. - М. : РГНФ, 2014. - 654 с.
25. Яник А. А. История современной России: Истоки и уроки последней российской модернизации (1985-1999). - М. : Издательство Московского университета, 2012. - 757 с.
26. Gregory P. Restructuring the Soviet economic bureaucracy. - Cambridge : Cambridge University Press, 1990. - 181 р.
27. Gregory P. R., Stuart R. C. Soviet and Post-Soviet Economic Structure and Performance. 5th ed. -New York : Harper Collins College Publ., 1994. - 392 р.
28. Nove A. An Economic History of the USSR: 1917-1991. 3rd ed. - London : Penguin Books, 1992. - 473 р.
29. Popov V. Mixed Fortunes: An Economic History of China, Russia, and the West. - New York : Oxford University Press, 2014. - 191 р.
References
1. AllenR. C. Farm to Factory: A Reinterpretation of the Soviet Industrial Revolution. Moscow, 2013, 389 р. (In Russ.).
2. Anchishkin A. I. Forecasting the pace and factors of economic growth. Moscow, 2003. 300 р. (In Russ.).
3. Afontsev S. A. Political markets and economic policy. Moscow, 2010, 380 р. (In Russ.).
4. Belkin V. D. Selected works. Vol. 3. An economist's thorny path. Moscow, 2015, 680 р. (In Russ.).
5. BuzgalinA. V., KolganovA. V. Planning in the economy of the XXI century: what kind of and what is it for? Terra Economicus. 2017; 15 (1): 29-43. (In Russ.).
6. Buchanan J. Works. Moscow, 1997, 556 р. (In Russ.).
7. Gaidar E. T. Economic Reforms and Hierarchical Structures. Vol. 1. Moscow, 1997, 552 р. (In Russ.).
8. Grebnev L. S. 'The Soviet Economy: A view from the Gosplan' In : Origins: Economics - "the Dismal Science"? Ed. by V S. Avtonomov. Moscow, 2019, P. 445-541 (In Russ.).
9. Gregory P. The Political Economy of Stalinism. Moscow, 2008, 398 р. (In Russ.).
10. Ivanov E. A. We have to search for a new model of state management of the economy (is it possible to take something from the Soviet planning for this?). Moscow, 2018, 240 р. (In Russ.).
11. Kordonskii S. G. Power Markets: Administrative Markets of the USSR and Russia. Moscow, 2000, 238 р. (In Russ.).
12. Kossov V. V. On the design of social and economic development of Russia as a platform for consolidation of society. The conclusions from the experience of the USSR state planning. Ekonomicheskaia nauka sovremennoi Rossii = Economics of Contemporary Russia. 2013; 3: 114-116. (In Russ.).
13. KuteinikovA. V. Designing an automated system for managing the national economy of the USSR in the context of the economic reform of 1965. Ekonjmicheskaya istorya: ezhegodnik. 2011-2012 =
Economic History: Yearbook. 2011-2012 / Ed. by L. I. Borodkin, Iu. A. Petrov, S. A. Salomatina. Moscow, 2012: 596-617. (In Russ.).
14. Nekrasov V. L. Soviet Economic Reformism of the Khrushchev Era: The Authoritarian Reformer, the Party-State System, and the Academic Community. Novyi istoricheskii vestnik = The New Historical Bulletin. 2017; 4: 71-91. (In Russ.).
15. North D. Institutions, institutional changes and the functioning of the economy. Moscow, 1997. 180 р. (In Russ.).
16. Olson M. The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. Moscow, 1995, 174 р. (In Russ.).
17. Olsevich Yu., Gregory P. The planning system in retrospect. Analysis and interviews with top-rank Soviet planners. Moscow, 2000, 159 р. (In Russ.).
18. Orlov B. P. The targets of the medium-term plans and their realization. EKO. 1987; 11: 34-53. (In Russ.).
19. SafronovA. V. The Gosplan Automated Planning System as a Necessary Step Toward the Nationwide Automated Data Processing and Control System (NACS). Ekonomicheskaya istoriya = Russian Journal of Economic History. 2019; 15(4): 395-409. (In Russ.).
20. Safronov A. V. Computerization of the Planned Economy in the USSR: Projects of Scientists and the Needs of Practitioners. Sotsiologiia nauki i tekhnologii = Sociology of Science & Technology. 2020; 11(3): 22-41. (In Russ.).
21. Fedorenko N. P. While recalling the past, I look into the future. Moscow, 1999, 479 р. (In Russ.)
22. Khanin G. I. The dynamics of economic development of the USSR. Novosibirsk, 1991, 267 р. (In Russ.).
23. Shmelev N., Popov V. The Turning Point: Revitalizing the Soviet Economy. Moscow, 1989, 398 р. (In Russ.).
24. Yun'O. M. Planning: History Lessons and Prospects. Moscow, 2014, 654 р. (In Russ.).
25. Yanik A. A. The history of contemporary Russia: The origins and lessons of the latest Russian modernisation (1985-1999). Moscow, 2012, 757 р. (In Russ.).
26. Gregory P. R. Restructuring the Soviet economic bureaucracy. Cambridge, 1990, 181 р. (In Eng.).
27. Gregory P. R., Stuart R. C. Soviet and Post-Soviet Economic Structure and Performance, 5th ed. New York, 1994, 392 р. (In Eng.).
28. Nove A. An Economic History of the USSR: 1917-1991, 3rd ed. London, 1992, 473 р. (In Eng.).
29. Popov V. Mixed Fortunes: An Economic History of China, Russia, and the West. New York, 2014, 191 р. (In Eng.).
Поступила 02.09.2021.
Сведения об авторе
Диденко Дмитрий Валерьевич - доктор экономических наук, кандидат исторических наук, ведущий научный сотрудник Научно-исследовательской лаборатории экономической и социальной истории, профессор кафедры истории экономики Института общественных наук РАНХиГС (Москва, Россия). Сфера научных интересов: накопление и эффективность человеческого капитала как фактора социально-экономического развития, история интеллектуало-емкой экономики, история финансовых институтов. Автор более 100 научных и учебно-методических публикаций. ORCID: http://orcid.org/0000-0001-5295-2538.
E-mail: [email protected]
Submitted 02.09.2021.
About the author
Dmitry V. Didenko - Doctor of Economics, Candidate of History, Leading Researcher, Research Laboratory of Economic and Social History, Professor, Department of Economic History of the Institute of Social Sciences RANEPA (Moscow, Russia). Research interests: human capital formation and efficiency as a factor of social and economic development, history of knowledgeintensive economy, history of financial institutions. The author has more than 100 scientific and educational publications. ORCID: http://orcid.org/0000-0001-5295-2538.
E-mail: [email protected]
