CC BY
21
12. РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 87. Д. 165. Л. 3.
13. Ортега-и-Гассет X. Избранные труды: пер. с исп. М.: Изд-во "Весь Мир", 1997. С. 95.
14. Дробижев В.З. Главный штаб социалистической промышленности. Очерки истории ВСНХ. 1917-1932 гг. М.: Изд-во "Мысль", 1966.
15. Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. М.: Госпо-литиздат, 1962. С. 378-382.
16. Гимпельсон Е.Г. Советские управленцы. 19171920 гг. М.: Институт российской истории РАН, 1998. С. 37-38.
17. См.: Калашникова Т. Территориальное управление хозяйством. История вопроса // Федерализм. 1992. № 2. С. 113-126.
18. Вопросы экономического районирования СССР: сборник материалов и статей (1917-1929 гг.) / Под общ. ред. Г.М. Кржижановского. М.: Госпо -литиздат, 1957. С. 103.
19. Свод узаконений (СУ) РСФСР. 1924. № 23. Ст. 227.
20. СУ РСФСР. 1924. № 82. Ст. 827.
21. Болдырев М.Ф. Оживление Советов (К перевыборной кампании 1925-1926 г.). М., Л.: Гос. изд-во, 1926. С. 33.
14 ноября 2012 г.
УДК 94(47).084
ИЗ ИСТОРИИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА АРМЯНСКОГО НАСЕЛЕНИЯ СЕВЕРНОГО КАВКАЗА В МЕСТНЫХ ОРГАНАХ ВЛАСТИ В ДВАДЦАТЫЕ ГОДЫ ХХ ВЕКА
В.З. Акопян
Проблема представительства этнических групп в органах власти нашей страны на современном этапе чрезвычайно актуальна. К сожалению, специального освещения в научной литературе данная проблематика не получила. В связи с этим представляется важным обратить особое внимание к недалекому историческому прошлому (например, 20-е годы минувшего века), в котором можно было найти положительный опыт учета этнического фактора при проведении выборов в местные органы власти. Пусть они тогда в известной степени и были формальными. Попытаемся на примере армянского населения Северного Кавказа рассмотреть политику центральных и региональных властей по привлечению дисперсных этносов в местные органы власти.
В 20-е гг. ХХ в. были созданы условия для прямого представительства дисперсных этносов (национальных меньшинств) в местные органы власти (Советы разных уровней). Социально-экономическая стабилизация в стране вследствие успехов нэпа,
Акопян Виктор Завенович - кандидат исторических наук, доцент кафедры истории государства и права России и зарубежных стран Пятигорского государственного лингвистического университета, 357532, г. Пятигорск, Ставропольский край, пр. Калинина, 9, e-mail: zaven2005@yandex.ru.
общее лояльное отношение крестьянского населения к новой власти создавали благоприятный фон для либерализации общественной жизни. ЦК РКП(б) в целом ряде своих решений выдвинул в качестве важнейшей задачи "оживление" Советов как органов власти и общественного самоуправления в расширении участия в их деятельности разных категорий населения, в том числе дисперсных этнических групп, которые в терминологии того времени назывались "национальными меньшинствами".
На необходимость вовлечения национальных меньшинств в советское строительство особо обратили внимание уже на XIV партийной конференции РКП(б) (апрель 1925 г.) и III съезде Советов СССР (май 1925 г.) [1]. Но еще раньше, на Совещании по вопросам советского строительства при ЦИКе СССР (1924 г.), был рассмотрен документ под названием "О мерах по обеспечению прав нацменьшинств в республиках, автономных областях и административных
Victor Akopyan - Ph.D. in History, the senior lecturer of the Department of State History and Law of Russia and Foreign Countries at the Pyatigorsk State Linguistic University, 9, Kalinina Avenue, Pyatigorsk, 357532, e-mail: zaven2005@yandex.ru.
единицах СССР и оживлению деятельности Советов среди них". В разделе "Выборы в Советы и состав таковых" сказано, что при организации избирательных кампаний по выборам в Советы должна быть разработана особая группа мер для вовлечения в них национальных меньшинств. Представителей нацменьшинств необходимо включать в избирательные комиссии по выборам. Следует добиваться того, указывалось в документе, чтобы Советы местностей с разнообразным составом населения соответствовали национальному составу населения. При организации судебных участков в многонациональных поселениях признавалось необходимым для крупных нацменьшинств выделять судебные участки с национальным языком судоговорения [2].
В документе ВЦИКа "О привлечении на выборы всех имеющих избирательные права трудящихся нацменьшинств" (1925) говорилось: "По имеющимся в Президиуме ВЦИК данным об избирательной кампании 1924-1925 г., местные органы власти или совершенно не обращали, или обращали очень мало внимания на привлечение к выборам трудящихся нацмен". ВЦИК потребовал от местных органов власти в "текущую избирательную кампанию...принять меры по привлечению на выборы всех имеющих избирательное право трудящихся нацменьшинств, а также по обеспечению соответствующего представительства во всех Советах, съездах и исполкомах" [3].
На первых порах партийные и советские органы Северного Кавказа особое внимание уделяли перевыборам Советов народов горских автономий. Во всех Советах горские народы были представлены сравнительно полно, чего нельзя было сказать о национальных меньшинствах. "Во многих случаях, - отмечал Ф. Чапало из Подотдела нацменьшинств крайкома РКПб, - горцев принимали за нацмен, и, таким образом якобы вопрос их представительства в органах власти успешно разрешался" [4].
Это представительство носило случайный характер и редко отражало их реальную численность в составе населения города или района. Так, по итогам перевыборов Владикавказского городского Совета в 1922 г., было избрано: русских - 74, осетин - 6, украинцев - 4, евреев - 3, один ингуш и грузин. Национальный состав депутатов не отражал всю этническую пестроту города, являвшегося
тогда самостоятельным округом, напрямую подчинявшимся краевому центру. Армяне, составлявшие тогда около 10 % населения города, не имели своего представителя в горсовете. Такая ситуация была типична для многих городов края. Там же, где на общих основаниях и были избраны представители национальных меньшинств, по мнению Ф. Чапало, они в своем большинстве не представляли конкретной национальности, не защищали их интересы [4].
На необходимость оживления низового советского аппарата и активного включения в него национальных меньшинств обратил внимание пленум Северо-Кавказского крайисполкома весной 1925 г. Выборы в Советы 1924-1925 гг. выявили значительно большую активность нацменьшинств, чем это было раньше. Однако их представительство в местных органах власти и особенно участие в аппарате исполнительных органов были крайне недостаточными. Такое положение никак не могло способствовать приближению власти к населению [5].
Прошедшие в начале 1925 г. совещания секретарей армянских и других национальных секций (структуры, созданные при партийных и советских органах) отметили неудовлетворительное обслуживание советскими органами на местах населения указанных национальностей. В резолюциях совещаний предлагалось при перевыборах и довыборах сельсоветов вводить в их аппараты представителей нацменьшинств, "приближая аппараты к тем национальностям, которые составляют большинство" [6].
Для принятия решительных мер требовалась четкая картина участия национальных меньшинств в советских органах на местах. Вот почему после окончания перевыборной кампании крайком и крайисполком организовали обследование состояния данной работы в разных регионах края. Так, например, летом 1925 г. в Сочинский район Черноморского округа была направлена совместная комиссия крайкома и крайисполкома в составе Блехера (председатель комиссии) и членов комиссии Авакова и Макрояни. Сочинский район был избран не случайно. Более 60 % сельских жителей района в то время составляли национальные меньшинства, преимущественно армяне, выходцы из исторической причерноморской области Амшен, оставшейся в пределах Турции. Амшенские армяне ос-
новали многочисленные селения на землях, опустевших в 60-е гг. XIX в. после переселения горцев, преимущественно в армянские области, захваченные Турцией. По сведениям на 1 марта 1925 г., в Сочинском районе проживало 17 тыс. русских (большинство населения Адлерского, Хостинского сельсоветов), 16 тыс. армян (большинство населения Пиленковского, Лоо-Волковского, Раздольско-Навачинского сельсоветов), 6.6 тыс. греков (Красно-Полянского сельсовета), 2.3 тыс. грузин, 1.3 тыс. эстонцев и др. Всего - 44 156 человек [7, л. 23].
После перевыборов 1924-1925 гг. состав сельсоветов в целом стал отражать национальную палитру сельского населения района. Из 539 членов сельсоветов русских -149; нацменьшинств - 390. Однако, отмечали члены комиссии, в советском аппарате района служащие из числа нацменьшинств оказались в "ничтожных цифрах". Из 15 членов и 5 кандидатов Сочинского райисполкома не было ни одного представителя национальностей, проживавших в данном районе. А из 14 руководящих работников отделов райисполкома: 12 русских, еврей и армянин. Такая же ситуация была в рабочем аппарате сельсоветов, председателями и секретарями работали русские. И только в трех сельсоветах заместителями председателей были представители нацменьшинств. Кроме того, в районе было два судебных участка и один народный следователь. Все работники, обслуживающие участки, были русские, не владевшие родными языками населения района. Следствие и процесс проходили исключительно на русском языке. "Отсутствие употребления национального языка в суде, - отмечалось в документе комиссии, - ставит нацменмассу в тяжелое положение при защите его через суд своих интересов" [7, л. 26-28].
Общий вывод комиссии крайкома партии и крайисполкома был следующий: "Слабое применение языков нацменьшинств в работе советского аппарата в районе ставит многочисленное нацменовское население в весьма невыгодные условия в части пользования благами советского строительства". Крайком утвердил предложения, подготовленные комиссией. В документе предлагалось в срочном порядке кооптировать до ближайших выборов в президиум райисполкома за счет расширения его состава с 5 до 7 человек в качестве заместителя председателя крестьянина из чис-
ла национальных меньшинств, а на ближайших выборах райисполкома рекомендовалось "в президиум в качестве рядовых членов ввести представителей всех нацменшинств". Было указано на необходимость начать систематическую работу по укомплектованию аппарата отделов райисполкома и остальных советских учреждений работниками из числа национальностей, проживающих в районе [7, л. 26-28].
Результаты обследований разных регионов Северного Кавказа помогли властным структурам определить основные пути вовлечения национальных меньшинств в советское строительство. Перед новыми выборами местных Советов в округах были созваны совещания по советскому строительству. Так, на I Донском окружном совещании (октябрь 1925 г.) обстоятельно обсуждался доклад заведующего национальным подотделом Е. Чубаря "О работе среди национальных меньшинств". В нем определялись основные направления деятельности Донисполкома по созданию благоприятных условий для успешного проведения предстоящих перевыборов [8].
В ноябре 1925 г. в Ростове-на-Дону состоялось краевое совещание по советскому строительству, принявшее резолюцию "О работе среди нацменьшинств края". В ней констатировалось, что игнорирование национальных и языковых особенностей населения сводит на нет "основные предпосылки оживления советской общественности среди трудовых масс нацменьшинств, подрывает, дискредитирует авторитетные директивы партии и советской власти в отношении нацмен и подготовляет почву для националистических, шовинистических поползновений со стороны зажиточных слоев нацменьшинств. Ввиду этого вопрос вовлечения их в советское строительство ...становится очередной задачей и одним из главнейших моментов строительства в крае". Там же отмечалось, что в городах края, где проживало значительное население национальных меньшинств, в том числе многочисленные беженцы, "имеющие по Конституции избирательные права, но мало ими пользующиеся", необходимо широкое вовлечение их в горсоветы для непосредственного участия в "практической разработке интересующих их проблем" [9].
Данные, получаемые краевыми властями с мест, свидетельствовали, что ситуация с национальным представительством в местных
органах начинала заметно меняться в лучшую сторону. В Терском округе, административным центром которого являлся Пятигорск, активное участие нацменьшинств на выборах позволило увеличить их представительство в выборных органах власти. В 1925-1926 гг. в Советы разного уровня было избрано 955 человек из числа нацменьшинств, что составило 20,6 % от всех депутатов. Удельный вес представителей национальных меньшинств в Советах фактически соответствовал их численности в округе (21 %). В предыдущую избирательную кампанию эти показатели составляли 379 депутатов (11 %) [10].
В некоторых национально "смешанных" сельсоветах выборы проходили на паритетной основе, когда в составе будущего Совета за каждой национальностью закреплялось определенное количество мест, соответствующее их численности в данном сельсовете. Одновременно создавались благоприятные условия для представительства от национальных районов Северного Кавказа, имевших автономный статус. В постановлении Президиума крайисполкома от двух армянских районов (Мясниковского и Армянского) на районный съезд Советов избирался один делегат от 100 жителей, на окружной съезд Советов - один делегат от 500 жителей [11]. Такая норма представительства закреплялась постановлением Президиума ВЦИК СССР от 15 февраля 1926 г. "Об изменении норм представительства при выборах в сельские Советы и на районные съезды Советов для некоторых национальных районов Северо-Кавказского края" [3, с. 45].
В городах во время перевыборов Советов представители нацменьшинств были введены почти во все избирательные комиссии. Значительным тиражом публиковались на родном языке выдержки из "Инструкции о выборах в Совет". Ход избирательной кампании широко освещался в национальных газетах "Мурч-Мангах" (Ростов-на-Дону), "Коммунистис" (Новороссийск) и "Червона газета" (Краснодар). Подробные отчеты о ходе перевыборной кампании в городах публиковались в краевой печати.
Особенно оживленно избирательная кампания проходила в тех городах края, где были созданы национальные избирательные участки, в которых жители соответствующих этносов во время выборов избирали своих представителей в органы власти.
Они позволили обеспечить национальное представительство в горсоветах.
На национальных избирательных участках вся работа велась на родных языках населения. Например, на национальных избирательных участках Новой Нахичевани (этот армянский город в 1929 г. вошел в состав Ростова-на-Дону в качестве городского района с новым названием - Пролетарский) каждый депутат выбирался 200 избирателями. Такой порядок обеспечил небывалую активность на выборах 20-тысячного армянского населения Новой Нахичевани. Газета "Молот" сообщала о прошедших 21 февраля 1926 г. выборах на одном армянском избирательном участке этого города. Объединяемые этим участком кустари, ремесленники и другие слои армянского населения, по существу впервые участвовавшие в выборах, проявили небывалую активность. Из 500 избирателей национального участка на выборы явилось более 300. Доклад избирательной комиссии о наказе, представленный на родном языке, вызвал живой интерес у избирателей, которые внесли туда дополнительные поручения. В их числе вопросы об организации секции горсовета по национальным делам; об организации интернационального клуба и театра; о мерах по ликвидации неграмотности на родном языке среди кустарей, ремесленников и др. Несмотря на сопротивление президиума, избиратели внесли свою кандидатуру в списки для голосования. В результате выборов указанная кандидатура, получив большинство голосов, была избрана [12].
Значительные результаты были достигнуты в итоге перевыборов горсоветов Терского округа. Национальные меньшинства составляли 28,6 % городского населения округа. Если в перевыборах 1924-1925 гг. в состав горсоветов было избрано 95 их представителей (15,2 % всех избранных), то в перевыборах 1925-1926 г. - 245 человек (22,7 %). В результате перевыборной кампании увеличилось представительство нацменьшинств в окружных Советах. Так, на съезде Советов того же округа участвовало 68 делегатов из числа нацменьшинств, что составляло 16 % от всех делегатов (424 человека) [10].
Перевыборы Советов в 1926-1927 гг. стали второй открытой и широкой избирательной кампанией. В декабре в Ростове-на-Дону работало совещание заведующих окружными и областными отделами исполкомов
края, созванное для обсуждения вопросов начавшейся кампании по перевыборам Советов. В докладе ответственного работника крайисполкома Кульманова отмечалось, что опыт прошедших перевыборов показал - основное внимание следовало сосредоточить на проведении выборов по национальным избирательным участкам, организации всей работы на родном языке и т.д. [13].
Успешный опыт выборов по национальным участкам был накоплен в городе Владикавказе. Так, например, во время перевыборной кампании 1927-1928 гг. в распоряжении избирателей города-округа было два осетинских, два армянских, два грузинских, ингушский, греческий и татарский избирательные участки [13].
По итогам перевыборов 1926-1927 гг. увеличилось представительство нацменьшинств почти во всех городских Советах. Этому способствовало значительное увеличение количества национальных избирательных участков. Так, например, в Краснодаре при общем понижении явки по городу до 43 %, а по некоторым избирательным участкам не более 10 %, выделенные национальные участки "давали явку нацменизбира-телей 50 %" [14].
Несмотря на усиление "четкой классовой линии" в национальной политике, в 1928-1929 гг. проведению выборов по избирательным национальным участкам уделялось не меньшее внимание, чем в предыдущие годы. Специальная комиссия ВЦИК, обследовавшая состояние работы среди нацменьшинств Северного Кавказа, отметила, что в 1929 г. по сравнению с 1927 г., число национальных избирательных участков в городах увеличилось на 146 единиц. В перевыборной кампании указанных годов процент явки избирателей из числа нацменьшинств в некоторых округах (Черноморский, Владикавказский) составлял до 85 % мужчин и 65 % женщин. В целом, если во время выборов 1927 г. в местные Советы в голосовании участвовало 40 % избирателей, то в 1929 г. уже 63,3 %. Рост активности на выборах способствовал увеличению представительства этнических групп в Советы разных уровней. Так, по пяти горсоветам Черноморского округа в 1925-1927 гг. было избрано 522 человека из числа нацменьшинств, а в 1928-1929 гг. -624 чел., или на 19 % больше. В райисполком того же округа было избрано в 1926-1927
гг. - 14 человек, а в следующем - 60 чел. В окрисполком в 1926-1927 гг. было избрано 17 чел., в 1928-1929 гг. - 21 чел. [19]. Значительную часть из этих депутатов составляли армяне - самая многочисленная диаспора Северного Кавказа.
Безусловно, в современных условиях опыт организации национальных избирательных участков, проведения предвыборной кампании на родных языках, так же как и всей системы представительства этнических групп в местных органах власти нуждается в значительной корректировке. Показательно, что в период горбачевской перестройки появился заслуживающий внимание Закон СССР "О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национально-государственных образований или не имеющих их на территории СССР" (1990). Распад СССР не позволил реализовать его.
Результаты выборов в местные представительные органы власти Юга России последних лет свидетельствуют, что многие дисперсно проживающие этнические группы, оказались без своего представительства в них. Если же это и имело место, то чисто случайно, когда кандидат не "имел национального лица" (тем более, не представлял интересы соответствующего этноса), либо же населенный пункт и, соответственно, избирательный округ был мононациональным. Целый ряд негативных явлений, имеющих объективные и субъективные причины (миграционные процессы, увеличивающие социальную напряженность, отсутствие информированности у большей части населения об историческом содружестве между народами), так же как и отсутствие позитивного представления о выгодах такого содружества, дополнительно стимулирует избирателей подразделять кандидатов в депутаты на "своих" и "чужих" по национальному признаку.
На наш взгляд, Закон Российской Федерации "О национально-культурной автономии", при всех его очевидных достоинствах, не отвечает на вопрос каким образом обеспечить представительство дисперсных этнических групп в представительных и исполнительных органах власти. В Законе записано: "При органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут создаваться консультативные советы или иные совещательные органы по делам национально-культурных автономий. Порядок образования,
деятельности и ликвидации этих органов определяется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации". И далее: "При органах местного самоуправления соответствующих муниципальных образований могут создаваться консультативные советы или иные совещательные органы по делам -национально-культурных автономий. Порядок образования, деятельности и ликвидации этих органов устанавливается нормативными правовыми актами муниципальных образований" [16].
Но, во-первых, речь не идет о прямом представительстве этнических групп в органах власти, а, во-вторых, все отдается "на откуп" доброй воли местных администраторов. А где гарантия того, что они заинтересованы в соответствующем национальном представительстве и, что не менее важно, понимают, что представительство этнических групп создает благоприятные условия для учета запросов всего населения, преодолевает реально существующее у той или иной этнической группы чувство "своей ущербности", а, следовательно, создают условия для гармонизации межнациональных отношений.
В этой связи опыт 20-х гг. ХХ в. важен, преимущественно, с точки зрения инструментов организации выборов. На уровне субъектов РФ, местных муниципалитетов вполне возможно осуществить регистрацию избирателей по национальным избирательным участкам, по которым избирались бы представители соответствующих национальностей, в том числе выдвинутые национально-культурной автономией. Также следует предусмотреть систему кооптации в исполнительные органы власти для представителей крупных по численности этнических групп. Для этого
необходима соответствующая нормативная база. Но уже сейчас, даже без выработки нормативной базы, возможно предусмотреть такое построение избирательных округов, при котором учитывался как территориальный, так и этнический момент. В этом случае нет необходимости в организации специальных национальных избирательных участков.
ЛИ ГЕРАТУ РА
1. Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1925. № 117.
2. См.: Болтенкова Л.Ф. Интернационализм в действии. М.: Мысль, 1988. 222 с. С. 73.
3. Советская политика за 10 лет по национальному вопросу в РСФСР. Систематический сборник действующих актов. М.-Л., 1928. С. 42-43.
4. Советский Юг. 1926. 5 янв.
5. Известия Северо-Кавказского крайисполкома. 1925. № 7. С. 4-5.
6. Центр документации новейшей истории Ростовской области (далее - ЦДНИРО). Ф.Р. 7. Оп. 1. Д. 165. Л. 8.
7. ЦДНИРО. Ф.Р. 7. Оп. 1. Д. 139. Л. 23.
8. ЦДНИРО. Ф.Р. 5. Оп. 1. Д. 41. Л. 4, 16.
9. Известия Северо-Кавказского крайисполкома.
1925. № 19. С. 40.
10. Известия Северо-Кавказского крайисполкома.
1926. № 4-5. С. 27.
11. ГАРО. Ф. 1485. Оп. 1. Д. 173. Л. 209.
12. Молот. 1926. 3 февр.; 24 февр.
13. Советский Юг. 1926. 17 дек.
14. Известия Северо-Кавказского крайисполкома.
1927. № 12. С. 3.
15. См.: На критику III Северо-Кавказского краевого съезда Советов (Материалы о выполнении решений Второго краевого съезда Советов. Ростов н/Д, 1929. С. 22-23; Революция и национальности. 1933. № 7. С. 18; Известия Северо-Кавказского крайисполкома. 1927. № 11. С. 35.
16. Российская газета. 1996. 25 июня.
22 ноября 2012 г.
