CC BY
97
2011
1. Конституции Республики Марий Эл - 15 лет
несмотря на то, что принята она была 15 лет назад, ее положения до сих пор соответствуют современным тенденциям развития нашей страны.
Недавно Президент Российской Федерации Д.А. Медведев обратился в Государственную думу с предложением сделать количество депутатов региональных парламентов зависящим от числа избирателей субъекта Российской Федерации, то есть внести изменения в статью 4 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Закон, устанавливающий единый критерий формирования краевых, областных дум и собраний, должен вступить в силу с 1 августа 2011 года.
У нас согласно статье 65 Конституции Республики Марий Эл Государственное Собрание состоит из 52 депутатов, что полностью соответствует недавно внесенным в федеральное законодательство поправкам.
Также одним из многих явных плюсов Конституции Республики Марий Эл является ее безусловное соответствие Конституции Российской Федерации, что отвечает главному принципу нашей страны - федерализму.
Конечно, некоторые положения Конституции Республики Марий Эл за свою историю претерпевали изменения. Однако все они служат формированию доктрины федеративной государственности многонациональной России, что востребовано временем и является одной из задач общественного развития не только в республике, но и в Российской Федерации в начале нового тысячелетия.
В.С. Соловьев*
ИЗ ИСТОРИИ ПОДГОТОВКИ И ПРИНЯТИЯ КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ МАРИЙ ЭЛ
Работа над созданием Конституции Республики Марий Эл практически началась сразу после принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года. Хотя призрак новой Конституции маячил в политическом пространстве республики задолго до этого.
Перемены, наступившие в обществе, кардинально изменили характер общественной и государственной жизни страны. Общество отказалось от однопартийной системы власти. Распался Союз Советских Социалистических Республик. Утвердилась новая, более демократическая избирательная система. Законную силу обрело многообразие форм собственности. Был провозглашен приоритет прав и свобод человека. Серьезные изменения, происшедшие в экономической, социальной, политической жизни страны, не могли не отразиться и в политическом, правовом пространстве Марийской республики.
Д-р филос. наук, профессор кафедры теории и истории государства и права Марийского государственного университета.
11
Марийский юридический вестник
Выпуск 8
20 октября 1990 года Верховный Совет Марийской АССР, включившись в так называемый «парад суверенитетов», инициированный рядом российских автономных республик, принял Декларацию о государственном суверенитете Марийской республики. Отказавшись от статуса автономной республики, Марийская АССР по воле своих лидеров начала примерять мундир союзной республики в составе СССР и стала именоваться Марийской Советской Социалистической Республикой, а с июля 1992 года - Республикой Марий Эл. В конце 1991 года была введена должность Президента республики, в декабре 1993 года избран новый высший представительный и законодательный орган власти -Государственной Собрание Республики Марий Эл. В это же время была проведена реформа местных органов власти и самоуправления, осуществлен ряд других существенных перемен. Все это неуклонно вело к необходимости создания нового Основного Закона республики, соответствующего новым реалиям.
Еще в 1991 году Верховный Совет Марийской ССР образовал комиссию по разработке проекта новой Конституции республики. Через год, 8 июля 1992 года эта комиссия была преобразована в Конституционную комиссию Верховного Совета МССР, которая подготовила ряд законов об изменениях некоторых положений действующей Конституции. Однако эти изменения, принятые впопыхах в сложное, сумбурное время, превратили ее в сборник несогласованных между собой правовых норм, нередко противоречащих друг другу.
Поэтому вопрос о новой Конституции республики, которая привела бы все положения Основного Закона в гармоничную согласованность между собой, в полное соответствие переменам, сложившимся как в стране в целом, так и существенным изменениям, происшедшим в Марий Эл, стал велением времени. Находясь в правовом пространстве Российской Федерации, республика (хоть и объявила себя суверенной) не могла не учитывать политическую линию, проводимую российским руководством. Наиболее радикальным в этом плане явился Указ Президента РФ от 9 октября 1993 года «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации».
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации Президиум Верховного Совета Республики Марий Эл уже 14 октября принял постановление «О реформировании органов власти и органов местного самоуправления в Республике Марий Эл», в котором, в частности, предполагалась подготовка изменений в Конституцию - Основной Закон республики.
Вслед за этим 10 ноября был издан Закон РМЭ «О реформировании Высшего представительного органа власти Республики Марий Эл на период конституционной реформы». В соответствии с этим законом высшим представительным и законодательным органом республики на период конституционной реформы было объявлено Государственное Собрание Республики Марий Эл -Кугыжаныш Погын. В этой ситуации Верховный Совет республики в целях сохранения стабильности и исключения конфронтации между структурами власти принял решение о досрочном прекращении полномочий народных депутатов.
С 13 декабря 1993 года Верховный Совет Республики Марий Эл прекратил свою деятельность. При этом на территории республики прекратили свою
12
2011
1. Конституции Республики Марий Эл - 15 лет
работу Советы всех уровней. Тем самым, Советская власть, довольно бурно установленная в Марийском крае в 1918 году, более 75 лет стоявшая во главе кардинально изменивших жизнь социалистических преобразований, тихо, мирно завершила свою историческую миссию в Марийской республике.
А накануне, 12 декабря, в день принятия новой Конституции Российской Федерации состоялись выборы в Государственное Собрание и местные органы власти и самоуправления Республики Марий Эл.
6 января 1994 года новый высший представительный орган власти Республики Марий Эл, образованный на период конституционных реформ, на своей первой сессии по представлению Президента республики В.М. Зотина утвердил Конституционную комиссию в составе 19 человек. Предполагалось создание Комиссии в количестве 21 человека, но две кандидатуры, предложенные Президентом, были отвергнуты. В состав Конституционной комиссии были включены опытные работники государственных органов, представители партий и движений, ученые, специалисты. Председателем Комиссии утвердили В.М. Зотина. При этом Комиссии было поручено подготовить проект новой Конституции к 1 апреля и представить его для обсуждения в Государственное Собрание.
Однако так опрометчиво установленный новым составом депутатов срок (менее 3-х месяцев) оказался явно нереальным. Конституционная комиссия, рассмотрев проект, подготовленный рабочей группой под руководством секретаря Комиссии А.И. Танерова, признала его неприемлемым и рекомендовала Президенту республики В.М. Зотину продлить сроки работы над проектом Основного Закона, который с подобным предложением 29 марта обратился к Государственному Собранию. Свою просьбу он обосновал ухудшением политической и экономической обстановки в России и республике, усилением социальной напряженности, нецелесообразностью в этих условиях организовать всенародное обсуждении проекта, что могло вызвать ненужное обострение в обществе. Кроме того, он ссылался на отсутствие федерального закона, который в соответствии с Конституцией РФ должен был определить общие принципы организации представительных и исполнительных органов государства.
Приняв эти соображения, Государственное Собрание решило перенести срок принятия новой Конституции республики на осень 1994 года. Рабочий проект Конституции был роздан депутатам с просьбой представить свои замечания и предложения к 15 мая. Таким образом, депутаты были подключены к непосредственной работе по конституционной реформе. С этого времени началась конкретная интенсивная работа над проектом.
А обстановка в республике, как и в стране в целом, была на самом деле весьма напряженной. Это был период, пожалуй, наибольшего ухудшения положения в социально-экономической сфере, резкого снижения уровня жизни большинства населения, утраты надежды, падения морали, роста преступности, обострения национального вопроса, активизации многообразных политических сил. Весьма разнообразны были и социально-политические позиции депутатов Госсобрания. В таких сложных условиях создавалась Конституция.
К сожалению, недавно, в период подготовки к настоящей конференции обнаружилось, что не сохранились протоколы заседаний Конституционной
13
Марийский юридический вестник
Выпуск 8
комиссии. Более того, не сохранилась стенограмма Конституционного Собрания, принявшего Основной закон Республики Марий Эл. Ее нет ни в текущем архиве Госсобрания, ни в Правительстве, ни в Государственном архиве РМЭ.
Конечно, официальный материал о конституционном процессе в РМЭ имеется в документах, принятых в Государственном Собрании республики, и в стенографических отчетах Госсобрания, который неоднократно обсуждал организационные вопросы, связанные с Конституцией. При этом нельзя не отметить, что выступления депутатов в прениях по вопросам, касающимся Конституции, особенно выступления с мест, реплики оформлены безобразно, плохо, неграмотно.
Заседания Конституционной комиссии проходили, как правило, на базе правительственного комплекса на озере Карась. Собирались там не для отдыха. Шла хорошо налаженная, напряженная работа. Комиссия состояла из квалифицированных, серьезных, творчески мыслящих членов.
Первым этапом работы Комиссии была подготовка проекта Основного Закона ко всенародному обсуждению. Определили структуру будущей Конституции, постатейно несколько раз обсуждали все положения проекта. Дискутировали, редактировали, отвергали, возвращались вновь, восстанавливали, обращались к экспертам. Все члены Комиссии относились к своим обязанностям весьма ответственно.
Было сложно. Дело в том, что Конституция субъекта Федерации не могла не соответствовать, а тем более противоречить Основному Закону России. Нужно было интересы республики, ее специфику совместить с требованиями Конституции Российской Федерации. В связи с этим возникало немало вопросов. Например: как понимать принципы «соответствовать», «не противоречить»? Чем они отличаются друг от друга? Как быть, если по каким-то проблемам нет соответствующего положения Конституции РФ? Как преодолеть излишнюю зависимость от федеративного Центра? Тем не менее, Комиссия включала в свой проект и те положения Конституции РФ, которые, по ее мнению, нуждались в совершенствовании.
При этом возникал еще один, более кардинальный вопрос: а нужна ли Республике Марий Эл собственная Конституция? А не лучше ли нам жить по Российской Конституции, которая, как и законодательство России, имеет высшую по отношению к законам субъектов Федерации силу? Но верховенство федеральных конституционных законов осуществляется только в пределах исключительного ведения Российской Федерации и совместного с субъектом Федерации ведения. Конституция России не решает таких вопросов, как организация государственной власти в субъектах Федерации, организация местной власти и местного самоуправления, осуществление полномочий, отнесенных к ведению субъекта Федерации. Кроме того, конституции субъектов Федерации, в том числе и Конституция Республики Марий Эл, в более полной мере должны учитывать национально-территориальные особенности регионов. На этих вопросах и была сосредоточена, главным образом, деятельность Конституционной комиссии.
14
2011
1. Конституции Республики Марий Эл - 15 лет
А вопрос о целесообразности Марийской Конституции однозначно решен историей нашей государственности и Конституцией Российской Федерации, которая установила, что «республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство».
Говоря о работе Конституционной комиссии, следует отметить, что она стремилась обеспечить преемственный характер новой Конституции республики, сохранить многие принципиальные положения предыдущей Конституции, принять все позитивное, приемлемое, что было наработано советским конституционным процессом. При этом учитывался и опыт конституционной работы, накопленный другими субъектами Федерации, обдумывались отдельные положения их конституций, заимствовались от них приемлемые подходы к решению определенных проблем.
23 декабря 1994 года VI сессия Государственного Собрания рассмотрела вопрос «О сроках и порядке работы над новой Конституцией Республики Марий Эл» и предложила подготовить проект для рассмотрения и опубликования в феврале 1995 года, в марте провести его всенародное обсуждение и после доработки с учетом замечаний и предложений, высказанных в ходе обсуждения, текст проекта представить в Госсобрание до 1 мая. Принятие новой Конституции назначить на июнь 1995 года.
Еще задолго до этого шли разговоры о том, кому поручить принятие Основного Закона республики. Амбициозная часть депутатов Госсобрания утверждала, что это - дело законодательного органа. На разных уровнях высказывались предложения о необходимости проведения всенародного голосования или референдума. Эти вопросы неоднократно серьезно обсуждались и в Государственном Собрании, и в Правительстве, и в Конституционной комиссии.
22 февраля 1995 года был принят Закон о Конституционном Собрании Республики Марий Эл, которому было доверено принятие Основного Закона республики. Был определен состав Конституционного Собрания: Президент республики (Председатель Собрания), депутаты Федерального Собрания Российской Федерации, избранные от Марийской республики, депутаты Государственного Собрания Республики Марий Эл, депутаты городских и районных Собраний - 298 человек.
Наверное, было неправильно поручить принятие Основного Закона Госсобранию республики, состоящему всего из 30 депутатов. И вряд ли было целесообразно вынести принятие этого документа на референдум. Дело в том, что еще голосование по Конституции Российской Федерации выявило многие пороки такого рода всенародных мероприятий. Как показала практика, свидетельствовали научные исследования, существенная часть голосовавших приняла участие в этом мероприятии весьма неквалифицированно, формально. Да и как обеспечить квалифицированное участие человека, который, будучи в основном согласен со всем проектом Конституции, категорически не воспринимает 1-2 статьи?
Поэтому остановились, как и сегодня кажется, на наиболее рациональном варианте. Конституционное Собрание, состоящее из избранных народом депу-
15
Марийский юридический вестник
Выпуск 8
татов, из лиц, облеченных доверием народа, от имени этого народа, выражая его волю, его стремление обеспечить благополучие и процветание республики, обладало не только правом, но и способностью принять этот важный документ, имеющий огромное политическое значение. Это открывало реальную возможность обсудить каждую статью Конституции и по всем им принять обдуманные решения.
Проект Конституции, разработанный комиссией и одобренный Государственным Собранием Республики Марий Эл, был вынесен на всенародное обсуждение. Он рассматривался на собраниях в трудовых коллективах, по месту жительства населения, в организациях партий и движений, на сессиях городских и районных собраний, неоднократно обсуждался на заседаниях комиссий Государственного Собрания, в министерствах, ведомствах. Поступали замечания, предложения от отдельных граждан. Активное участие в обсуждении этого документа приняли средства массовой информации. Всего в ходе обсуждений было высказано 1270 замечаний, предложений, рекомендаций, советов.
Конечно, обстановка того времени как в стране, так и в республике мало способствовала спокойному, вдумчивому анализу этого документа. В настроениях людей преобладали критические оценки, сказывалась ностальгия по советским законам, проявлялось недовольство социальной политикой государства, реформами, приватизацией, дефолтом и т.п. Все это не могло не отразиться на характере высказываний. Тем не менее, обсуждение проекта Конституции было организовано достаточно четко. Довольно горячая дискуссия развернулась в республиканских газетах, особенно в «Марийской правде». Разброс мнений был весьма обширен. Вот некоторые из них в интерпретации автора:
- разве Республика Марий Эл - государство? Нет, Республика Марий Эл должна оставаться только республикой;
- нам не нужна своя конституция, т.к. она лишь дублирует Российскую Конституцию - в Калмыкии нет никакой конституции;
- нам не нужен президент - в Мордовии нет никакого президента;
- рядом с президентом должен быть премьер-министр, возглавляющий правительство, - у татар, у башкир есть такие лица;
- введение поста премьера ослабит власть президента;
- исполнительную власть должно возглавлять только правительство, президент не нужен;
- зачем марийцам суверенитет? У русских же нет никакого суверенитета;
- нужна ли республика?
- нужен ли государственный марийский язык? Есть же государственный русский язык для всех;
- должен ли кандидат в президенты республики владеть марийским языком? Это же нарушает права человека;
- не нужна частная собственность на землю, она не должна принадлежать кому-то. Это - всеобщая собственность, она от Бога;
- у земли должен быть хозяин.
Словом, высказывания были весьма разнообразны. Некоторые из них противоречили друг другу, здравому смыслу.
16
2011
1. Конституции Республики Марий Эл - 15 лет
На одном из собраний по обсуждению проекта Конституции Президент республики В.М. Зотин, отвечая на предложения об отказе от тех или иных атрибутов республики по примеру других субъектов Федерации, заявил в иронической форме примерно следующее: «Вы говорите, что нам не нужна своя Конституция, т.к. у этих ее нет. Нам не нужен Президент, т.к. у тех его нет. Не нужен нам и государственный язык, ибо где-то там у кого-то его нет. Давайте тогда по этой логике пойдем до конца. У юкагиров, например, ничего нет: ни республики, ни административной территории, ни суверенитета, ни президента, ни конституции, ни государственного языка. Давайте и мы откажемся».
Наиболее горячие споры в проекте Конституции вызвало определение Республики Марий Эл государством. Главный тезис оппонентов по этому вопросу, появившийся на страницах ряда газет: «Не должно быть государства в государстве». Из этого логически следовало отрицание суверенитета, президентства, конституции и самой республики, ибо без государственности республика не может функционировать, как не может существовать и Федерация, субъекты которой не являются государствами.
Согласиться с этим означало бы для марийского народа отказаться от бесценных достояний, которые были приобретены им в ходе его истории. Марийцы в соответствии с международно признанным правом всех народов на самоопределение в числе двух десятков народов России получили возможность реализовать это право в рамках собственной государственности в форме республики. Причем следует отметить, что народ мари официально имеет свою государственность с 1936 года. В первых статьях двух предыдущих Конституций страны республика характеризовалась как государство, имеющее все соответствующие этому атрибуты. В рамках своей государственности марийский народ получил возможность в более или менее полной мере удовлетворять свои национальные духовные потребности, возродить культуру, создать национальную школу, литературу, искусство, вырастить свою интеллигенцию, сохранить национальный облик. При этом важно подчеркнуть, что Республика Марий Эл, созданная как государство марийского народа, является одновременно и государством всех народов, населяющих ее. Это форма - государственного единства всех национальностей республики.
Что же касается суверенитета, то его содержание в Российской Федерации было определено Федеративным договором, в соответствии с которым суверенные республики стали субъектами Федерации. «Парад суверенитетов» не состоялся. Суверенитет в рамках Федерации должен проявляться в добровольной, осознанной передаче республиками ряда своих функций Центру в целях укрепления Федерации. Несогласие с этим чревато тяжелыми последствиями для населения.
Развитие конституционного процесса показало, что принятие нового Основного Закона республики - это не формальная акция, не очередное парадное мероприятие, что разработка судьбоносных для народа решений - это сложная аналитическая, творческая работа, результаты которой должны удовлетворять интересы самых разных категорий населения. В ходе этой работы предстояло выработать не только принципиальные основы внутренней жизни республики,
17
Марийский юридический вестник
Выпуск 8
ее экономической, социальной, культурной политики, но и определить ее положение, место в системе государственного устройства страны, утвердить принципы, позволяющие Республике Марий Эл достойно вписаться в структуру Российской Федерации вместе с другими ее субъектами. Конечно, все это налагало на Государственное Собрание, Правительство республики, Конституционную комиссию большую ответственность.
Эти проблемы во всей полноте высветились в ходе народного обсуждения, которое показало большую заинтересованность значительной части граждан в определении будущего республики. Одним из примечательных результатов обсуждения проекта Конституции явилась активизация политического сознания населения. Такие политические понятия, как республика, президент, конституция, суверенитет, федерализм и многие другие, воспринимавшиеся до этого довольно абстрактно, обрели в сознании людей более конкретные, практического смысла контуры. Многие до этого инертно относящиеся к политике граждане поняли, что эти политические категории являются определяющими в судьбах людей, в судьбе народа. Все это в той или иной мере задевало интересы многих. Поэтому обсуждение не ограничивалось только рамками официально организованных заседаний. Оно проходило и на неофициальном уровне, об отдельных положениях проекта судили-рядили коллеги на работе, друзья, знакомые при встрече, соседи, родственники. Иные свое мнение высказывали руководителям трудовых коллективов, активистам - «ты скажи там». Поступало немало толковых соображений. Поэтому Государственное Собрание на своей VIII сессии, состоявшейся 23 марта, приняло решение продлить обсуждение проекта Конституции до 15 апреля.
27 апреля на IX сессию Государственного Собрания, был вынесен вопрос «Об итогах народного обсуждения проекта новой Конституции Республики Марий Эл и созыве Конституционного Собрания Республики Марий Эл». С докладом должен был выступить секретарь Конституционной комиссии. Президент произнес лишь вступительное слово. А доклад, оказалось, не был подготовлен. По предложению председателя Госсобрания А. А. Смирнова решили работу сессии перенести. Секретарь комиссии на следующий день был снят с работы, а написание доклада поручили работнику Правительства.
А Конституционная комиссия продолжила работу по анализу и учету замечаний, предложений, рекомендаций, советов, требований, поступивших в ходе народного обсуждения проекта. Многие из них заслуживали серьезного внимания, и Комиссия при окончательной доработке проекта стремилась максимально учесть их. По ним она внесла более 120 поправок в 49 из 116 статей проекта Конституции. Это, безусловно, позволило значительно улучшить качество предложенного документа в содержательном, правовом, стилистическом плане, реально оценить практическую целесообразность статей проекта.
16 мая девятая сессия Госсобрания продолжила свою работу. Был одобрен доработанный с учетом народного обсуждения проект Конституции. Конституционной комиссии поручили провести юридическую и лингвистическую экспертизу проекта и до 30 мая направить окончательно доработанный доку-
18
2011
1. Конституции Республики Марий Эл - 15 лет
мент членам Конституционного Собрания. Сессия согласилась с предложением В.М. Зотина собрать Конституционное Собрание 23 июня.
В мае, после опубликования проекта Основного Закона для народного обсуждения в адрес Конституционной комиссии поступили альтернативные проекты Конституции, варианты ее разделов. Однако представлены они были с большим нарушением сроков, установленных Государственным Собранием республики, т.е. после того, как было завершено народное обсуждение разработанного Конституционной комиссией проекта. Без народного обсуждения, без одобрения Государственным Собранием, что было предусмотрено регламентом, Конституционная комиссия признала себя неправомочной вынести эти документы на рассмотрение. Даже в процессе доработки проекта с учетом предложений, поступивших в ходе народного обсуждения, Конституционная комиссия не могла использовать какие-то новые полезные мысли из альтернативных проектов, ибо все разумное, имевшееся в них, уже содержалось в проекте, подготовленном Комиссией до них. Альтернативные проекты ничего нового рационального, кроме определенного апломба, не содержали. Например, депутат Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации В. А. Кислицын в своем альтернативном проекте отвергал суверенность и государственность Республики Марий Эл, ратовал за упразднение института президентства, хотя сам к этому времени уже включился в неначавшуюся еще предвыборную кампанию за президентское кресло.
Однако это не значит, что авторы альтернативных проектов Конституции были отстранены от конституционного процесса. Они могли отстаивать свои позиции по конкретным статьям на Конституционном Собрании, т.к. все они были ее членами.
23 июня 1995 года в зале заседаний Государственного Собрания Республики Марий Эл началась работа Конституционного Собрания республики, созданного для принятия Основного Закона Республики Марий Эл. Заседание кратким вступительным словом открыл Президент Республики Марий Эл, председатель Конституционного Собрания республики В.М. Зотин.
После утверждения рабочих органов Собрания В. М. Зотин выступил с докладом «О проекте Конституции Республики Марий Эл». В прениях по докладу выступили 25 человек. В содержательном плане речи членов Конституционного Собрания мало отличались от многочисленных выступлений в ходе публичного обсуждения проектов на разных уровнях. Поэтому нет особой необходимости описывать ход дискуссии, споры и даже ссоры.
Конституционное Собрание работало 2 дня. Постатейно был обсужден весь проект Конституции. Каждая статья голосовалась отдельно. В целом работа Конституционного Собрания прошла в довольно спокойной, деловой, а под конец даже в торжественной обстановке.
24 июня 1995 года Конституция Республики Марий Эл была принята подавляющим числом голосов членов Конституционного Собрания.
19
