CC BY
16История. Культурология
А.В. Умрихин
ИЗ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ИСТОРИИ ВЛАДИВОСТОКСКОГО ВОЕННОГО ГУБЕРНАТОРСТВА, КАМЧАТСКОЙ И САХАЛИНСКОЙ ОБЛАСТЕЙ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX - НАЧАЛЕ XX вв.
The paper focuses on the features of organization of state management on Far East of Russia at the end of XIX and beginning XX century.
В истории российского Дальнего Востока немало слабоизученных вопросов. Недолгое существование Владивостокского военного губернаторства является одним из интересных и мало исследованных сюжетов, связанных с развитием административных структур на Дальнем Востоке России во второй половине XIX в.
В 1S76 г. император Александр II утвердил предложения Особого совещания по делам Приамурского края относительно перевода главного порта Дальнего Востока во Владивосток, а резиденции военного губернатора Приморской области - в Хабаровку; был намечен ряд мер для расширения и укрепления Тихоокеанского флота России. Но реформа эта была отложена почти на четыре года. С возникновением в iSSO г. серьезных осложнений с Китаем стало понятно, что решение вопроса не терпит дальнейших отлагательств. i4 апреля iSSO г. под председательством великого князя генерал-адмирала Константина Николаевича состоялось экстренное заседание Особого совещания по делам Приамурского края. Совещание приняло решение разделить должности главного командира портов Тихого океана и военного губернатора Приморской области. Последнему было решено поручить гражданское управление и командование сухопутными войсками, расположенными в области. Было решено, что главный командир портов Тихого океана одновременно будет и военным губернатором Владивостока. Владивосток был возведен в ранг города и в административном отношении к нему были присоединены полуостров Муравьев-Амурский и остров Русский. Тем самым создавалась новая административнотерриториальная единица - Владивостокское военное губернаторство. При военном губернаторе была образована (по примеру Кронштадта на Балтике и Николаева на Черном море) особая канцелярия, которая, как говорилось в документах, «при несложности гражданского управления в малонаселенном городе и при подчинении войск, находящихся во Владивостоке военному губернатору лишь в наружном отношении сосредоточивает у себя все дела как гражданские, так и военные»1. Управлять канцелярией должен был офицер Генерального штаба на правах начальника дивизионного штаба, т.е. человек, имевший специальное военное образование и способный стать особенно полезным военному губернатору в случае необходимости организации мероприятий по обороне Владивостока. Поскольку Владивосток объявлялся городом, то в нем было создано городское полицейское управление во главе с полицмейстером.
Но уже через три года положение дел изменилось. По мнению тогдашнего Восточносибирского генерал-губернатора Д. Г. Анучина, учреждение Владивостокского военного губернаторства не оправдало себя. Опыт доказал, что двойная зависимость главного командира портов Тихого океана (военного владивостокского губернатора) и от Морского министерства, и от Главного Управления Восточной Сибири в лице ее генерал-губернатора привела к беспорядочности в делопроизводстве, к «недостатку расчета в распоряжениях» и в конечном
итоге не способствовала усилению военно-морской мощи России на Тихом океане, отвлекая главного командира портов от ее укрепления обилием разнообразных административных дел.
Д. Г. Анучин выступил с предложением упразднить Владивостокское военное губернаторство, а его территорию вместе со всем российским тихоокеанским побережьем, ЮжноУссурийским округом и Командорскими островами выделить в состав особой области с центром во Владивостоке. Предполагалось, что начальник новой области мог бы одновременно выполнять и функции главного командира портов на Тихом океане.
В 1884 г. дальневосточные территории России были административно выделены в самостоятельное Приамурское генерал-губернаторство. Первый приамурский генерал-губернатор А.Н. Корф. вернулся к прежним предложениям о выделении всего побережья Тихого океана с Южно-Уссурийским округом, Командорскими островами и Владивостокским военным губернаторством в состав особой области с центром во Владивостоке, начальник которой соединил бы в одном лице и обязанности главного командира портов России на Тихом океане. Было признано необходимым вопросы управления флотом передать в ведение командира Владивостокского порта. Согласно временному штату управления этого порта, утвержденному царем еще в мае 1887 г., на командира порта возлагалось лишь временное исполнение обязанностей военного губернатора г. Владивостока, впредь до передачи власти в нем в другое ведомство. Стало очевидным, что в сложившейся ситуации отдельное существование Владивостокского военного губернаторства, создание которого было вызвано в первую очередь потребностями морского управления, потеряло свое значение.
Несмотря на отсутствие удобного и стабильного снабжения через Сибирь, Владивосток развивался достаточно быстро. Управляющий Морским министерством в отчете о деятельности министерства за 1887 г. указывал, что город с 1873 г. разрастался с американской быстротой, оставляя за собой большую часть городов уездной Европейской России11. Но, помимо своего военно-морского и промышленного значения, Владивосток играл весьма существенную роль в деле устройства и развития стратегически важного Южно-Уссурийского края, представлял для России наибольшее политическое и военное значение и самые выгодные условия для упрочения российского положения на территории юго-востока Сибири. Колонизация Дальнего Востока направлялась почти всецело в этот период через Владивосток, куда переселенцы прибывали по морю. Торговля края шла естественным путем тоже через этот порт, который посещало множество иностранцев. Именно здесь устанавливались рыночные цены и заключались главные сделки. Отсюда шли пароходы в Европейскую Россию, Китай, Японию, в Берингово и Охотское моря, забирая во Владивостоке весь груз и доставляя сюда собираемый в северных районах ясак. Одним словом, Владивосток являлся центром экономической, политической и военно-морской жизни края. Очевидно, что такой центр не мог быть оставлен без внимания и надзора авторитетной власти, - например, власти военного губернатора. Поскольку еще в 1887 г. вопросы морского управления стали компетенцией командира Владивостокского порта, фактически отпала необходимость выделять Владивосток и южное побережье Тихого океана в состав особой области. В этой связи предложения А.Н. Корфа о переводе административного центра Приморской области из Хабаровска во Владивосток выглядели весьма обоснованно.
Предложения о повышении роли и статуса Владивостока появлялись намного раньше. Еще в 1875 г. МВД и Морское министерство положительно отреагировали на предложение тогдашнего генерал-губернатора Восточной Сибири П.А. Фредерикса развивать Владивосток как один из удобнейших пунктов областного управления. Затем Совещание по делам Приамурского края, созванное в 1883 г. для обсуждения военного и политического положения края, предложило образовать из всего Уссурийского края отдельную область с военным и административным
центром во Владивостоке. Было отмечено, что перенесение в этот город места пребывания областной администрации может дать краю сильную местную власть, которая будет в состоянии соблюсти в нем спокойствие и оградить население от китайских разбойничьих шаек, тем самым облегчив колонизацию южной части Приморской области. Эта мера рассматривалась как средство пресечения стремления маньчжурских властей к распространению своего влияния на живущих в крае китайцев и корейцев и облегчения управления войсками, а также внесения стройности и порядка во все управление территорией. Государственный Совет рекомендовал оставить Приморскую область в ее прежних пределах с административным центром в Хабаровске до тех пор, пока не будет выработана программа глобального административного реформирования Приамурья в целом.
В 1886 г. Приамурье посетил управляющий Морским министерством генерал-адъютант Вашновский. Во всеподданнейшем отчете о состоянии восточных окраин России он высказал мысль о необходимости изъять управление Владивостоком из ведения морского начальства, чтобы оно получило возможность обратить всю свою энергию на развитие флота и на укрепление российского морского могущества на Тихом океане, передав управление Владивостоком военному губернатору111. Военное министерство после обсуждения предложений командующего войсками Приамурского военного округа об усилении военных сил на китайской границе, помимо прочего, признало необходимым изъять управление расположенными в Приморской области войсками (главная масса их сосредоточивалась в Южно-Уссурийском крае) из ведения военного губернатора Приморской области и возложить на особое должностное лицо с местопребыванием его в местечке Никольском. Правительство предполагало, что в случае войны на этой отдаленной окраине военные действия предстоит вести не только против Китая, но и против Англии, которая могла бы оказать поддержку Китаю, послав части своего флота с десантом в залив Петра Великого для действий с моря как против Владивостока, так и против других важных пунктов. Военное министерство считало необходимым позаботиться об организации обороны города и всего края не только со стороны Маньчжурии, но и с моря - таким образом, чтобы и в мирное время иметь особое должностное лицо, на которое могла бы быть возложена эта оборона. С такой целью военный министр и предложил возложить обязанности по организации военной обороны края с моря на военного губернатора Приморской области, назначив местом его пребывания город Владивосток" В пользу предложенной меры говорило и то обстоятельство, что, находясь в приморском городе, вблизи важнейшей по своему военному и экономическому значению части Дальневосточного региона, губернатор сможет уделять больше внимания и северо-восточным, «забытым» окраинным областям, которые имели устойчивое сообщение только с Владивостоком.
Все вышеизложенные соображения и привели, наконец, к тому, что в 1888 г. Владивостокское военное губернаторство было упразднено и включено в состав Приморской области. Военный губернатор Приморской области дополнительно получил все права по гражданскому управлению, принадлежавшие ранее владивостокскому военному губернатору. В 1889 г. военный губернатор Приморской области перенес свое местопребывание во Владивосток, который и стал административным центром Приморской области. В то же время должность военного губернатора Приморской области была отделена от должности главного командира портов Тихого океана, и последний, освободившись от обязанностей управления по гражданским делам, получил возможность обратить всю свою энергию на развитие российского флота на Тихом океане.
Приморская область являлась одной из крупнейших административно-территориальных единиц не только на Дальнем Востоке, но и в Российской империи в целом. Площадь ее (без
отделенных в 1909 г. Камчатки и Сахалина) составляла около 600 тыс. кв. км. К началу века (1900 г.) административное деление области выглядело следующим образом: 4 города (Владивосток, Хабаровск, Николаевск-на-Амуре и Никольск-Уссурийский), 4 уезда (Южно-Уссурийский, Хабаровский, Удский, Охотский) и земли Уссурийского казачьего войска.
Последствия русско-японской войны имели немалое значение в плане ускорения административных изменений, последовавших за упразднением наместничества и выделением из Приамурского генерал-губернаторства Забайкалья. И коснулись эти преобразования именно Приморской области, в частности ее северо-восточных уездов, а также острова Сахалин. О сложном положении этих территорий, вызванном их отдаленностью, малонаселенностью и неблагоприятными природно-климатическими условиями, администраторы Дальнего Востока России систематически информировали правящие круги империи. Неоднократные попытки центральной власти придать ускорение развитию этих земель путем целенаправленного заселения, развития местной сельскохозяйственной деятельности и т.д. не принесли ожидаемых результатов. С возвращением в середине XIX в. России южных (приамурских и приморских) областей Дальнего Востока северо-восточные территории региона оказались вытеснены из поля зрения администрации на второй план, поскольку Приамурье предоставляло более выгодные условия для освоения и развития, да и в стратегическом плане выглядело предпочтительнее.
К началу XX в. ситуация фактически изменилась мало. Дальневосточный генерал-губернатор П.Ф. Унтербергер в книге «Приамурский край», вышедшей в Петербурге в 1912 г., так характеризует положение крайних северо-восточных уездов империи, особенно Камчатки: «Управление северными округами из Владивостока было чрезвычайно затруднено, тем более, что сообщение с ними могло быть лишь летом на пароходах и отчасти на судах морского ведомства, ежегодно отправлявшихся на север для охраны наших промыслов. Сообщение это носило, при крайне ограниченном числе пароходных рейсов, случайный и ненадежный характер. Пользоваться же зимним временем для сношения с Камчаткой можно было только по окружному тракту на Иркутск, Якутск, Гижигу, Тигиль и Петропавловск, частью на оленях и собаках. Вполне ясно, что практического значения такой способ сообщения, длившийся в один конец три месяца, иметь не мог и им пользовались только для отправления двух почт, одной легкой и одной тяжелой в тот и другой конец. Главнейшая функция приморской администрации в отношении Камчатского края сводилась, таким образом, к ежегодной отправке продовольственных и промысловых припасов для учреждения там запасных магазинов. Магазины эти оказывали ссудную помощь населению на случай недохода рыбы и голодовки. Заключение наше после войны с Японией, во исполнение Портсмутского договора, рыболовной конвенции с Японией резко изменило условия жизни на севере и привело к убеждению, что дальше оставлять существующий порядок вещей на нашем северо-востоке нельзя».
Вопрос о создании самостоятельной Камчатской области возбуждался неоднократно начиная с 30-х гг. XIX в. Так, в 1883 г., ввиду обнаружившихся неудобств управления Камчаткой из областного центра Приморской области, как раз и был поднят вопрос о выделении Камчатки и Командорских островов, с образованием для них отдельного управления. Решение этого вопроса было отложено до того момента, пока барон А.Н. Корф, назначенный на учрежденную в 1884 г. должность приамурского генерал-губернатора, не ознакомился с потребностями края. В 1886 г. генерал-губернатор А.Н. Корф представил проект образования отдельной Камчатской области в составе территорий Камчатки, Командорских островов, Охотской и Гижигинской округ. Но проект не был реализован. Вместо этого в 1888 г. были утверждены новые штаты управления для северо-восточных округ Приморской области, а также образованы две новые округи: Анадырская, в состав которой вошли Чукотский полуостров, выделенный из Гижигинской округи, и округа
Командорских островов, образованная из островов Беринга, Медного и Тюленьего. Наместник Дальнего Востока Е.И. Алексеев тоже ставил вопрос об образовании Камчатской области, рассматривавшийся в Особом комитете Дальнего Востока, но не получивший дальнейшего продвижения, поскольку и Комитет и наместничество были быстро упразднены. Камчатка приобрела административную самостоятельность только в 1909 г.
Особое внимание привлек к себе после войны и о. Сахалин, так как южная половина его отошла к японцам, которые немедленно занялись обустройством своей части острова. Японцами были приняты меры к поощрению переселения сюда жителей других островов Японии. В японской части острова была проведена железная дорога. Японское правительство начало активную разведку на острове полезных ископаемых, учредило здесь местную администрацию во главе с губернатором. Стало очевидно, что японское правительство придавало этим новым своим владениям приоритетное значение.
Нельзя было допустить, чтобы подобные мероприятия Японии отрицательно повлияли на экономическое развитие северной части острова Сахалин, имевшей для России чрезвычайно важное стратегическое значение, поскольку располагалась она против устья Амура. Необходимо было как можно скорее создать в российской части Сахалина самостоятельный орган управления, надежно охранявший местные российские интересы и препятствовавший японскому влиянию. Было принято решение о создании из северной части Сахалина особой Сахалинской области.
17 июня 1909 г. из состава Приморской области были выделены в самостоятельную Камчатскую область Петропавловский, Охотский, Гижигинский, Анадырский уезды и Командорские острова, а из оставшейся за Россией части Сахалина образована Сахалинская областьу. Не последнюю роль в решении этого вопроса сыграла твердая позиция приамурского генерал-губернатора П.Ф. Унтербергера - открыто, без приукрашивания указывавшего вышестоящему руководству на насущные потребности региона. В феврале 1909 г. министру внутренних дел России П. А. Столыпину была подана официальная записка П.Ф. Унтербергера «Неотложные нужды Приамурья». Будет небесполезно привести несколько выдержек из записки, поскольку в некоторых своих частях она и сейчас звучит весьма современно. Помимо широко известного утверждения П.Ф. Унтербергера о том, что для надежного закрепления за Россией Приамурского края необходимо энергичное и планомерное заселение его русскими людьми и скорейшее сооружение рельсового пути, который связывал бы край с внутренними районами империи, в ней содержались и предложения о необходимости принятия ряда административных и организационных мер. П.Ф. Унтербергер, в частности, предлагал как можно скорее выделить северные уезды Приамурского генерал-губернаторства в отдельную область, «с предоставлением в распоряжение администрации ее необходимых средств надзора и связать управленческие структуры телеграфом с центром Приамурского края». Он также считал, что «...для успешности проведения всех мероприятий на Дальнем Востоке нужно назначать туда лучших людей как в войска, так и по всем отраслям администрации и решать все вопросы, касающиеся Дальнего Востока, вне очереди. Готовность наша встретить врага обеспечит нам мир, неготовность -вызовет войну со всеми ее роковыми последствиями)/1.
Управление на Камчатке и Сахалине учреждалось в весьма ограниченном составе. Новые административно-территориальные единицы возглавлялись губернаторами. При камчатском губернаторе состояли: вице-губернатор, врачебный инспектор (он же старший врач
Петропавловской лечебницы), ветеринарный инспектор, областной инженер, чиновник особых поручений и, конечно, канцелярия, сформированная по положенному штату. Государственными имуществами в области заведовал губернатор, действовавший на основе общих указаний о местном заведовании государственными имуществами и казенными оброчными статьями по
управлению казенными лесами империи. Учебные заведения Камчатской области тоже состояли в ведении губернатора, который располагал в отношении их правами попечителя учебного округа. Губернатор руководил и почтово-телеграфной частью, являясь начальником Камчатского почтово-телеграфного округа. Он располагал фактически всеми теми же правами, какие имели губернаторы других дальневосточных областей - Амурской и Приморской и подчинялся непосредственно приамурскому генерал-губернатору, который обязывался снабжать губернатора Камчатки особой инструкцией, «определив в ней пределы, подлежащие особой заботливости и попечению губернатора, а также круг его действий по охранению интересов империи на прибрежьях и островах».
В случае возникновения чрезвычайных обстоятельств губернатор уполномочивался действовать всеми доступными и разрешенными ему средствами, не ожидая санкции вышестоящего начальства. Второе административное лицо в области - вице-губернатор -выступал как непосредственный помощник и сотрудник губернатора по всем частям гражданского управления и мог заменить того в случае болезни, увольнения или отсутствия в области. В уездах области учреждались уездные полицейские управления, состоявшие из уездных начальников, их помощников, становых приставов и других низших чинов по штату.
Управление Сахалинской области учреждалось примерно на тех же основаниях, что и в Камчатской.
Административное деление Приморской области после произошедшей реформы приобрело свой окончательный вид. К 1913 г. оно выглядело следующим образом: Владивосток, как крепость, областной центр, военный порт, торговый и промышленный центр области; Хабаровский уезд с центром в Хабаровске как местопребывание приамурского генерал-губернатора; Никольск-Уссурийский уезд с центром в г. Никольск-Уссурийском; Иманский уезд с уентром в поселке Иман; Ольгинский уезд с центром в селе Владимиро-Александровском; Удский уезд с центром в Николаевске-на-Амуре; территория Уссурийского казачьего войска с войсковым правлением в г. Владивостоке и с центрами участков в станицах Бикин, Глебовская, Гродеково, Донская, Полтавская и посад Иман; Приморский горный округ (Амгунская система), подчиненный окружному горному инспектору, а в полицейско-административном отношении -приморскому горному исправнику с местопребыванием их в г. Николаевск-на-Амуре; Уссурийский горный округ, подчиненный уссурийскому горному инженеру.
Говоря об основных особенностях административного устройства Приморской области, касаясь структуры и компетенции органов государственного управления в ней, нельзя не отметить изменений, произошедших в местном главном управленческом учреждении -Приморском областном правлении. Круг вопросов, которыми занимались четыре отделения правления, был чрезвычайно обширен и между отделениями недостаточно четко распределен. Поэтому вполне объяснимо было стремление губернатора и других начальников области к более четкому и логичному перераспределению функций между отделениями правления. 12 октября 1914 г. военный губернатор издал распоряжение «О пересмотре предметов занятий в отделениях областного правления», а 20 декабря 1916 г. появилось новое распоряжение «О распределении занятий в отделениях правления и некоторых областных учреждениях»™. Функции главных отделений правления уточнялись следующим образом: 1-е отделение - распорядительная и инспекторская функции, личный состав чиновников, бухгалтерская и паспортная части, вопросы благотворительности, надзор за зрелищами и памятниками; 2-е отделение - делопроизводство по вопросам торговли, промышленности, сельского хозяйства и земским повинностям, пароходству и торговым портам, таможенным вопросам, почтово-телеграфной связи, квартирному довольствию и передвижению войск; 3-е отделение - дела по организации в области выборов в
Государственную Думу, дела политического и духовного характера, сношения с консулами и пограничными комиссарами, регистрация евреев и военнопленных на территории области, контроль за соблюдением постановлений об оружии, огнестрельных и взрывчатых веществах; 4-е отделение - судебная, тюремная, опекунская и арестантская части, надзор за печатью. Это реформирование способствовало улучшению деятельности Приморского областного правления, внесло больше четкости и оперативности в работу отделений правления.
20 марта 1917 г. власть в Приморской области перешла в руки новой местной администрации - областного комиссара Временного правительства™1. 24 декабря 1917 г. Приморский областной комиссар передал свои полномочия по управлению областью земской управе, которая, в свою очередь, объявила 10 января 1918 г. о передаче дел Приморским областным правлением соответствующим отделениям земской управы.
I РГИА ДВ. Ф. 1. Оп. 2. Д. 54. Л. 87.
II Там же. Оп.1. Д. 31. Л. 74.
III Там же. Оп. 2. Д. 54. Л. 76.
Там же. Оп. 1. Д. 31. Л. 87.
у Там же. Д. 2040. Л. 17.
" Там же. Д. 643. Л. 5.
™ Там же. Д. 1979. Л. 25.
Там же. Л. 29.
