CC BY
122
УДК 332.02
ИТОГИ МОДЕРНИЗАЦИИ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ОСНОВ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО МЕНЕДЖМЕНТА НА ПЕРВОМ ЭТАПЕ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ЮЖНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА ДО 2020 ГОДА
И.В. МИТРОФАНОВА, доктор экономических наук, главный научный сотрудник Института социально-экономических и гуманитарных исследований Южного научного центра РАН, профессор кафедры мировой и региональной экономики Волгоградского государственного университета E-mail: mitrofanova@volsu.ru
В статье раскрыты принципиальные аспекты «Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа до 2020 года». Проанализированы достигнутые за 2011-2013 гг. результаты действий региональных органов власти по выполнению запланированных Правительством РФ мероприятий, направленных на институцио-нализацию стратегического территориального менеджмента как необходимого условия реализации окружной стратегии. В ходе исследования выявлены возможные точки коррекции главного стратегического документа, определяющего вектор развития округа на средне- и долгосрочную перспективы.
Ключевые слова: стратегия, Южный федеральный округ, планирование, институциональные мероприятия, стандарт Агентства стратегических инвестиций, модернизация, зоны территориального развития
Главная задача, на решение которой нацелена разработка стратегии развития федерального округа (ФО), - координация в рамках конкретной территории действия федеральных отраслевых стратегий,
стратегий развития регионов и муниципальных образований, стратегических планов крупных компаний, включая естественные монополии и государственные корпорации.
В то же время стратегия социально-экономического развития ФО как таковая не является строго директивным документом, который порождал бы расходные обязательства федерального бюджета. Однако она является ориентиром при формировании реализуемых на территории ФО государственных программ (федеральных целевых программ), инвестиционных программ субъектов естественных монополий федерального значения и служит критерием оценки данных программ с точки зрения комплексности территориального развития. Вместе с тем стратегия развития ФО не обязана и не должна содержать положения, предусматривающие совершенствование федерального законодательства по вопросам социально-экономического развития всей территории РФ [1].
Министерством регионального развития РФ при активном участии Совета по изучению произ-
водительных сил в сотрудничестве с администрациями субъектов РФ, входящих в округ, при координации полномочного представителя Президента РФ в ЮФО была разработана Стратегия социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 года1 (далее - Стратегия развития ЮФО), утвержденная Правительством РФ в сентябре 2010 г.
В Стратегии развития ЮФО прописаны стратегические цели, раскрыты задачи, выделены приоритеты, научно обоснованы сценарии социально-экономического развития, описаны пути и конкретизированы механизмы достижения поставленных целей, обеспечивающих повышение уровня и качества жизни населения, а также устойчивое, сбалансированное и конкурентное развитие экономики ЮФО на период до 2020 г.
В этом документе приведена общая характеристика Южного ФО, раскрыты современные тенденции и показаны реперные точки его социально-экономического развития, выявлен состав конкурентных преимуществ и ключевых проблем социально-экономического развития, дана оценка совокупного потенциала этого макрорегиона России, исследованы предпосылки его реализации в долгосрочной перспективе с учетом условий развития общенациональной и мировой экономики, внешних вызовов и угроз, а также внутренних возможностей и ограничений развития.
Ключевые аспекты Стратегии развития ЮФО. На основе комплексного анализа определена стратегическая миссия ЮФО в составе РФ на прогнозный период. Эта миссия заключается в превращении одного из российских лидеров инновационного развития в оплот стабильности и мощного конструктивного российского влияния на территории Кавказского макрорегиона, в Черноморском и Каспийском бассейнах, что, в свою очередь, предполагает:
- создание емкой продовольственной базы страны на основе формирования национального мегакластера АПК, включающего весь комплекс производств и инновационных центров, обеспечивающих его эффективное функционирование по принципу «от поля до продукта»;
- реализацию транзитного потенциала ЮФО, непосредственно связанную с развитием международных транспортных коридоров (МТК);
1 Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 05.09.2011 № 1538-р.
- развитие многофункционального рекреационного комплекса международного масштаба, повсеместной распространенности и всех уровней ценовой доступности;
- инновационную модернизацию, развитие и создание новых промышленных районов и кластеров на территории округа [1]. Синхронная реализация всех этих направлений
стратегической миссии ЮФО обеспечит достижение главной стратегической цели - существенное и постоянное повышение уровня и качества жизни населения, прежде всего на основе эффективного использования природно-ресурсного, транспортно-географического и социально-демографического потенциалов макрорегиона путем реализации сценария его устойчивого инновационного развития.
Решение стратегических задач развития ЮФО предполагает:
- существенный рост производительности труда за счет инновационного развития экономики округа, основанного на новейших, в том числе постиндустриальных технологиях, новых социальных институтах, передовом мировом знании;
- активизацию экономических возможностей округа за счет модернизации старых и создания новых экономических кластеров и промышленных районов, раскрепощения предпринимательской энергии населения и преодоления инфраструктурных ограничений;
- развитие человеческого потенциала ЮФО за счет укрепления общегражданской идентичности, гармонизации межэтнических и межконфессиональных отношений, совершенствования системы обучения и переобучения, эффективной модернизации сегментов социальной сферы, формирования и обустройства новых крупных городских агломераций, повышения социальной мобильности и создания новых объектов инновационной инфраструктуры мирового уровня;
- эффективное использование природно-ре-сурсного потенциала и защиту окружающей природной среды, нейтрализацию негативного воздействия водного дефицита и возможных климатических изменений на экономику и социальную сферу округа.
Направления и приоритеты долгосрочного развития определяются в рамках двух сценариев -консервативного и инновационного, во многом
гармонизированных с позиций формирования приоритетных направлений развития страны в целом и учитывающих изменение условий развития российской и мировой экономики в результате мирового экономического кризиса. Базовым для ЮФО является сценарий инновационного развития, приоритетные направления развития округа в котором сформированы на основе приоритетов и направлений развития РФ, предполагаемых инновационным сценарием Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года2.
Модель инновационного социально ориентированного развития ЮФО базируется на гармоничном сочетании трех составляющих перспективного развития округа: экономики, социальной сферы и экологии.
В Стратегии развития ЮФО выполнен анализ современного состояния и дан прогноз развития базовых секторов экономики округа Это в свою очередь позволило определить задачи, приоритеты, целевые индикаторы, механизмы и необходимое ресурсное обеспечение развития туристско-рекре-ационного, агропромышленного и рыбохозяйствен-ного, нефтегазового, машиностроительного, металлургического, строительного и водохозяйственного комплексов, а также угольной, химической, легкой, фармацевтической промышленности, финансово-банковского сектора и сферы услуг округа.
Важно, что в Стратегию развития ЮФО включен раздел, посвященный развитию научно-инновационной сферы, в рамках которого выполнен анализ факторов, благоприятствующих и ограничивающих инновационную деятельность, определены стратегическая цель, приоритеты, задачи, организационно-экономические механизмы, основные проекты в сфере развития научно-инновационного комплекса ЮФО, а также целевые индикаторы развития научно-инновационной сферы округа и система мероприятий по их достижению.
Реализация стратегии развития научно-инновационной сферы ЮФО предполагает достижение следующих основных целевых показателей к 2020 г.:
- доля предприятий, осуществляющих технологические инновации, составит 40%;
- удельный вес инновационной продукции в общем объеме промышленной продукции - 25%;
2 Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: утв. распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 №»1662-р (ред. от 08.08.2009).
- внутренние затраты на исследования и разработки - 2,5% от ВРП;
- число малых инновационных предприятий составит 500 ед.;
- число технологических платформ - 25 ед.;
- число технопарков на базе ведущих вузов - 25
ед.;
- число бизнес-инкубаторов в ЮФО - 30 ед. Таким образом, перспективы экономического
развития ЮФО определяются:
- реализацией конкурентных преимуществ южного макрорегиона в аграрном секторе, формированием высокоэффективного агропромышленного кластера;
- итерационным развитием туризма и рекреации, стимулированием наиболее известных брендов оздоровительных, горнолыжных и приморских курортов с последующим распространением инфраструктурных инвестиций государства на новые курортные центры;
- модернизацией производства и технологическим прорывом в машиностроении и металлургии: развитием кластеров сельскохозяйственного, энергетического, транспортного машиностроения;
- диверсификацией экономики округа за счет развития высокотехнологичных перерабатывающих производств в химическом комплексе, в том числе в нефтегазохимии, в производстве строительных материалов, в фармацевтике и биотехнологиях;
- интенсивным ростом сервисного сектора;
- реализацией проектов развития нефте- и газодобычи на Каспийском шельфе, освоением ресурсов углеводородов Черного моря, строительством экспортного газопровода «Южный поток» по территории и акватории округа;
- созданием эффективной региональной инновационной системы, включающей научно-инновационный комплекс, федеральный университет, ряд инновационных зон и кластеров;
- превращением макрорегиона в базовый для России ареал технико-технологического «прорыва» в сфере агропромышленного комплекса, туризма и рекреации, транспорта и логистики, энергетики и др.;
- реализацией транспортно-транзитных преимуществ путем формирования ряда транспортно-логистических комплексов международного и межрегионального значения, развитием пере-
грузочных портовых комплексов, входящих в систему международных транспортных коридоров Азово-Черноморского и Каспийского бассейнов [1, 4, 5].
Инновационный сценарий развития социальной сферы ЮФО предполагает концентрацию на решении задач обеспечения благоприятного демографического баланса и улучшения благосостояния людей. В Стратегии развития ЮФО выявлены современные тенденции и проблемы социального развития округа, сформулированы важнейшие принципы развития социальной сферы, определены основные направления и перспективы социального развития ЮФО, в том числе направления демографической и миграционной политики, направления развития рынка труда и кадрового потенциала, направления развития здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта, жилищной сферы и жилищно-коммунального хозяйства. Особое внимание уделено рассмотрению вопросов формирования действенной молодежной политики и повышения качества социального обслуживания пожилых людей, инвалидов, а также детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в трудной жизненной ситуации, и детей с ограниченными возможностями.
Специальный раздел Стратегии развития ЮФО посвящен оценке перспектив социально-экономического развития субъектов РФ, входящих в ЮФО, в том числе определению конкурентных преимуществ и ограничений их развития, а также обоснованию основных направлений развития экономики, социальной и экологической сферы каждого региона. Разработан прогноз основных показателей социально-экономического развития субъектов РФ, входящих в ЮФО, обеспечивающий согласование стратегий развития отраслей экономики и социальной сферы округа с приоритетными направлениями развития каждого субъекта РФ.
Перспективы пространственного развития ЮФО связаны с созданием и функционированием устойчивого территориального каркаса, основу которого определяют существующие и возникающие центры инновационного экономического роста, призванные способствовать реализации потенциала ускоренного развития тяготеющих к ним территорий путем формирования зон опережающего развития (ЗОР) ЮФО.
В округе выделены 26 перспективных региональных ЗОР, которые на основе оценки важнейших
региональных особенностей, перспектив развития межрегиональных связей и межотраслевых взаимодействий были объединены в 3 крупные ЗОР ЮФО - Черноморско-Кубанскую, Азово-Донскую и Волжско-Каспийскую.
Специализацией крупной Черноморско-Кубан-ской ЗОР станут туристско-рекреационные услуги всех видов, транспортно-логистические услуги, инновации, финансовая сфера, агропромышленный комплекс и производство продуктов питания, добыча ресурсов, производство строительных материалов, развитие лесопромышленного комплекса. На территории данной зоны шла подготовка к проведению Зимних Олимпийских игр в 2014 г.
В качестве специализации Азово-Донской ЗОР выделяются электроэнергетика, транспорт, машиностроение, химическое производство, финансовые услуги, добыча ресурсов, туризм. Развитие зоны будет способствовать усилению центральных функций Ростовской агломерации.
Сферами специализации Волго-Каспийской ЗОР станут туристско-рекреационные услуги, транспортно-логистические услуги, отдельные направления агропромышленного комплекса (овощеводство, бахчеводство, мясное и шерстяное животноводство), рыбоводство, судостроение, добыча и переработка углеводородного сырья.
Как ожидается, в рамках ЗОР будет идти ускоренное развитие базовых и перспективных отраслей, инфраструктуры федерального уровня, территориально-промышленных кластеров.
Динамичное развитие округа предусматривает также реализацию ряда крупных межрегиональных инвестиционных проектов федерального уровня значимости, в число которых входят в основном проекты развития железнодорожного и трубопроводного транспорта. Особую роль в расширении межрегионального сотрудничества был призван сыграть мегапроект Зимних Олимпийских Игр в Сочи в 2014 г., который, как свидетельствует опыт проведения олимпиады, оказал комплексное влияние на развитие территории Краснодарского края и прилегающих регионов. Важное значение имеют также проекты, направленные на углубление связей с субъектами РФ, входящими в состав Северо-Кавказского федерального округа.
В рамках подготовки проекта Стратегии развития ЮФО были сформированы перечень крупных инвестиционных проектов округа на период до 2020 г. и перечень приоритетных проектов в эко-
номической, социальной и экологической сферах ЮФО, реализуемых или намеченных к реализации в период до 2013-2014 гг., в который вошли более 20 проектов. К числу приоритетных были отнесены проекты в сфере АПК, туризма, транспортной инфраструктуры, добывающей промышленности и энергетики, легкой и фармацевтической промышленности, производства строительных материалов и деревообрабатывающей промышленности, ЖКХ и водного хозяйства.
Реализация инновационного сценария развития предполагает качественно новый подход к решению проблем рационального природопользования и экологии в ЮФО за счет снижения негативных экологических последствий экономической, туристической, научной и иной деятельности, осуществления значимых мероприятий в области экологически безопасного развития промышленного и сельскохозяйственного производства, туризма, развития городского хозяйства, утилизации производственных отходов, восстановления, использования и охраны водных объектов, охраны земель и лесных ресурсов. Инновационными направлениями снижения негативных экологических последствий экономической деятельности являются создание и использование возобновляемых источников энергии, организация работ по реконструкции глубоководных выпусков сточных вод, современной системы утилизации отходов, базирующейся на использовании передовых технологий по их переработке и обезвреживанию [5].
Для достижения целей социально-экономического развития ЮФО разработана система мероприятий по реализации Стратегии развития ЮФО, включающая широкий спектр организационных, правовых и финансовых мер, которые базируются на рациональном сочетании федеральных, региональных и отраслевых интересов и увязаны с положениями стратегических документов социально-экономического развития РФ [1].
В целом Стратегия развития ЮФО разработана как элемент государственной системы стратегического планирования страны и призвана занять свое место в системе стратегического планирования регионального развития России. В совокупности документы стратегического планирования социально-экономического развития РФ, федеральных округов, субъектов РФ и муниципальных образований должны создать основу планирования и реализации инвестиционных проектов и программ бизнеса, обеспечить прозрачность процесса приня-
тия стратегических решений на государственном и муниципальном уровнях.
Стратегия развития ЮФО имеет важное значение, в первую очередь как документ, направленный на усиление интеграционных процессов, создание взаимовыгодного для субъектов ЮФО обмена товарами, услугами, капиталами, рабочей силой, активизацию инновационных процессов, создание единых транспортных, информационных и коммуникационных сетей. Важно, что в процессе широкого обсуждения Стратегии развития ЮФО были сделаны важные замечания, более тысячи из которых учтены разработчиками при подготовке итогового документа. И если, например, Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года3 вызывает до сих пор много критических отзывов и замечаний (в том числе раскрытых и систематизированных в публикациях [3, 5, 6], то Стратегия развития ЮФО, по мнению автора данной статьи, — это более качественный во всех отношениях документ.
Итоги институциональных преобразований в регионах ЮФО в 2011-2013 гг. Горизонтами планирования Стратегии развития ЮФО определены 2013 и 2020 гг. Индикативные показатели эффективности реализации направлений стратегии в основном рассчитаны по итогам этих лет в сравнении с базовым 2009 г. В этой связи объективно оценить достижение указанных показателей в конце 2013 г. не представляется возможным. Только после получения в 2014 г. итоговых цифр за 2013 г. можно будет увидеть соотношение фактических социально-экономических показателей развития округа по отношению к прогнозируемым в Стратегии развития ЮФО.
Поэтому оценивать реализацию данного документа следует в первую очередь в контексте выполнения Плана мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 года4 (далее - План мероприятий).
План мероприятий состоит из четырех блоков мероприятий.
3 Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года: распоряжение Правительства РФ от 06.09.2010 №1485-р.
4 Об утверждении Плана мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.04.2012 № 507-р (ред. 16.08.2013).
Первый блок включает мероприятия, направленные на создание условий для эффективного развития экономики.
Второй блок включает мероприятия, направленные на социальное развитие ЮФО.
Третий блок включает мероприятия, направленные на снятие транспортных, энергетических и других инфраструктурных ограничений.
Четвертый блок содержит мероприятия, направленные на решение экологических проблем.
Рассмотрим выполнение важнейших мероприятий первого блока Плана мероприятий в субъектах ЮФО, собственно формирующих и модернизирующих институциональную основу, обеспечивающую реализацию других блоков в соотнесении с утвержденными плановыми горизонтами реализации.
Одним из первостепенных запланированных к реализации в первом блоке программных мероприятий являлась «актуализация стратегий и программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, входящих в состав ЮФО, с учетом основных целей, задач и приоритетов Стратегии» (срок исполнения — II квартал 2013 г.).
Анализ показал, что не все органы исполнительной власти субъектов ЮФО выполнили это мероприятие. Так, среди регионов, которые в 2011—2013 гг. актуализировали свои стратегии или находятся на завершающем этапе этого процесса, оказались следующие субъекты:
- Ростовская область (Стратегия социально-экономического развития Ростовской области до 2020 года была ранее утверждена постановлением Законодательного Собрания Ростовской области от 30.10.2007 № 2067, обновленная редакция которой утверждена постановлением Законодательного Собрания Ростовской области от 24.11.2011 № 1752);
- Волгоградская область (Стратегия социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 года была утверждена законом Волгоградской области от 21.11.2008 № 1778-ОД. Затем законом Волгоградской области от 20.03.2012 № 28-ОД в эту Стратегию были внесены соответствующие изменения, в настоящее время продолжается обсуждение новой версии стратегии с горизонтами планирования до 2020 г. Проект для обсуждения вывешен на сайте Правительства Волгоградской области);
- Республика Адыгея (Стратегия социально-экономического развития Республики Адыгеи
до 2025 года принята законом республики от
23.11.2009 № 300, ред. от 06.06.2012). Среди регионов ЮФО, которые в плановые сроки не актуализировали свои стратегии, оказались:
- Республика Калмыкия (Стратегия социально-экономического развития Республики Калмыкии до 2020 года была утверждена постановлением правительства Республики Калмыкии от 30.12.2008 № 465. Обновленной и утвержденной версии пока нет, но разработана Концепция социально-экономического развития Республики Калмыкии на период до 2015 года, утвержденная постановлением правительства Республики Калмыкии от 30.05.2011 № 152, в которую были внесены изменения от 01.11.2011);
- Астраханская область (последняя версия Стратегии социально-экономического развития Астраханской области до 2020 года была утверждена постановлением правительства области
24.02.2010 № 54-р. Изменения после принятия Стратегии развития ЮФО не внесены);
- Краснодарский край (самая последняя версия Стратегии социально-экономического развития Краснодарского края до 2020 года принята Законодательным Собранием Краснодарского края 16.04.2008, актуализация не проводилась, по крайней мере на сайте региона таких данных нет). Следующие важнейшие институциональные
мероприятия первого блока Плана мероприятий направлены на модернизацию инвестиционной политики в регионах ЮФО и, в частности, включают:
а) разработку и реализацию субъектами ЮФО программ улучшения инвестиционного климата (начиная с 2012 г.);
б) обеспечение внедрения в субъектах ЮФО Стандарта деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе5 (далее - Стандарт).
Стандарт деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе был разработан в целях селективного отбора лучших инвестиционных практик субъектов РФ, их обобщения и эффек-
5 Стандарт деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе: утв. решением наблюдательного совета АНО «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов» от 03.05.2012, протокол № 2.
тивного тиражирования в регионах страны Агентством стратегических инициатив по продвижению новых проектов (АСИ) при участии Общероссийской общественной организации «Деловая Россия». Этот документ направлен на улучшение инвестиционного климата в субъектах РФ и представляет собой совокупность определенных требований, которые при эффективной реализации позволят создать условия для увеличения притока инвестиций в регионы путем внедрения лучшей российской и международной практик взаимодействия региональных органов власти с предпринимателями.
Внедрение Стандарта осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ во взаимодействии с Министерством регионального развития РФ и АСИ.
Стандарт содержит три группы требований (всего 15):
- гарантии инвесторам;
- обеспечение необходимых условий для реализации инвестиционных проектов;
- наличие региональных инвестиционных стратегий.
Универсальность и ограниченное количество требований позволяют охватить все регионы и создать базовую инвестиционную среду.
Внедрение Стандарта осуществляется на основе пошаговой «дорожной карты» - формализованного плана, определяющего мероприятия по реализации требований Стандарта и сроки их выполнения, а также ответственных сотрудников органов региональной исполнительной власти.
Результаты внедрения Стандарта в 2011—2012 гг. в ряде пилотных регионов РФ показали, что это позволило обеспечить в них необходимый и достаточный набор инструментов, обеспечивающих заметный рост инвестиционной привлекательности, создающих систему обмена передовыми инвестиционными практиками, а также совершенствовать механизм взаимодействия региональных властей и важных стейкхолдеров - представителей бизнеса.
Очевидно, внедрение Стандарта осуществимо только во взаимодействии предпринимательского сообщества и региональных органов власти, например, в формате общественной экспертизы в рамках так популярных в настоящее время краудсорсинго-вых технологий, активно внедряемых в практику стратегического территориального менеджмента, а также мониторинга апробации и внедрения. Именно в этих целях в настоящее время в субъектах РФ фор-
мируются экспертные группы из представителей предпринимательского и экспертного сообщества, которые осуществляют согласование дорожных карт, ведут мониторинг выполнения предусмотренных ими мероприятий и их соответствия Стандарту, а также документов, принимаемых региональными органами исполнительной власти во исполнение требований данного Стандарта.
Важно, что в соответствии с Указом Президента РФ от 10.09.2012 № 1276 «Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий для осуществления предпринимательской деятельности» (ред. 07.04.2014) наличие основных требований Стандарта стало с 2013 г. одним из девяти направлений оценки деятельности региональных органов исполнительной власти, а потому его внедрение обязательно для всех субъектов РФ.
Министерством регионального развития РФ совместно с АСИ выработаны организационная схема и алгоритм работы, методические рекомендации по внедрению Стандарта6, разработано программное обеспечение для автоматизации содержательного аудита, экспертной работы и мониторинга процесса внедрения Стандарта.
Что же сделано по этой группе мероприятий первого блока Плана мероприятий в субъектах ЮФО на начало 2014 г.?
По состоянию на 01.03.2014 к процессу внедрения Стандарта присоединились все субъекты ЮФО. Однако активность южных регионов неодинакова, что во многом связано с вопросами бюджетной обеспеченности по отдельным мероприятиям, требующим бюджетных затрат (например, создание интернет-портала, объектов инвестиционной инфраструктуры, требуемой инвесторам, и пр.).
Волгоградская область: - постановлением правительства Волгоградской области от 31.10.2012 № 463-п была утверждена Программа создания благоприятных условий для привлечения инвестиций в экономику Волгоградской области на 2012—2014 годы;
6 Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению Стандарта деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе: приказ Министерства регионального развития РФ от 24.09.2013 № 408.
- постановлением губернатора Волгоградской области от 13.09.2012 № 847 утвержден Инвестиционный меморандум Волгоградской области на 2012—2013 годы — дополнительный документ, разработанный в целях обеспечения инвесторов информацией, необходимой для принятия решения о вложении средств на территории региона. Меморандум определяет приоритеты развития инвестиционной деятельности в Волгоградской области, гарантии и обязательства органов исполнительной власти региона по обеспечению прав инвесторов, а также декларирует основные меры государственной поддержки инвестиционной деятельности.
В Волгоградской области процесс внедрения Стандарта протекает достаточно активно. Основным вопросом остается согласование и утверждение «дорожной карты» внедрения Стандарта. В ноябре 2013 г. экспертная группа сформировала предложения и комментарии по отдельным пунктам документа. Вполне возможно, что некоторые положения Стандарта будут пересмотрены или скорректированы, чтобы они заработали в регионе в полную силу. Ростовская область:
- постановлением правительства Ростовской области от 23.09.2011 № 6 утверждена и действует областная долгосрочная целевая программа (ОЦП) «Создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в Ростовскую область на 2012—2015 годы (ред. 26.12.2013). Но эта ОЦП утрачивает самостоятельность с 01.01.2014 в связи с принятием постановления правительства Ростовской области от 25.09.2013 № 599 «Об утверждении государственной программы Ростовской области «Экономическое развитие и инновационная экономика» (ред. от 06.03.2014), поскольку становится ее подпрограммой;
- постановлением правительства Ростовской области от 31.07.2013 № 474 утверждена Стратегия развития инвестиционной сферы Ростовской области на период до 2020 года (ред. 23.12.2013), разработано и действует современное региональное инвестиционное законодательство, утверждена инвестиционная декларация Ростовской области, создан специализированный инвестиционный портал региона, обеспечена работа канала обратной связи для инвесторов.
В рамках внедрения Стандарта в Ростовской области проведена следующая работа:
- утверждена дорожная карта, сформирована экспертная группа по мониторингу его внедрения в регионе, в состав которой вошли представители предпринимательского, научного сообщества, общественных организаций Ростовской области;
- создана рабочая группа, куда вошли государственные гражданские служащие Ростовской области, осуществляющие полномочия в сферах, непосредственно связанных с процессом внедрения Стандарта;
- рабочей группой устранены замечания экспертной группы, возникающих по итогам проведения предварительной общественной экспертизы выполнения требований Стандарта.
По данным Доклада о внедрении Стандарта в 2013—2014 годах, Ростовская область вошла в число 17 субъектов Федерации, в которых по состоянию на 01.03.2014 основные положения Стандарта признаны полностью реализованными7. Астраханская область:
- постановлением правительства Астраханской области от 22.10.2012 № 452-П (ред. от 01.08.2013) утверждена государственная программа «Создание условий для обеспечения благоприятного инвестиционного климата в Астраханской области на 2013-2017 годы»;
- регион проводит активную политику по внедрению Стандарта по обеспечению благоприятного инвестиционного климата. Астраханская область вошла в число 11 «пилотных» субъектов РФ, в которых апробация Стандарта успешно завершилась в 2012 г.
Краснодарский край:
- главой администрации (губернатора) Краснодарского края было принято постановление от 29.09.2011 № 1080 «О некоторых мерах по улучшению инвестиционного климата в Краснодарском крае» (ред. от 05.11.2013);
- постановлением губернатора Краснодарского края от 07.11.2011 № 1308 (ред. от 29.03.2012) утверждена Программа улучшения инвестиционного климата в Краснодарском крае на 2011-2015 годы. Власти Краснодарского края активно ведут
работу по внедрению Стандарта во взаимодействии
7 Доклад о внедрении Стандарта деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе в 2013-2014 годах. URL: http://www. minregion.ru/uploads/attachment/8c65d44e-ae36-46e7-96e1-6d633942f22a.doc.
с АСИ. В регионе уже работает целый ряд пунктов Стандарта, в том числе работает «горячая линия» для инвесторов, создана комиссия по улучшению инвестиционного климата, действует сайт «Инвестиции и инвестиционные проекты Краснодарского края» на русском и английском языках.
В завершающей стадии находится работа над ключевым пунктом Стандарта — долгосрочной инвестиционной стратегией, где обозначены приоритетные точки экономического роста региона. Республика Калмыкия:
- постановлением правительства Республики Калмыкии от 13.07.2012 № 255 утверждена республиканская целевая программа «Создание благоприятного инвестиционного климата в Республике Калмыкии (2012—2015 годы)»;
- принят закон Республики Калмыкии от 26.12.2012 № 398-1У-З «Об Инвестиционном фонде Республики Калмыкии»;
- в рамках последовательной работы, направленной на повышение инвестиционной привлекательности, 01.03.2013 принят закон Республики Калмыкии № 413-1У-З «О государственной поддержке и защите прав субъектов инвестиционной деятельности в Республике Калмыкии», а также ряд других актов, направленных на создание благоприятного инвестиционного климата в республике.
Правительством Республики Калмыкии до конца 2013 г. планировалось полностью внедрить Стандарт, одним из требований которого является создание специализированного двуязычного интернет-портала об инвестиционной деятельности субъекта РФ, который обеспечит прямую и обратную связь между властью, бизнесом, инвесторами и жителями региона, вовлечение всех заинтересованных лиц в реализации инвестиционной стратегии субъекта РФ.
Республика Адыгея:
- постановлением кабинета министров Республики Адыгея от 04.07.2011 № 127 (ред. от 16.05.2013) утверждена долгосрочная целевая программа «Обеспечение инвестиционной привлекательности экономики Республики Адыгея на 2013—2016 годы»;
- в 2012—2013 гг. в Адыгее ведется активная работа по внедрению Стандарта (разрабатывается «дорожная карта»; по большинству мероприятий Стандарта подготовлены необходимые нормативные документы, разработанные в со-
ответствии с методическими рекомендациями АСИ). Внедрение Стандарта планировалось осуществить до конца 2013 г., однако не все этапы этого процесса достаточно проработаны к настоящему времени.
Республика Адыгея вошла в число регионов, которые в должной мере не проявили инициативу и заинтересованность во внедрении Стандарта и не выполнили в сроки, установленные дорожными картами, 10 из 15 его положений. По состоянию на 01.03.2014 дорожные карты республик Адыгеи и Калмыкии находились в стадии утверждения8.
Таким образом, среди субъектов, входящих в состав Южного федерального округа, наилучший результат выполнения требований по внедрению Стандарта по состоянию на 01.03.2014 показала Ростовская область (выполнено 12 пунктов из 15).
В Краснодарском крае выполнена основная часть работы по внедрению Стандарта, но требуется доработка по организации деятельности Совета по улучшению инвестиционного климата и по созданию единого регламента сопровождения инвестиционных проектов.
Волгоградская область - лидер по внедрению Стандарта в ЮФО.
В Республике Калмыкии в настоящее время ведется работа по выполнению требований Стандарта, однако ни один пункт еще полностью не выполнен.
Требуется доработка 10 пунктов по Стандарту в Республике Адыгее.
Астраханская область - «пилотный» регион, где Стандарт был успешно внедрен еще в 2012 г.
Любая стратегия - это гибкий документ, который нуждается в коррекции и модернизации. Поэтому в процессе коррекции Стратегии развития ЮФО следует обратить внимание на следующие моменты.
Если бы не Олимпиада в Сочи в 2014 г. и Чемпионат мира по футболу 2018 г., вряд ли была получена та активно развивающаяся инфраструктура, которая создается сейчас в регионах ЮФО.
Только в августе 2013 г. было принято окончательное решение о строительстве в Ростовской области аэропортового комплекса «Южный».
8 Доклад о внедрении Стандарта деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе в 2013-2014 годах. URL: http://www.minregion.ru/uploads/ attachment/8c65d44e-ae36-46e7-96e1-6d633942f22a.doc.
Этот хаб будет обслуживать не только пассажиров Ростовской области и ЮФО, но и возьмет на себя порядка 20% потока авиаперевозок России.
Еще один крупный инфраструктурный проект на Юге — строительство газопровода «Южный поток» для газоснабжения Южной и Центральной Европы. Кубань и Ростовская область вошли в список 8 регионов страны, по территории которых пройдет сухопутная часть этого газопровода.
На такую глобальную стройку Правительство РФ в 2011 г. даже не рассчитывало, когда в сентябре 2011 г. утвердило Стратегию развития ЮФО, где лишь контурно были прописаны процессы подготовки и проведения Олимпийских игр в г. Сочи, но не были учтены Чемпионат мира по футболу 2018 г. и строительство Южного хаба [2].
Кроме того, 22.11.2011 в России был принят Федеральный закон № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон о ЗТР). Данный закон был подготовлен в целях сокращения различий в уровне социально-экономического развития субъектов РФ путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в их экономику, прежде всего депрессивных территорий. До принятия этого закона большинство инструментов государственно-частного партнерства (особые экономические зоны, Инвестиционный фонд РФ, концессионные соглашения и др.), как правило, способствовали социально-экономическому развитию преимущественно промышленно развитых регионов. С принятием Закона о ЗТР у депрессивных регионов России впервые появился инструмент, который может дать существенный толчок в их социально-экономическом развитии за счет создания привлекательного инвестиционного климата, возможности реализации перспективных проектов, создания новых рабочих мест. ЗТР могут создаваться на территории одного и (или) нескольких муниципальных образований одного субъекта РФ. Важно, что решение о создании ЗТР принимается Правительством РФ и оформляется соответствующим постановлением на основании заявки высшего исполнительного органа власти субъекта РФ. Но одновременно с заявкой представляется стратегия социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочную перспективу, предусматривающая создание такой зоны, с указанием значений целевых показателей, которых предполагается достигнуть к
концу срока функционирования зоны территориального развития9. В связи с этим создание ЗТР должно быть предусмотрено и в Стратегии развития ЮФО, и, соответственно, должны быть внесены поправки в стратегии регионов ЮФО, иначе этот важный закон не заработает.
Таким образом, с учетом коррекции главного стратегического документа ЮФО итоговые показатели экономического и социального развития южного макрорегиона к 2020 г. могут существенно отличаться от ранее запланированных в Стратегии развития ЮФО, принятой в 2011 г.
Список литературы
1. Гришина И.В., Смирнова О.О. Место стратегии долгосрочного социально-экономического развития Южного федерального округа в системе стратегического планирования регионального развития России // Региональная экономика. Юг России. 2011. № 12. С. 206-216.
2. Карачевцева М. Спортивный интерес Юга: перспективы и проблемные зоны // Портал «Деловой квартал». URL: http://rostov.dkvartal.ru/news/ sportivnyj-interes-yuga-perspektivy-i-problemnye-zony-236757836.
3. Митрофанова И.В., Старокожева Г.И., Жуков А.Н. К вопросу о Стратегии развития Северо-Кавказского федерального округа и поиске приоритетов // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2010. № 34.
4. Митрофанова И.В. Стратегический территориальный менеджмент: опыт, проблемы и пути модернизации (на примере субъектов Северо-Кавказского ФО) // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2012. Том 5. № 4. С. 6-13.
5. Митрофанова И.В. Анализ и пути модернизации стратегического территориального менеджмента в южных регионах России // Менеджмент и бизнес-администрирование. 2012. № 2. С. 16-22.
6. Митрофанова И.В. Опыт, проблемы и экономический потенциал развития территориального стратегирования в регионах Северного Кавказа // Вестник Южного научного центра РАН. 2012. Т. 8. № 3. C. 67-72.
9 О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон № 392-ФЗ от 03.12.2011 (в ред. Федерального закона от 28.12.2013 № 407-ФЗ).
Regional economics: theory and practice Region development strategy
ISSN 2311-8733 (Online) ISSN 2073-1477 (Print)
THE RESULTS OF MODERNIZATION OF THE INSTITUTIONAL FRAMEWORK OF TERRITORIAL MANAGEMENT IN THE FIRST PHASE OF THE IMPLEMENTATION OF THE STRATEGY OF SOCIO-ECONOMIC DEVELOPMENT OF THE SOUTHERN FEDERAL DISTRICT UP TO 2020
Inna V. MITROFANOVA
Abstract
The article deals with fundamental aspects of the "Strategy of socio-economic development of the Southern Federal District until 2020". The paper is analyzing the results of the activities for 2011-2013 biennium obtained by the regional authorities to implement the measures planned by RF Government, aimed at institutionalizing strategic territorial management as necessary conditions for implementing the district strategy. The study identified possible points of correction of the main strategic document that defines the vector of development of the Southern Federal District for medium- and long-term prospects.
Keywords: strategy, Southern Federal District, planning, institutional measures, standard, Agency for Strategic Investment, modernization, territorial development zones
References
1. Grishina I.V., Smirnova O.O. Mesto strategii dolgosrochnogo sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya Yuzhnogo federal'nogo okruga v sisteme strategichesko-go planirovaniya regional'nogo razvitiya Rossii [The place of strategy of long-term social and economic development of the Southern Federal District in the system of strategic planning of regional development of Russia]. Regional 'naya ekonomika. Yug Rossii - Regional economy. South of Russia, 2011, no. 12, pp. 206-216.
2. Karachevtseva M. Sportivnyi interes Yuga: per-spektivy i problemnye zony [Sport interest of the South: prospects and problem areas]. Portal "Delovoi kvartal" -"Business quarter"portal. Available at: http://rostov. dkvartal.ru/news/sportivnyj -interes-yuga-perspektivy-i-problemnye-zony-236757836. (In Russ.)
3. Mitrofanova I.V., Starokozheva G.I., Zhukov A.N. K voprosu o Strategii razvitiya Severo-Kavka-
zskogo federal'nogo okruga i poiske prioritetov [Strategy of development of the North Caucasus Federal District and search for priorities]. Natsional'nye interesy: prioritety i bezopasnost'- National interests: priorities and security, 2010, no. 34.
4. Mitrofanova I.V. Strategicheskii territorial'nyi menedzhment: opyt, problemy i puti modernizatsii (na primere sub"ektov Severo-Kavkazskogo FO) [Strategic territorial management: the experience, problems and modernization ways (the case of the subjects of the North Caucasus Federal District)]. Problemnyi analiz i gosudarstvenno-upravlencheskoe proektirovanie -Problem analysis and state and administrative design, 2012, vol. 5, no. 4, pp. 6-13.
5. Mitrofanova I.V. Analiz i puti modernizatsii strategicheskogo territorial'nogo menedzhmenta v yuzhnykh regionakh Rossii [Analysis and the ways of modernization of strategic territorial management in the southern regions of Russia]. Menedzhment i biznes-administrirovanie - Management and business administration, 2012, no. 2, pp. 16-22.
6. Mitrofanova I.V. Opyt, problemy i ekonom-icheskii potentsial razvitiya territorial'nogo strategirov-aniya v regionakh Severnogo Kavkaza [The experience, problems and economic potential of the development of territorial strategizing in the regions of the North Caucasus]. Vestnik Yuzhnogo nauchnogo tsentra RAN -Bulletin of Southern Scientific Center of RAS, 2012, vol. 8, no. 3, pp. 67-72.
Inna V. MITROFANOVA
Institute of Social, Economic and Humanities Research of Southern Scientific Center of RAS, Volgograd State University, Volgograd, Russian Federation
mitrofanova@volsu.ru
