CC BY-NC-ND
76
ИТОГИ 10 ЛЕТ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ И ЗАДАЧИ НА ПЕРСПЕКТИВУ
(МАТЕРИАЛЫКРУГЛОГО СТОЛА, СОСТОЯВШЕГОСЯ 3 АПРЕЛЯ 2014 г. В РАМКАХ XV АПРЕЛЬСКОЙ МЕЖДУНАРОДНОЙ НАУЧНОЙ КОНФЕРЕНЦИИ «МОДЕРНИЗАЦИЯ ЭКОНОМИКИ И ОБЩЕСТВА» В НИУ ВШЭ)
Андрей Витальевич Клименко - директор Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ. Уважаемые коллеги, прошло 10 лет с начала административной реформы в Российской Федерации - это значительный период, время подводить итоги. Они периодически подводятся Минэкономразвития - будь то в ежегодном режиме или за более продолжительные отрезки времени - в связи с окончанием прошлой и принятием очередной программы реформирования. Сегодня хотелось бы обменяться мнениями по поводу десятилетних итогов, насколько они оправдали наши ожидания, что удалось достичь, в чем основные проблемы.
Административная реформа на первом этапе охватывала множество комплексных управленческих вопросов. Затем часть вопросов, например управление и бюджетирование по результатам, стали рассматриваться в рамках бюджетной реформы, но другие сохранились, выкристаллизовались и стали основными элементами собственно административной реформы.
Причем вопросы, которые в настоящее время являются для российской административной реформы основными, характерны и для административных реформ других стран. У ОЭСР, например, есть свой check list, позиции которого учтены в повестке дня российской административной реформы. При этом для многих стран характерен переход от административной реформы как ограниченного во времени мероприятия (программы) к постоянному, непрерывному управлению изменениями.
Недавнее исследование взаимосвязи качества государственного управления и уровня национального благосостояния, представленное на заседании комитета публичного управления ОЭСР в апреле этого года в Париже, показало, что прирост ВВП на душу населения в 10 лучших по качеству госуправления странах в среднем выше почти на 40%, чем в 10 странах, где качество госуправления наихудшее. Это как раз те резервы, которых нам крайне не хватает для стабилизации развития страны. Так что тема, несмотря на прошедшие 10 лет, крайне актуальна. Предлагаю обсудить проблемы и риски, перспективы, приоритетные шаги. Владимир Николаевич Южаков любезно согласился сделать первое сообщение.
Владимир Николаевич Южаков - доктор философских наук, профессор, директор Центра технологий государственного управления РАНХиГС. Не претендуя на обобщения, выскажу некоторые свои соображения по одному из ключевых направлений административной реформы, одним из которых, практически с самого начала административной реформы, было повышение качества государственных и муниципальных услуг. Если на старте, в первой концепции административной реформы это было одно из восьми направлений административной реформы, то в концепции 2011-2013 гг. - это фактически одно из двух основных направлений. Отсюда, наверное, и роль повышения качества государственных и муниципальных услуг в административной реформе. На каждом из этапов административной реформы к этому ее направлению были привязаны стратегические цели административной реформы, даже если они и не всегда четко формулировались.
Так, одна из стратегических целей - переход к сервисному государству. Если вначале она упоминалась вскользь, то в 2012 г., подводя итоги на конференции «Совершенствование государственного управления в Российской Федерации», министр экономического развития Эльвира Набиуллина сказала, что все то, что мы делали, - это результат наших усилий по переходу к сервисному государству. Вторая стратегическая цель - это повышение качества государственного управления, Повышение качества государственных услуг, безусловно, вносит свой вклад в повышение качества государственного управления. Наконец, третья цель - повышение удовлетворенности граждан деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления, или доверия к власти.
Вообще на старте, если вспомнить, как в 2005 г. формировалась концепция административной реформы, эта последняя стратегическая цель была основным аргументом, почему нужно заниматься повышением качества государственных и муниципальных услуг. Потом она вроде бы отошла на задний план. Тогда при формулировке концепции административной реформы еще только предстояло определить, что есть государственные и муниципальные услуги, которые предоставляются собственно органами государственной власти и органами местного са-
моуправления по запросу получателя государственной услуги, а что есть иные государственные и муниципальные услуги в смысле Бюджетного кодекса. Сегодня же в рамках административной реформы задача повышения качества находится на переднем плане и относится в основном к государственным и муниципальным услугам в смысле 210-ФЗ (и лишь опосредованно в смысле Бюджетного кодекса). То, о чем я дальше буду говорить, относится только к этим государственным и муниципальным услугам.
Подводя итоги того, как мы к этим целям движемся (не в количественной оценке, а в качественной), можно, по-моему, смело утверждать, что за последние 10 лет должностные лица стали однозначно признавать, что должны предоставлять государственные и муниципальные услуги гражданам и организациям. Я считаю, что это большая подвижка, потому что еще в 2004-2005 гг., а тем более в 2003 г. почти все без исключения должностные лица в региональных, да и в федеральных органах власти тоже, говорили: «Что это за ерунда такая? Мы осуществляем властные полномочия и не собираемся предоставлять никакие услуги». Сейчас ситуация изменилась, хотя, конечно, пока еще должностные лица, независимо от их ранга, еще не совсем осознают то, что следующий шаг - это признание известного тезиса «клиент всегда прав». До этого нам нужно еще расти. И в рамках самой административной реформы нужно думать, где границы применимости этого лозунга и как его воплощать.
Соответственно, под эти стратегические цели было сформулировано, как вы помните, то, что является конечным результатом повышения качества государственных и муниципальных услуг - повышение удовлетворенности их получателей. Наверное, это нечастый случай, когда ожидаемые результаты были сформулированы достаточно прямо и однозначно. И ключевым параметром, по которому оценивалось повышение качества государственных и муниципальных услуг, стала удовлетворенность получателей государственных и муниципальных услуг. Хотя с этим тоже много было связано: какой термин употреблять, удобно ли вообще говорить о получателях, о потребителях и т.д. За этим всегда что-то скрывалось, но главное, в конечном счете, то, что речь пошла об удовлетворенности тех, кто обращается за государственными и муниципальными услугами, граждан Российской Федерации, в том числе и тех из них, кто действует в интересах своего бизнеса или бизнеса, который они представляют. Как вы помните, были сформулированы и целевые значения этого показателя. Они плавали, в меру развития административной реформы изменялись, но в целом поступательное движение в этих целевых значениях и в их достижении было.
Надо, наверное, напомнить их стартовую ситуацию - с чего все начиналось, когда формулировалась сама задача, ожидаемый результат, его значения. Об этом нечасто вспоминают, но в обосновании первой концепции было сказано, что в 2004 г. всего 14% граждан смогли получить интересующую их государственную услугу приемлемого качества.
Это были данные исследования Фонда «Общественное мнение». Как именно это исследование проводилось, это отдельный вопрос, поскольку там все-таки делалось обобщение в отношении всех государственных услуг. В 2005 г. РАГС проводил социологическое исследование, которое уже более точно измеряло удовлетворенность конкретными государственными услугами. Но и здесь уровень удовлетворенности был не слишком высок: от 25,3% до 65,1% по отдельным исследованным услугам.
Целевые значения удовлетворенности качеством всех государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами власти и местного самоуправления, были установлены концепцией административной реформы в 2005 г.: на 2008 г. на уровне 50%, на 2010 г. - 70%. На 2018 г. другим стратегическим документом - Указом Президента установлено уже 90%; плюс планы на 2016 г. - 80% и на 2017 г. - 85%. При этом, наверное, можно не принимать во внимание информацию, что концепция 2011 - 2013 гг. закладывала показатель удовлетворенности фактически на снижение - 60%.
По заказу Минэкономразвития России Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации уже третий год проводит исследование уровня общей удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных услуг (при этом под гражданами имеются в виду как собственно физические лица, обращающиеся со своими личными потребностями, так и граждане, являющиеся представителями бизнес-сообщества, обращающиеся за услугами в интересах либо своего собственного бизнеса, либо тех организаций, которые они представляют). При этом важным моментом является то, что в исследовании не задавался перечень государственных и муниципальных услуг, а выявлялось по факту, какие именно государственные и муниципальные услуги были получены гражданами, ставшими респондентами исследования.
Эти исследования показали однозначную динамику: усилия в рамках административной реформы по повышению качества государственных и муниципальных услуг не остались безрезультатными, они формируют в общем-то положительный тренд: удовлетворены качеством полученных ими государственных и муниципальных услуг, предоставленных органами государственной власти и местного самоуправления (оценили их на «очень хорошо» и «скорее хорошо»), 74,6% респондентов - в исследовании 2011 г., 75,5% - в исследовании 2012 г. и 77,7% -в исследовании 2013 г. При этом в исследовании 2013 г. удовлетворенность государственными и муниципальными услугами, полученными через МФЦ, составила 79,6%, с использованием единого портала - 81,4%, непосредственно в органах государственной власти и местного самоуправления - 76,6%.
Если отвлечься от деталей, то важным здесь является то, что усилия административной реформы дают положительную отдачу. Только, конечно, нужно не забывать, что еще остается масса проблем, причем по каждой конкретной услуге, и те наиболее массовые из них, которые форми-
руют эти цифры, не являются самыми проблемными. Самые проблемные по факту остаются за скобками исследования. Исходя из чего я бы дал такую, чисто качественную оценку. На мой взгляд, административная реформа в части повышения качества государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами государственной власти и местного самоуправления реализуется достаточно успешно. При этом в ней в этой части реализуются принципы управления по результатам. Если внимательно посмотреть, здесь есть все компоненты, которыми характеризуется управление по результатам, включая и необходимую коррекцию по итогам оценки достигаемых результатов. С этой точки зрения, на мой взгляд, административная реформа должна быть продолжена.
Правда, для того чтобы достичь установленных целевых значений (90% к 2018 г.), выявленных в упомянутом исследовании темпов роста удовлетворенности граждан качеством государственных и муниципальных услуг (примерно 1,5% в год) недостаточно. При таких темпах для достижения указанного целевого значения потребуется еще несколько дополнительных лет. Как эту проблему решить? Резервы есть. Это, прежде всего, подтягивание «отстающих» государственных и муниципальных услуг, органов власти и местного самоуправления. Качеством лучших из государственных и муниципальных услуг удовлетворены 91,1% их получателей, а худших - 69%. Разрыв понятен, ясно, кого надо подтягивать. Второй резерв - это подтягивание отстающих регионов и муниципалитетов. Здесь разрыв между худшими и лучшими колеблется от 86,7% до 62,5%. В 44 исследованных субъектах Российской Федерации этот показатель ниже среднестатистических уровней.
Еще один резерв - это улучшение «отстающих» и проблемных ключевых и иных параметров качества государственных и муниципальных услуг. Например, то, что лежит на поверхности и хорошо известно, - время ожидания в очереди. Необходимо этот показатель улучшить в 3 раза для того, чтобы достичь, во-первых, установленных его целевых значений, а во-вторых, того уровня удовлетворенности по данному параметру, который бы обеспечивал необходимую динамику роста общей удовлетворенности граждан качеством государственных и муниципальных услуг. На сегодня, согласно опросу, только 26,3% респондентов при подаче запроса потратили на ожидание 15 мин. и менее, что должно быть обеспечено уже по действующим нормативным правовым актам.
Далее это усиление ориентации инноваций, в том числе перехода к предоставлению услуг в электронном виде и через МФЦ, на достижение целевого значения уровня удовлетворенности граждан. Пока они сориентированы на его достижение в недостаточной степени. Темпы роста качества удовлетворенности через эти каналы тоже малы. Предоставление услуг с помощью единого портала не растет, оно составляет примерно ту же цифру, что и в 2012 и 2013 гг. Это значит, что эта инновация пока не срабатывает.
В итоге, нужна система дополнительных мер, обеспечивающая своевременное достижение и поддержание целевого значения удовлетворен-
ности граждан. Я не буду говорить о самом составе этих дополнительных мер - он проработан и представлен в Правительственную комиссию по проведению административной реформы.
Хотел бы завершить свое сообщение оценкой перспектив административной реформы. Во-первых, на мой взгляд, нужно, хотя бы для того чтобы обеспечить достижение целевого показателя, сохранить повышение качества государственных и муниципальных услуг как направление административной реформы и сохранить ее стратегические цели и ожидаемые результаты как то, вокруг чего должны компоноваться многие мероприятия административной реформы. Во-вторых, нужно учесть полученный в рамках этого направления административной реформы опыт управления по результатам для доработки и разработки других направлений административной реформы. Например, то, что связано с повышением эффективности и результативности контрольно-надзорной деятельности, по-моему, явно нуждается в учете этого опыта. Этот опыт показывает, что даже не слишком совершенное, но достаточно последовательное следование принципу управления по результатам может быть полезным. Кроме того, он показывает, что целесообразно восстановить в рамках административной реформы ту роль, которую на старте играло направление по разработке и внедрению инструментов управления по результатам в государственном управлении. Данное направление административной реформы (а через него и весь процесс повышения качества государственного управления) должно стать сейчас ключевым направлением административной реформы, интегрирующим все остальные.
Необходимо также усилить интеграцию административной реформы в стратегические документы государственного управления, прежде всего в государственные программы. Например, решать задачу достижения 90% удовлетворенности граждан качеством государственных и муниципальных услуг невозможно, если в соответствующие государственные программы ведомств, содержащие задачи по предоставлению государственных услуг, этот показатель не имплементирован соответствующим образом, т.е. если эти ведомства не ориентированы на эту задачу, если Минфин под это им денег не планирует. Предполагаем при этом, что государственные программы будут становиться все эффективнее работающим механизмом.
И последнее. Необходимо, на мой взгляд, обеспечить координирующую роль административной реформы в системе всех направлений реформирования и/или совершенствования государственного управления, прежде всего, в отношении освоения электронных технологий, и, во-вторых, традиционно в отношении реформирования государственной службы. Эта тема существует и не утрачивает актуальности с 2005 г. Я только хочу подчеркнуть, что те задачи, которые решает административная реформа, в том числе в рамках повышения качества государственных и муниципальных услуг, должны быть реально координирующими, и это должно быть каким-то образом закреплено организационно. На мой взгляд, ад-
министративная реформа должна стать модератором или получить больше полномочий для модерации и дальнейшей разработки и внедрения новой российской модели государственного управления (хотя слово «новая» здесь несколько условно), как ее определил Президент в Послании 2012 г., первым принципом которой должен стать принцип ориентации деятельности всех органов, всех звеньев, всех ступеней государственного управления на получение значимых, понятных обществу и гражданам результатов.
A.В. Клименко: Спасибо большое, Владимир Николаевич. Мне кажется, такое начало с комплексным обзором основных направлений было важным, чтобы нам мобилизовать дискуссию.
То, что вы обозначили сейчас, это во многом традиционные направления. По ним мы действительно достигли определенных результатов. Но означает ли это конец истории? И я не могу не задать вам вопрос относительно инструментов и дальнейшего движения: «Что действительно нового?» Ведь именно вклад услуг в благосостояние и отношение граждан к государству наиболее существен.
B.Н. Южаков: Если говорить об обобщенной оценке качества государственных и муниципальных услуг, вы же понимаете, что государственные и муниципальные услуги, предоставляемые органами власти и государственного управления, - это очень узкий сектор в деятельности государства. То, что мы в результате таких конкретных усилий в этом узком секторе чего-то добились, и то, что люди, приходя в более чистые помещения, получая услуги в МФЦ, говорят, что им это нравится, вовсе не означает, что они говорят «это хорошо» в отношении всей остальной деятельности государства. И наша задача как раз и состоит в том, чтобы на примере одной административной реформы в этих узких, конкретных секторах пытаться сделать что-то и дальше.
А.В. Клименко: Правда, тут вопрос цены и качества.
Лев Ильич Якобсон - доктор экономических наук, первый проректор НИУ ВШЭ. Я знаю многих из участников нашего круглого стола в качестве людей, непосредственно вовлеченных в подготовку и реализацию тех решений, последствия которых мы обсуждаем. Собственно, то же могу сказать и о себе. И нам, разумеется, приятно отмечать, что что-то получилось в соответствии с замыслами. Действительно, налицо немало позитивных изменений, затронувших разные аспекты государственного управления. Однако, если судить по гамбургскому счету, придется признать: самые крупные замыслы реализованы в лучшем случае частично.
Например, административные регламенты. Можно с удовлетворением говорить о том, что лет пятнадцать назад о них в нашей стране хоть что-то слышали два десятка человек, а сегодня они повсеместно работа-
ют. Это большой позитивный сдвиг. Но когда затевалось внедрение административных регламентов, предполагалось, что они станут не просто инструментами планирования и контроля управленческой деятельности, а мощным средством ее оптимизации и основой для нормирования ее ресурсного обеспечения. В отношении же рутинных функций предполагалось использовать электронные адмрегламенты для управления бизнес-процессами в режиме реального времени. Все это было технически осуществимо, однако не произошло, если не считать отдельные исключения.
Еще один пример - управление по результатам. Много спорили о ДРОНДах, внедряли их, а где эффект? Полагаю, что при наличии несомненного потенциала все же этот инструмент явно переоценивался. А результат оказался близким к нулю. Теперь, формально говоря, осуществлен тотальный переход к программному управлению. Потенциал и в этом случае, бесспорно, велик. Однако в реальности госпрограммы крайне неоднородны по качеству и в огромной части разбалансированы по ресурсам. При этом и в ДРОНДах, и в госпрограммах толком не ре-ализовывалась идея управления по результатам, ради которой эти инструменты вводились. Оставляю в стороне то, что «упаковка» большей части бюджетных расходов в программы удобна для Минфина; все же это не главное, что провозглашалось в качестве цели. Лишь в немногих случаях появление ДРОНДов и госпрограмм приводило к реальному усилению ориентации на конечные результаты. Чаще по привычке фиксировались направления и масштабы текущей деятельности, промежуточные результаты, а то и индикаторы, уводившие в сторону от результатов и имевшие лишь одно достоинство - простоту измерения.
Упомяну также попытку разделения госорганов, выполняющих правоустанавливающие, правоприменительные и контрольные функции. Те, кто помнят полемику вокруг этой попытки, подтвердят, что, по сути, единственный аргумент против нее сводился к тезису: «Министры не захотят, а помимо их воли ничего не выйдет». Тезис оказался верным, и это, как, впрочем, и многое другое, подтверждает иллюзорность представлений, будто в нашей стране существует так называемая вертикаль власти. Разумеется, исполнители на любом уровне практически никогда не оспаривают решения политического руководства, но умело владеют и ежедневно применяют огромный арсенал методов их приемлемой для себя интерпретации, а то и блокирования.
Надо быть совсем не знакомым с тем, как работает система государственного управления, чтобы не замечать, насколько ощутимо проявляются разнонаправленные интересы и представления ее структурных звеньев и сотрудников. Собственно говоря, консолидация государственного аппарата, изживание рудиментов «феодальной раздробленности» и «системы кормлений» внутри него принадлежали к числу главных целей административной реформы. В этом отношении, как и в отношении взаимодействия госорганов с гражданами, есть некоторые сдвиги, но они не таковы, чтобы испытывать удовлетворение достигнутым.
Известно, что граждане в целом критично относятся к работе госаппарата. Кстати говоря, оценки Президента такие же. Отличие граждан от Президента в этом вопросе состоит в том, что первые зачастую находят простейшее объяснение: «Чиновники - сплошь воры, дураки или бездельники». Стало быть, нужны не какие-то мудреные адмреформы, а массовые сокращения кадров и посадки. Мы, собравшиеся здесь, знаем, что все отнюдь не просто. Могу по личному многолетнему и разнообразному опыту судить, что основная часть чиновничества - люди порядочные, квалифицированные, болеющие за дело и работающие нередко куда больше, чем сорок часов в неделю. Тезис о добросовестности нисколько не противоречит тому, что я сказал раньше об ориентации госорганов на свои представления и интересы. Интерес далеко не всегда имеет коррупционный характер. Каждое подразделение госаппарата и каждый его сотрудник, как и любой другой участник разделения функций в обществе, на многое смотрит под специфическим углом зрения, который задается конкретной функцией и связанным с нею опытом.
Мне кажется, мы недостаточно учитывали это, проектируя административные реформы и оценивая их ход. Реформы редко апеллировали к интересам чиновничества, а это ведь не пешки, которые можно произвольно переставлять на доске. У нас причудливым образом сочетаются представления, с одной стороны, о якобы существующем всевластии аппарата и его безграничной дискреции, а с другой - о его абсолютной пластичности, неограниченной подверженности реформированию. В действительности верно нечто среднее, чего мы пока не нашли, и, вероятно, потому, что толком не ищем, стесняясь признавать ограниченную управляемость аппарата. Консолидация, о которой я говорил, достижима посредством гармонизации интересов и вряд ли совместима с их игнорированием.
Думаю, что об этом стоит поговорить, причем не для того, чтобы посыпать голову пеплом, а чтобы понять, что мы делали не так. Повторяю, не кто-то, а мы сами. В заключение повторю, я далек от намерения оспаривать достижения, но считаю, что в ближайшие годы надо сделать гораздо больше, чтобы росла удовлетворенность граждан не только сроками выдачи паспорта, но и системой государственного управления в целом.
Ильшат Шавалиевич Рысаев (Уфа) - кандидат социологических наук, член Европейской Ассоциации консультантов и тренеров по управлению «Sietar Europa». Глядя на показатели, понимаешь, что для оптимизма особых оснований нет. Когда мы говорим об удовлетворенности граждан, возникает вопрос, насколько корректно проведено исследование, насколько оно репрезентативно. Социологи Российской академии государственной службы параллельно ведут мониторинг доверия граждан к государственной власти. И констатируют, что доверие граждан к органам исполнительной власти падает из года в год, а удовлетворенность качеством государственных и муниципальных услуг растет.
Мы знаем, что вчера на круглом столе с участием Медведева было сказано, что, к сожалению, программа Стратегия-2020 не выполняется. А ведь стратегия развития общества - это главный инструмент оценки эффективности государственного управления. Сегодня у нас нет достаточных инструментов для мониторинга эффективности административной реформы и выполнения концепции административной реформы.
Я вижу главную проблему в том, что концепция, обозначающая стратегические цели, у нас есть, а программа, определяющая большую меру ответственности всех органов власти и самое главное - исполнителей, отсутствует. О какой успешности работы системы государственных органов можно говорить?
A.В. Клименко: Для программы нужно больше порядка.
B.Н. Южаков: У нас не вызывают сомнения результаты исследования. Однако это вовсе не исключает, и мы это всегда подчеркивали, что фиксируется рост удовлетворенности граждан в узком спектре государственных и муниципальных услуг, причем только таких, которые предоставляются самими органами власти и местного самоуправления, а не тех, которые предоставляются в учреждениях здравоохранения, образования и т.д. -там совсем иная картина.
Александр Юрьевич Сунгуров - доктор политических наук, профессор, заведующий кафедрой прикладной политологии НИУ ВШЭ (Санкт-Петербург). Я предлагаю вспомнить ту сторону административной реформы, о которой говорили 9 лет назад на круглом столе в Центре стратегических разработок. Об участии гражданского общества в административной реформе, о четвертом направлении концепции 2005 г.
Пока об этом не было сказано, и термин «гражданское общество» не звучал. На момент разработки высказывались предложения о различных формах участия представителей общества в конкурсных, антикоррупционных и других комиссиях. Когда Дмитриев докладывал в Тольятти в 2002 г., он говорил, что есть концепция, что комиссии по конфликту интересов могут состоять до 50% из представителей гражданского общества. Через много лет, согласно указу Президента, в эти комиссии должны включаться уже до четверти представителей экспертов, причем тех, кого определит сама власть.
Такие вещи, как общественный контроль и др., сейчас куда-то ушли. В свое время была даже создана объединенная рабочая группа по общественному контролю административной реформы. Теперь, уже согласно последнему варианту закона об общественном контроле, посмотрите, кто его осуществляет? Представители общественных палат. Каким образом формируются общественные палаты, особенно сейчас? Через региональные. А как формируются общественные региональные палаты? Мне кажется, вопросы, связанные с общественным участием, следу-
ет обсуждать, и это тема для дальнейшего развития. Забывать об этом тоже не стоит.
A.В. Клименко: Да, и это общемировой тренд. Другое дело, готовы ли мы.
Маслаков Владимир Анатольевич - руководитель Лаборатории конфликтно-ситуационного анализа при факультете «Управление крупными городами» Международного университета в Москве. Затронута очень серьезная проблема. Когда мы говорим о системе, выясняется, что у нас в системе не работают обратные связи. О какой качественной реформе можно говорить, когда нет качественных обратных связей. Это влияет и на динамику системы. Мы бесцельно тратим время, потому что получаем недостоверную информацию, соответственно, не имеем возможности правильно ее обрабатывать, а главное - мы не хотим этого делать. Пока мы не решим проблему качественных обратных связей, а это задача, как мы понимаем, в первую очередь политическая, мы не выстроим нормальную систему. Поэтому административная реформа будет буксовать, и результат мы будем иметь в «узких сферах». Любой шаг в сторону будет давать совершенно другие показатели.
Владимир Николаевич (Южаков - ред.), вы отметили, что вопросы взаимодействия с бизнесом остались в стороне. Есть частные услуги, которые бизнесу оказываются по прейскуранту. А когда мы говорим о нормативно-правовом регулировании, что, по сути, является одной из форм государственных услуг, то хорошо, что сейчас внедряется оценка регулирующего воздействия, т.е. происходят подвижки, предпринимается попытка замкнуть эту обратную связь. И эти шаги для решения проблемы обратной связи действительно перспективны. Мне кажется, это одна из самых главных проблем в нашей системе государственного управления. Причины анализировать не буду, поскольку у каждого свое видение того, почему так получилось.
B.Н. Южаков: Я не соглашусь с тем, что обратной связи совсем нет. Ее явно недостаточно, но о полном отсутствии сказать нельзя. Например, что касается государственных услуг, то у Минэкономики есть сайт «Народный мониторинг».
А.В. Клименко: Владимир Николаевич, мне кажется, речь идет о реализации обратной связи. Одно дело - мониторинг, какая-то информация о ситуации. А другое, что, как мне кажется, имеет в виду коллега, - это мера ответственности, принятие решений, стимулирование, построенное на данных мониторинга.
Кузнецов Владимир Иванович - старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Я во многом согласен, может быть даже
во всем, с тем, что было сказано и председательствующим, и выступающими. Но мне кажется, что основная проблема нашей административной реформы в том, что у нее отсутствует какая-то целевая функция, в рамках которой должно осуществляться и осуществляется планирование и выставление приоритетов. Если в предыдущих программах (у нас уже две были по совершенствованию административной реформы) какие-то приоритеты определялись, то, как это происходило, - не ясно. Механизма ведь у нас нет.
Я приведу пример по административным регламентам, поскольку это профиль моей деятельности. Государственные услуги - да, они совершенствуются, по ним действует федеральный закон, который регламентирует их составление и отчасти исполнение. Мы по ним видим результаты. А как быть с государственными функциями? Ведь государственная функция - это то, что должно делать государство. У нас даже не определено соотношение функции государства и государственной функции. На уровне обыденного сознания, это одно и то же, а ведь это совсем не так. Определив государственные функции, мы можем определить и численность кадрового состава государственной службы. Пока у нас об этом четкого представления нет.
А структура административного регламента! Функции и услуги практически одинаковы, более того, они сейчас перегружены лишней информацией. Вы когда-нибудь видели административный регламент, скажем, в Регистрационной палате? Зайдите посмотрите - он висит на стене, 25 страниц мелким почерком. Разве может человек, не обладающий острым зрением, например в возрасте, разобрать, что там написано?
Отсутствие таких приоритетов, которые позволяли бы (вспомним Владимира Ильича Ленина) взяться за главное звено и вытащить всю систему, - вот это, на мой взгляд, самая главная проблема административной реформы. А пока мы шарахаемся от одного к другому, не закончив предыдущего... Мы выстроили нормально функционирующую структуру власти. теперь надо определить приоритеты и стараться их добиться и по ним оценивать результат.
Корчагин Руслан Николаевич - заведующий научно-исследовательским центром государственного управления, РАНХиГС. Вопросы, которые здесь поднимаются, правильные, но, как я понимаю, мы сейчас обсуждаем реформу государственного управления вообще, а не административную реформу в чистом виде. Большинство из нас знает, что реформы были запущены несколькими треками, какие-то реформы были запущены ранее - реформа госслужбы, потом бюджетная реформа и затем - административная реформа. Их операторами были разные министерства и ведомства, в том числе по реформе госслужбы это были Минтруд, Администрация Президента Российской Федерации, по административной реформе - Минэкономрзавития и соответствующая комиссия в Аппарате Правительства. Сейчас запущены ряд инициатив, такие как Агентство стратегических инициатив, открытое правительство. Мероприятия, кото-
рые осуществляются в их рамках, связаны с совершенствованием государственного управления.
Относительно обратных связей. Сегодня появляется множество акторов, согласование действий которых по исполнению некоей целевой функции требует дополнительных усилий, поскольку фактически сама система в ее нынешней форме децентрализована. В децентрализованной же системе всегда возникают вопросы о затратах определенных ресурсов на поддержание связей.
В свое время предполагалось, что большинство услуг будет предоставлено в электронной форме. Нужно четко понимать, что электронные административные регламенты изначально должны быть спроектированы. Фактически есть ГОСТы 19-й и 34-й серий по разработке автоматизированных систем. Однако их разъяснений дано не было, и сейчас получается, что при переходе от административных регламентов в их нынешней форме к электронным административным регламентам потребуются дополнительные ресурсы.
Последнее, о чем я скажу, это об элементах участия. В современных зарубежных моделях государственного управления государству отводится роль управления изменениями и их оценивания, оно выступает как «модератор» или «фасилитатор». В условиях открытого мира, где может происходить бегство капиталов, и человеческих ресурсов, государство должно на иных технологических основаниях организовывать взаимодействие различных акторов. Сблизить их позиции, консолидировать общество для достижения общей целевой функции, в том числе увеличения ВВП на душу населения, - вот в чем главная задача. Мне кажется, что мы перешли от рассмотрения чисто административной реформы, о которой говорил Владимир Николаевич, с ее целевыми показателями и некоторыми положительными тенденциями к обсуждению философии государственного управления в изменяющемся контексте.
Эдриан Кемпбелл (Великобритания) - профессор факультета государственного управления Бирмингемского университета. Мне было очень интересно послушать о целевом значении административной реформы, потому что, как мне кажется, часто, не только в России, но и во многих других странах, реформа воспринимается во многом как техническая задача, как то, что люди будут выполнять, не особенно задумываясь, зачем они это делают и чем это вызвано. В таком сложном деле без серьезной идеологии невозможно достичь результатов. Административная реформа у нас идет почти постоянно, но главный этап был при госпоже Тэтчер в 1980-е гг. Она не была большим другом государственного сектора, тем более государственного аппарата, но она была против того, чтобы сопровождать административно падение страны. Она говорила: «Так нельзя, надо действовать, надо как-то ухватить эти тенденции и повернуть их в другую сторону». Надо сказать, при всей критике, которую я слышал о вашей программе, я вижу, что все-таки идея программы есть. Конечно, 10 лет - это небольшой срок для перемен. Я помню, было время, когда на вопрос о целях и зада-
чах его организации российский чиновник среднего звена жестко отвечал про свои функции, функции начальника, а дальше - это уже «не мое дело». Это было 15-20 лет назад. Теперь, по-моему, ситуация изменилась. Стратегическое планирование укрепляет горизонталь между ведомствами.
Хотел бы обратить внимание на другой момент- целевые показатели. У нас много пишут против целевых показателей, потому что есть какие-то негативные последствия. Но самое главное - это заинтересованность властей и тех, кто непосредственно выполняет работу. Если это чисто для контроля, то люди будут их обходить, они перехитрят систему. Если же действительно есть заинтересованность наверху и внизу в достижении результатов, тогда эти целевые показатели успешны. Я думаю, здесь целевые показатели стали комплексными, многосторонними, из-за этого невозможно их перехитрить. Если в регионе эти показатели высокие или низкие, значит, что-то там не то. У нас то же самое было. Грубые показатели было очень легко перехитрить. Чем более они комплексные, чем больше заинтересованность правителей это делать, тем лучше получается результат. Со временем эта система будет способствовать увеличению выборности политической системы. Насколько я понял, 10 лет - это именно то время, которое прошло после отмены выборов губернаторов. Думаю, что это закономерно, что государственная система не была тогда готова обеспечить такую систему обратной связи. После проведения реформ больше будет выборности, будет заинтересованность и будет аппарат, который сможет работать именно системно. Конечно, здесь роль гражданского общества, как коллега отметил, очень важна, чтобы укреплять заинтересованность чиновников в выполнении местных задач, чтобы они в центре понимали, что граждане удовлетворены.
Олег Владимирович Александров - старший научный сотрудник Центра технологий государственного управления РАНХиГС, директор ЦЭФК Груп. Хотел бы несколько слов сказать по поводу десятилетия. С одной стороны, это много, с другой - мало. Некоторые направления, с моей точки зрения, успели за это время развиться и деградировать, а некоторые развиться не успели. Если говорить по блоку «управление по результатам», то, к сожалению, если в первые два года ему уделялось основное внимание, то потом он исчез из приоритетных направлений, выделился в отдельное направление вне административной реформы -как стратегическое планирование.
С одной стороны, удалось внедрить государственные программы, с другой - мы понимаем, что ведомства продолжают жить в прежнем режиме. Самый главный показатель - это то, что в ведомствах поручения расписаны по тем же самым лекалам, что и двадцать, и тридцать лет назад. Казалось бы, и программы есть, и планы реализации записаны, и должны программные мероприятия осуществляться, а суть системы управления не поменялась. Мы живем по разовым поручениям, в ручном режиме и практически забываем о планах сразу после того, как их приняли. Это самая главная проблема этого направления.
Что касается направления по услугам. Вначале была очень большая активность по оптимизации платных услуг, потом, надо сказать, про эту тему практически забыли и, наоборот, начали поощрять платность всех услуг, у нас появились автономные и бюджетные учреждения, и теперь мы уже не оптимизируем платные услуги, а считаем их благом для системы государственного сектора. Хотя проводилась большая работа по оптимизации перечня услуг и функций, тем не менее их число заметно выросло, и это выражается в росте численности государственных и муниципальных служащих. Если 10 лет назад мы говорили, что у министра будет один заместитель и у премьер-министра тоже будет один заместитель, то теперь их уже десять. Я не говорю про количество департаментов. Соответственно, и функции появляются новые.
По поводу информатизации и перехода на электронные услуги хочу заметить, что это направление тоже вылилось в отдельный блок. Хорошо это или плохо, трудно сказать, но думаю, что все же должен быть единый центр управления. То же с комиссией по открытому правительству - изначально это был компонент административной реформы. Сегодня все, что ранее планировалось, когда внедрялась система открытого правительства, забыли.
Очень много за это время изменилось: сменились люди, «размножились» комиссии. Хотелось бы все-таки вернуться к тому, с чего все начиналось, и к тем целям, которые изначально ставились перед административной реформой: повышение качества управления, изменение сути государственного управления, уход от разовых поручений, сокращение численности всего государственного сектора. Этого, к сожалению, не произошло. Я думаю, к этому опять придется возвращаться на новом цикле совершенствования реформы государственного управления.
Л.И. Якобсон: Я предполагал, что на нашем круглом столе будет высказано много критических оценок в отношении действующей системы государственного управления и результатов административной реформы. Именно поэтому предложил задуматься не только о том, что сделано хорошо, но и том, что не получилось. Полагаю, что самое главное -понять, почему не все получилось так, как планировалось. Повторю, что не могу разделять широко распространенное мнение, будто все дело в плохих чиновниках. Не могу, поскольку знаком с реальным положением дел. Кадровых проблем на госслужбе множество, но все же в основном ситуация на «тройку с плюсом», а кое-где и на твердую «четверку». Этого, кстати, не было пятнадцать лет назад. Тут очевидное достижение, обеспеченное прежде всего улучшением материального положения госслужащих. Но если не «кадры решают все», то в чем дело?
Безусловно, есть серьезные проблемы, относящиеся к политической системе. Обсуждать их надо отдельно. Скажу лишь о двух моментах, причем гипотетически. Во-первых, потенциал государственного управления в переходной или гибридной системе, при прочих равных условиях, в чем-то, вероятно, уступает потенциалу более органичных
систем, будь то последовательный авторитаризм или зрелая демократия. Во-вторых, характер и качество политической системы зависят не столько от субъективных предпочтений тех, кто стоит у власти, сколько от состояния гражданского общества. Как бы то ни было, при любом отношении к существующей у нас политической системе вряд ли имеет смысл выстраивать административную реформу в расчете на нечто совершенно иное. Представьте себе специалиста в области сельского хозяйства, который, стремясь повысить продуктивность земледелия в Вологодской области, сфокусировался на передовых методах выращивания ананасов во Флориде.
Еще один момент, на мой взгляд существенный, когда мы обсуждаем вопрос «почему», состоит в следующем. Мы редко относимся к реализации реформ как к управлению изменениями. Я очень благодарен за то, что эти слова здесь прозвучали. Проектированию перехода всегда уделялось гораздо меньше внимания, чем проектированию конечного состояния. Что ж удивляться, что «получается, как всегда»? Не сказать, чтобы переходом не занимались совсем. Например, происходит переобучение госслужащих. Но это то, что над ватерлинией, то, что сразу видно. На самом деле управление изменениями - это нечто гораздо большее. Это идентификация акторов как на макро-, так и на микроуровне, прогнозирование того, кто как себя поведет. Это формирование мотивации к изменениям. Впрочем, об учете конкретных интересов и представлений я говорил раньше.
Наряду с этим надо сказать об оценке потерь. Предвидеть и рассчитать их, возможно, самое трудное. На примере множества реформ я мог бы показать, как, наверное, каждый из вас, что практически всегда есть trade-off между долгосрочными и краткосрочными результатами. Краткосрочные практически всегда болезненны. Увлеченные конечной целью, мы зачастую склонны недооценивать издержки сами и, соответственно, преподносить их в преуменьшенном виде тем, кто принимает решения. И убеждать их последовательно продолжать реформу, когда издержки становятся очевидными, нам уже, конечно, трудно. В итоге получается «незавершенка», очень часто малоэффективная, нередко почти бесполезная, а иногда и вредная.
И еще, к сожалению, не все желательное осуществимо. Реформы государственного управления следует разрабатывать так, как формируются инвестпроекты. Неприемлем подход «нарисуем - будем жить». Даже очень конкретное представление о том, как изменить «правила игры» в госаппарате, - еще не проект реформы, а повод заняться его подготовкой. И это не написание законопроекта, буквально фиксирующего желательное конечное состояние, а проработка того, какие интересы эти изменения затронут, как поддержать их и каким образом противодействовать сопротивлению. Разумеется, следует поставить себя на место тех, кто по разным причинам может саботировать изменения или, что более вероятно и особенно опасно, подвергать их профанирующей интерпретации. Учет вероятности такого рода реакций - абсолютно необходимое
условие построения реалистичных сценариев перехода. Многие реформы надо «выкупать», предоставляя денежные или иные преимущества тем, на кого ложатся издержки осуществления изменений. Лишь выстроив реалистичные сценарии, можно оценить, в какие сроки и каким образом осуществимы преобразования. Возможно, потребуется корректировка исходного замысла, но заблаговременная и логичная в противоположность ситуативно возникающему «недострою». Только когда проект таким образом проработан, можно достаточно уверенно формулировать концепции нормативных актов и приступать к их написанию.
Короче говоря, работа над проектированием реформы государственного управления - это только на 10% проработка желательного итога, а на 90% - всесторонняя проработка перехода. У нас было ровно наоборот: 90% - проработка состояния, 10% - проработка перехода. Соответственно, вывод: надо тщательно проектировать реформы. В этом случае многое из того, что пока не получилось, было бы успешно осуществлено, хотя, быть может, несколько медленнее, чем задумывалось. А что-то оказалось бы не вполне посильным, но, как правило, поддающимся разумной корректировке. В итоге результаты были бы лучше, чем те, которых удалось достичь, хотя и ими, конечно, надо гордиться.
В.А. Маслаков: Последнее время мне очень много приходится заниматься анализом нормативно-правовых актов, и я постоянно отмечаю, что эти акты неработоспособны из-за того, что заложенные в них механизмы и процедуры порождают неучтенные риски. Поэтому необходимо изменить подход к технологиям нормотворчества, перейти к тому, чего у нас нет, - рискоориентированному проектированию механизмов и процедур нормативно-правового регулирования. Мы принимаем документы, которые, безусловно, дадут эффект в идеальной среде. Но она у нас не идеальная. Поэтому на каждом шаге надо оценивать риски.
Обращаю внимание на следующее. Здесь требуется некая аксиоматика, которая зависит от политической воли, потому что существование некоторых рисков у нас просто опасно признавать. Если мы хотим иметь реальный результат, значит, мы должны принимать ту аксиоматику, которая будет нам давать наиболее эффективные решения, и обязательно просчитывать риски, чтобы эти механизмы и процедуры соответствовали реальности, были адекватны. У нас этого практически нет. Возьмите любой из принимаемых у нас актов. Он читается великолепно. Но когда его анализируют, он не будет работать, потому что он не может работать, там нет учета тех рисков, которые на каждом шаге в этом механизме, в этой процедуре будут возникать.
А.В. Клименко: Мне кажется, что с точки зрения рисков это совершенно правильно. Но мы уже подходим в каком-то смысле к этому механизму, к учету этих факторов. То, что сказал Лев Ильич, носит более общий характер - это конструирование реформ, проработка, в том числе и рисков. Не моя задача - подводить итоги каждому выступлению,
но я хотел бы палитру мнений смодерировать. Здесь присутствуют коллеги и руководители федеральных ведомств. Каково ваше мнение на этот счет? Насколько мы прорабатываем все шаги? Чего не хватает, в чем проблема? Что, на ваш взгляд, тяжело дается?
Алексей Игоревич Херсонцев - директор Департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития России. Я с тезисами, которые сегодня звучали, в принципе согласен. Вы помните, не так давно были времена, когда мероприятия, предусмотренные концепцией, находились под жестким присмотром руководителя Аппарата Правительства. Мы регулярно проводили комиссии, заставляли другие ведомства делать то одно, то другое, разработать и принять административные регламенты - порядка 800 штук за год. Мы тогда мало занимались самоограничением. Мне кажется, что первое - не надо забывать тезис о приоритизации или то, что 20% дает 80% успеха. Планируя свои дальнейшие действия, очень важно сосредоточиться на 20% чего-то, что на самом деле важно. Другой вопрос, как это важное найти. Здесь есть разные подходы. Например, выделяются приоритетные услуги, про которые действительно надо говорить, а не вообще про все, существующие в реестрах услуги. Второе. Мы ставим задачу сокращения штатной численности, а ведь любое переходное состояние требует больше ресурсов и, безусловно, должно приводить к ее увеличению. Другой вопрос, что, по известному закону Мерфи, никто потом ее обратно не приведет в исходное состояние - найдем, чем занять.
У нас дискуссия с Минфином по поводу электронных услуг и МФЦ. Они спрашивают: «Ты через год в стране МФЦ построишь?». Я говорю: «Да, построю». - «Тогда давай нам 20-, 30- или 40-процентное обоснование сокращения численности ведомств, предоставляющих эти услуги». И то же самое по электронным услугам. Но ведь вы же понимаете, следуя аналогии, если раньше все закупались в одном большом магазине, а сегодня в магазинах шаговой доступности, то численность сети должна увеличиться в разы, при условии, что наша задача - это повысить качество. Переход на новые технологии, электронику и т.д., безусловно, в долгосрочной перспективе должен высвобождать ресурсы. Но, во-первых, существует проблема отложенного спроса - многие услуги граждане не получают, потому что они просто недоступны; во-вторых, часто мы управляем спросом, а не предложением. Например, как это у нас с электронной очередью и с электронными услугами зачастую происходит, когда в 6 утра в электронной очереди заканчиваются талончики. И получается, что это просто замечательный механизм снятия с себя проблемы обеспечения людей услугами, в которых они реально нуждаются.
К сожалению, ожидание быстрого успеха от того, что мы завтра примем закон, а послезавтра всех сократим и т.д., присутствует и мешает нам более спокойно и равномерно работать. Это состояние, при котором мы в каждый момент времени чувствуем, что у нас все настолько плохо,
что нужно как можно быстрее принять что-то такое, что все перевернет, состояние, из которого мы не выходим уже довольно продолжительное время и которое мешает нам планомерно реализовывать какие-то вещи. Управление изменениями - безусловно, сейчас это чрезвычайно важный сюжет. Ясно, что сейчас наблюдается рассинхронизация усилий различных ведомств, координирующих органов и комиссий.
Сейчас у нас Концепция 2013 г. завершена. Пока что нового документа нет. И остаются вопросы: найдем ли мы нужные проекты? Как эти проекты скоординированно будут управляться? Почему для этого нужен некий консолидированный документ, тем более что у нас есть Указ Президента России № 601? Интересно вместе обсудить, какие документы еще нужны и что в них должно быть отражено, с учетом того, о чем здесь говорили коллеги.
Мне кажется, что мы не совсем оцениваем риски, связанные с тем, кто будет эксплуатантом того, что мы спроектируем. Фактически квалификация современных госслужащих, линейных руководителей далека от идеала. Минтруд разработал соответствующие методические рекомендации по совершенствованию этой системы - базовые функциональные и специальные квалификационные требования. Но эта система очень тяжело продвигается. Сама система госслужбы несколько подтормаживает все инициативы, связанные с более широким кругом реформ государственного управления. Кроме того, меня настораживает еще один момент. Недавно я ознакомился с национальным планом противодействия коррупции на 2014-2015 гг., в нем содержатся мероприятия по разработке реформы развития госслужбы. Формула такая: мы пакетируем в план противодействия коррупции поручение разработки развития госслужбы. Акценты четко уже поставлены на ближайшее время, как минимум на два года.
К вопросу об эффективности и сокращении численности. Любой руководитель на вопрос, почему он так против сокращения численности, вам ответит, что за время реформы ввели закон о госслужбе, который от него требует выполнения определенного набора процедур, для чего нужно было нанять на работу специалистов.
Мы с вами ввели ОРВ (оценка регулирующего воздействия - ред.), максимально усложнившую требования по актам, по их разработке, сделали специализированный портал, создали новую концепцию открытости. Я в своем министерстве пытался выпустить план в соответствии с этой концепцией. У меня целый отдел три недели занимался выпуском одного этого документа. А ведь в свое время регламентация деятельности госслужащих была провозглашена как некий ключ к успеху.
По ОРВ у нас проблема, я могу это оценить, поскольку в свое время инициировал ее сокращение, но мне тут же сказали: «Бизнесу нравится, надо расширять». Я понимаю, огромный поток. То же самое по закону о госслужбе: я обеими руками был за отмену всех кадровых конкурсов. Для меня возможность более мягко управлять своими ресурсами и иметь больше полномочий в части кадров делает работу более эффективной.
Когда я запускаю проект, а оформление тянется полгода, людям надоедает ждать, и они уходят работать в другое место. Это проблема переизбытка тотальной регуляции и нашей веры в нее - здесь нужен баланс. Я думаю, это ключевая проблема.
С экономической точки зрения, как только мы приходим к предельным изменениям, стоимость минимальных изменений неимоверно возрастает. Пример - 15 мин. должностного регламента на госслужбе. Цены им нет. Нужна какая-то гибкость, поля, интервалы, возможность маневрирования.
Наш разговор сегодня мне понравился глубиной рассмотрения проблем и системностью подхода к ним, потому что направлений существует еще много. На данный момент более или менее с госуслугами разобрались, мониторинг показывает уровень удовлетворенности обслуживанием в 77,7%. Коллега правильно сказал: «А что у нас с надзором?» Может быть, на него нужно обратить внимание и на новом витке с этой составляющей поработать? Был затронут также очень важный момент, связанный с проблемой исполнителя, персонала. Тот инструмент, модель, которые мы с вами создадим, должны быть, с одной стороны, достаточно сложными, поскольку сложной системой нельзя управлять просто, а с другой стороны, довольно понятными и простыми в использовании.
Первый ФОИВ, который внедрил систему менеджмента качества в федеральном органе исполнительной власти, - это Федеральная антимонопольная служба. Мы тоже ФОИВ, который обязан внедрить систему менеджмента качества, потому что это требование международных стандартов к нашей деятельности. Мы сейчас такую работу ведем и имеем возможность рассмотреть под другим углом всю нашу вроде бы обычную бюрократическую работу. И еще раз подчеркну, здесь не должно быть формальной работы: внедрили, получили бумажку, сертификат - и всё. Внедрение системы менеджмента качества - это несколько лет серьезной, кропотливой работы, тесно связанной со всеми мероприятиями и направлениями административной реформы, которые мы обсуждали.
Л.И. Якобсон: Мы внедряем систему оценки регулирующего воздействия, имея в виду новые правила и то, что они значат для бизнеса. А почему бы нам не заняться тем же самым по отношению к госслужбе, к государственному аппарату? Возникает новая идея реформы, новый закон, новое постановление. Почему бы не попытаться хотя бы экспертно оценить, какими окажутся затраты и ожидаемые результаты. Меня этот вопрос давно занимает. В сущности, именно об этом я говорил, сравнивая проект реформы с инвестпроектом.
А.В. Клименко: Несколько слов скажу в завершение. На мой взгляд, административная реформа - это постоянное управление изменениями, один из немногих доступных нам сейчас ресурсов развития. Реально это так. К нему мы всегда трепетно относились, а теперь, в нынешних усло-
виях должны ему уделять еще больше внимания. Очень не хотелось бы, чтобы это стало, как сказал очень образно Эдриан, административным сопровождением падения, снижения, ухудшения - вот этот кошмар надо точно постараться предотвратить. Надо избегать называть вещи не своими именами, т.е. говорить об «управлении по результатам», «гражданском участии», «комплексном подходе» и т.д., когда этого на самом деле нет. Задача состоит в адаптации и доведении предлагаемых и апробированных во всем мире подходов нового государственного управления до работающего состояния, с учетом конечных целей, всех издержек и выгод, о которых мы говорили. Жаль, что сейчас энтузиазм по отношению к административной реформе не такой, как раньше. С одной стороны, многое, что выглядело простым, оказалось более сложным и менее результативным, требующим значительных ресурсов. С другой стороны, некоторые важные управленческие новации вошли в конфликт с российской бюрократической практикой, привычкой к безответственности. В результате пропала мотивация к инновациям в управлении. Я не говорю про деньги, а именно идеологически. И это очень тревожный симптом. Надеюсь, совместными усилиями мы сможем поддерживать тематику административной реформы в актуальном состоянии. Большое спасибо всем участникам дискуссии.
