CC BY
87
ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА ПАРЛАМЕНТСКИХ РАССЛЕДОВАНИЙ В РОССИИ
© Якимова Е. М., 2007
Е. М. Якимова — аспирант кафедры конституционного права Юридического института ИГУ
Вопрос организации высших органов государственной власти и распределения компетенции между ними можно с большой степенью уверенности назвать одним из основных в сфере государственного строительства для каждого государства в любой период его развития. Сейчас уже не вызывает сомнений необходимость создания и функционирования высшего представительного органа государственной власти, за парламентами традиционно закрепились определенные функции, роль данных органов достаточно весома. Вместе с тем, различные государства шли к реализации идеи создания парламента достаточно долго; кроме того, те функции, которые представительные органы выполняли на этапе своего появления, с течением времени несколько трансформировались. Данное утверждение в полной мере справедливо по отношению как к представительной, законодательной, так и к контрольной функции парламента.
В России парламентаризм существует немногим более 100 лет. За это время функции представительных органов государственной власти выполняли Государственная Дума Российской империи, Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет, Верховный Совет СССР, а также Верховные Советы союзных республик, Федеральное Собрание Российской Федерации. Иными словами, можно говорить о трех периодах в истории парламентаризма в России: дореволюционном, советском и современном. В связи с этим, при рассмотрении вопроса о развитии института парламентских расследований в России (история становления которого и будет рассмотрена в настоящей статье), необходимо исследовать контрольные полномочия Государственной Думы Российской империи, далее проанализировать работу представительных органов власти в советский период и, наконец, уделить внимание вопросу становления данного института в современной России.
Россия в начале 20-го века оставалась одной из немногих абсолютных монархий. Решения Государственного Совета имели лишь рекомендательный характер, царь мог утвердить мнение меньшинства членов Совета или полностью отвергнуть его. Другой высший орган — Сенат — хотя и именовался «правительствующим», однако имел лишь функции суда и надзора.
Таким образом, государственный строй Российской империи начала 20-го века характеризовался недифференцированностью исполнительной (правительственной) и законодательной властей. В России того времени не было ни только законодательного, но и законосовещательного органа народного представительства.
Однако в Российской империи было разработано достаточно большое количество проектов, касающихся реформирования государственного строя России, в том числе и предполагающих создание представительного органа (например, проект М. Сперанского; проект, подготовленный Государственной канцелярией (так называемый проект № 1); проект, разработанный Советом министров (так называемый «советский» проект). Вместе с тем, только в 1905 году были предприняты попытки законодательного закрепления института народного представительства — была создана так называемая Бу-лыгинская Дума — законосовещательный орган (привлечение избранных на-
селением людей для участия в предварительной разработке и обсуждении законодательных предложений). Концепция законосовещательного представительства, предусматривающая существование двух законосовещательных учреждений бюрократического и выборного характера, нашла правовое закрепление в трех актах 6 августа 1905 года: были опубликованы «Манифест», «Учреждение Государственной Думы» и «Положение о выборах в Государственную Думу».
17 октября 1905 года, вместе с тем, был подписан новый манифест, готовились изменения в положения о Государственной Думе, Госсовете, уточнения в Избирательный закон.
В новом Манифесте было закреплено, что «помимо дарования населению основ гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов, устанавливалось, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы, предполагалось, чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей»1. Иными словами, Думе предоставлялись не только законодательные полномочия (т. е. не законосовещательные, как предполагалось по Манифесту 6 августа), но и контрольные полномочия. «Право надзора можно было истолковать как право контроля, вплоть до вотума недоверия министру и его отставки. Однако в самом Манифесте подчеркивается, что правительство остается императорским («поставленные от нас власти» и, следовательно, кабинет Министров не был подотчетен Думе)»2. Ответственность правительства ограничивалась правом критики «закономерности» и целесообразности действий министров. Однако проведение парламентских расследований законодательством того времени не предусматривалось.
«Однако уже 20 февраля 1906 года были изданы Манифест, положение о новом учреждении Государственного Совета и положение о законодательной Думе. Положение о Государственном Совете и Думе превращало Государственный Совет в верхнюю законодательную палату и, в то же время, мало что меняло в учреждении законодательной Думы. Хотя новое положение пре-
доставляло Думе законодательное право, однако инициатива депутатов в данной области была обставлена исключительными трудностями. Например, положение от 20 февраля 1906 г. давало право думским комиссиям разрабатывать самостоятельно проект законов только в том случае, если министры откажутся от их разработки, к тому же Правительство обладало правом, позволяющем обойти законодательные права Думы в виде проведения чрезвычайных указов Совета министров в промежутках между сессиями (87-я статья). Причем это право использовалось очень часто, к тому иногда специально устраивая перерывы сессий Думы, чтобы провести в обход ее нужные законы»3.
8 марта 1906 г. были изданы правила, определяющие границы бюджетных прав Думы. Они до крайности сужали одно из важнейших прав — право контроля над расходованием финансов правительством. Из-под надзора Государственной Думы был изъят контроль над целесообразностью действий правительства. «Три основные сферы деятельности народного представительства — законодательная, бюджетная и контролирующая — были ограничены по сравнению с типичными конституционными режимами других стран»4. Иными словами, контрольные полномочия Государственной Думы были ограничены возможностью обращаться с запросами в органы исполнительной власти.
Таким образом, можно констатировать, что хотя Государственная Дума начала 20го века была законодательным органом, она практически не обладала контрольными полномочиями, в том числе и правом проведения расследований деятельности исполнительной власти, хотя депутаты очень часто критиковали деятельность ее представителей. Вместе с тем, ни в Основных законах, принятых в 1906 году, ни в проекте, подготовленном Государственной канцелярией, ни в проекте, подготовленном Советом министров, не шла речь о возможности создания парламентских комиссий по расследованию деятельности министров. Вообще вопрос о контроле и ответственности министров перед Государственной Думой и Государственным Советом, хотя и поднимался при подготовке проектов пересмотра Основных законов, но, помимо возможности депутатов обращаться с запросами к правительству, никаких прав в данных
сферах Основные законы и не вошедшие в Основные законы учреждения Государственной Думы и Государственного Совета, фактически приравненные по юридической силе к Основным законам, законодательным органам не предоставили.
Право на проведение расследований в советский период, в отличие от дореволюционного, становится неотъемлемой частью компетенции представительных органов государственной власти. Указанные органы обладали правом контролировать деятельность исполнительно-распорядительных органов; при этом депутаты наделялись, в том числе, и правом проведения депутатских расследований путем создания следственных комиссий по любому вопросу и в любое время.
Данное положение было закреплено в советских конституциях и Конституциях РСФСР, начиная с 30-х годов 20-го века (Конституция РСФСР 1918 года не указывала на право проведения депутатских расследований Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом Советов).
Итак, статья 51 Конституции СССР 1936 года устанавливала, что «Верховный Совет СССР назначает, когда он сочтет необходимым, следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу. Все учреждения и должностные лица обязаны выполнять требования этих комиссий и представлять им необходимые материалы и документы»5. Подобное положение было продублировано в Конституции РСФСР 1937 года, согласно статье 35 которой, «Верховный Совет РСФСР назначает, когда он сочтет необходимым, следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу. Все учреждения и должностные лица обязаны выполнять требования этих комиссий и представлять им необходимые материалы и документы»6. Таким образом, текст статьи 51 Конституции СССР 1936 года и статьи 35 Конституции РСФСР 1937 года полностью совпадают. Далее указанные положения были перенесены в неизменном виде в Конституцию СССР 1976 года и Конституцию РСФСР 1978 года. Однако они были дополнены нормами, касающимися юридической значимости итоговых докладов комиссий: «рекомендации комиссий подлежат обязательному рассмотрению государственными и общественными органами, учреждениями и организациями. О результатах рассмотрения или о принятых мерах должно
быть сообщено комиссиям в установленный срок»7. Последующие редакции Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года не привнесли ничего нового в правовую регламентацию данного института; правда, номера статей, содержащие указанные нормы, изменились, что было связано с некоторой переработкой содержания Конституций, не отразившейся на правовом регулировании рассматриваемого института.
Вместе с тем, приходится констатировать, что на практике названный институт активно не функционировал. Следовательно, в данный период существовала лишь потенциальная возможность проведения депутатских расследований Верховным Советом СССР.
Ситуация несколько изменилась в период перестройки. Так, в 1989 году Верховным Советом СССР была создана комиссия по расследованию событий, имевших место в городе Тбилиси 9 апреля 1989 года. В Постановлении Съезда народных депутатов СССР от 24.12.89 г. № 978-1 по докладу комиссии, образованной первым Съездом народных депутатов СССР, по расследованию событий, имевших место в городе Тбилиси 9 апреля 1989 года8, в частности, осуждалось применение насилия против участников демонстрации 9 апреля 1989 года в Тбилиси, а также признавалось, что в действиях властей по пресечению несанкционированного митинга в Тбилиси наблюдались серьезные просчеты и ошибки.
Иными словами, можно говорить о том, что институт парламентских расследований в советский период, хотя и получил конституционное закрепление, за редким исключением, активно не использовался, поскольку, как отмечает Автономов А. С., «Верховный Совет собирался на свои сессии всего на несколько дней в году и в целом как орган государственной власти самостоятельной роли не играл»9.
В отличие от советских конституций и конституций советских республик, Конституция Российской Федерации 1993 года «существенным образом скорректировала формы парламентского контроля, исключив их всеохватывающий характер»10.
Так, в тексте Конституции 1993 года только один раз упоминается о непосредственном контроле как форме деятельности Федерального Собрания Российской Федерации. В частности, ч. 5 ст. 101 устанавли-
вает, что «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации образует Счетную палату»11. Как видно из процитированного отрывка, российский парламент имеет лишь косвенное отношение к контролю — через формирование Счетной палаты. В других же положениях Конституции Российской Федерации, имеющих отношение к полномочиям Федерального Собрания или его палат, термин «контроль» вообще не употребляется, нет упоминания и о праве проведения парламентских расследований.
В чем же причины того, что в Конституции 1993 года не закреплен перечень контрольных полномочий российского парламента? Представляется, дело здесь в том, что во время разработки Конституции политическая обстановка в стране не была устойчивой: взаимоотношения между законодательной властью и Президентом Б.Н. Ельциным были напряженными. Конституцию 1993 года часто называют «ельцинской», ведь она написана сторонниками сильной президентской власти. Если бы в Конституции было указано на возможность проведения парламентских расследований и, главное, на обязанность представителей исполнительной власти являться на заседания следственных комиссий и давать объяснения, парламентские расследования действительно стали бы мощным инструментом политической борьбы.
Отметим, что ряд ученых и политических деятелей и в период разработки Конституции и после ее принятия высказывали мнение, что отсутствие в основном законе Российской Федерации норм, регламентирующих контрольную функцию российского парламента, является существенным пробелом Конституции 1993 года, который необходимо устранить путем внесения дополнений в Конституцию Российской Федерации. Кроме того, 22 сентября 1999 года была предпринята попытка по включению в статью 103 Конституции Российской Федерации положения, закрепляющего право Государственной Думы проводить парламентские расследования и устанавливающего обязанность являться на заседания комиссии всех приглашенных12. Государственная Дума одобрила в первом чтении проект закона о поправках в Конституцию РФ, однако впоследствии указанный проект так и не выносился на рассмотрение палаты.
Вместе с тем, существующая необходимость в некотором уточнении норм Конституции Российской Федерации все же реализуется, но путем «преобразования Конституции», без изменения ее текста. Использование данного способа трансформации конституции в современных условиях обусловлено «необходимостью обеспечения политической и экономической стабильности в обществе, упрочения конституционного строя и реализации демократического потенциала Конституции»13. Кроме того, стоит согласиться с мнением Чир-кина В. Е., полагающего, что «лучше, если этому процессу [процессу трансформации Конституции России] будет предшествовать апробация изменений в текущем законодательстве (поскольку оно не нарушает и не изменяет конституционные нормы), что позволит накопить определенный опыт, отшлифовать формулировки»14.
Так, подобное «преобразование конституции» возможно двумя способами. Во-первых, толкованием ее текста Конституционным Судом Российской Федерации, а во-вторых, принятием нормативно-правовых актов, конкретизирующих положения Конституции, с одновременным устранением неясностей в ее тексте, так называемым «доформированием конституции». «Дофор-мирование» Конституции связано, по большей части, с «раскрытием неявных и подразумеваемых полномочий»15 органов государственной власти, прежде всего, российского парламента. Данный способ преобразования Конституции применяется и к правовой регламентации парламентского контроля.
Например, некоторые контрольные полномочия парламента и его палат в отношении Правительства России зафиксированы в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г16. Такая форма парламентского контроля, как депутатский запрос (не запрещенная, но и не предусмотренная Конституцией Российской Федерации), была первоначально оговорена Федеральным законом «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г. с последующими изменениями, а позже получила подтверждение в уже упомянутом Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации»17.
Подобным образом получил законодательное закрепление и институт парламентских расследований, поскольку, несмотря на отсутствие конституционного положения, наделяющего Федеральное Собрание РФ правом проводить парламентские расследования, в 90-е годы депутаты все же их начинали в соответствии с нормами Регламента Государственной Думы и Регламента Совета Федерации. Так, по подсчетам Гранкина И. В., «Государственная Дума первого созыва образовала 27 депутатских комиссий», а «за два с половиной года деятельности Государственной Думы второго созыва (с 1 января 1996 г. по 7 июля 1998 г.) было создано 139 временных депутатских ко-миссий»18.
Так, примерами временных комиссий, созданных в 1994—2001 г., могут служить19: Комиссия по государственному долгу и зарубежным активам РФ20, Комиссия по проверке фактов участия должностных лиц органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в коррупционной деятельности21, Комиссия по проверке фактов нарушения избирательного законодательства при подготовке и проведении выборов на должность главы администрации (губернатора) Ростовской области22, Комиссия по проверке хода приватизации РАО «Норильский никель» и рассмотрения вызванных этим социальноэкономических проблем23, Комиссия по анализу итогов приватизации в 1992—1996 гг. и ответственности лиц за ее негативные ре-зультаты24, Комиссия по проверке фактов нарушения прав человека в отношении подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания системы МВД РФ25 и др.
Вместе с тем стоит признать, по большому счету, работу данных комиссий малоэффективной. Многие представители исполнительных органов власти, будучи приглашены комиссией по расследованию на заседание, просто не приходили, что было обусловлено тем, что никакой ответственности за подобные действия законодательством РФ не предусматривалось. С одной стороны, «регламент является средством самоорганизации палаты, его нормы обязательны для самой палаты, ее органов и членов, а также для других государственных органов, участвующих в парламентских процедурах, поскольку основы этих проце-
дур, наиболее принципиальные их положения закреплены в Конституции Российской Федерации»26, однако Конституция Российской Федерации вообще не предусматривает создание парламентских комиссий по расследованию. Иными словами, нормы Регламентов палат Федерального Собрания, регулирующие вопросы проведения парламентских расследований, в частности, устанавливающие обязанность для должностных лиц явиться на заседание комиссии или предоставить комиссии необходимые материалы, не являются обязательными для исполнения должностными лицами органов публичной власти.
Таким образом, принятие федерального закона, регламентирующего порядок проведения парламентских расследований, без внесения в текст Конституции Российской Федерации нормы, предусматривающей возможность использования данной формы парламентского контроля, стало «мягкой» трансформацией основного закона страны.
Федеральное Собрание Российской Федерации, необходимо отметить, прошло достаточно долгий путь по принятию подобного федерального закона. Так, депутаты практически каждого созыва Государственной Думы пытались его принять, однако ни один из предложенных законопроектов так и не стал законом. Сложность в появлении данного нормативно-правого акта заключалась, по мнению автора, в том, что парламентские расследования являются способом не только правового, но и политического давления со стороны парламентариев, а если учитывать те непростые отношения, которые сложились на начальных этапах строительства российской государственности между парламентом и Президентом, то парламентские расследования стали бы инструментом борьбы Государственной Думы с главой государства, что, в конечном счете, могло бы привести к дестабилизации и без того сложной политической обстановки в стране.
Особое внимание стоит уделить законопроекту «О парламентских расследовани-ях»27, предложенному депутатами Гончаром Н. Н., Ковалевым Н. Д, Резником Б. Л. и другими. Данный проект прошел первое чтение в 2003 году, однако профильный комитет Государственный Думы по государственному строительству концептуально его не поддержал для принятия во втором чтении, поскольку, как отмечали члены данного комитета, полномочия и функции комис-
сий палат, предусмотренные законопроектом, дублируют функции и полномочия органов предварительного расследования и судебных органов, что могло бы привести, в случае принятия указанного законопроекта, к нарушению принципа разделения властей. Вплоть до 2005 года никаких шагов по доработке данного законопроекта или разработке нового не предпринималось.
Однако 2005 год стал годом, когда парламентские расследования и, в общем, парламентский контроль стали перспективными и приоритетными направлениями законотворческой работы.
Президент Российской Федерации В. В. Путин в послании Федеральному Собранию Российской Федерации высказал мысль о необходимости закрепить парламентские расследования законом28. 16
сентября 2005 года в ходе очередного заседания Государственная Дума отклонила проект закона «О парламентских расследованиях», который прошел первое чтение в 2003 году. Вместо этого законопроекта Государственной Думой совместно с Администрацией Президента Российской Федерации был разработан другой проект, который был рассмотрен Государственной Думой в первом чтении 21 октября 2005 года и принят в третьем чтении 7 декабря 2005 года. Федеральный закон «О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации» вступил в силу 29 декабря 2005 г. Таким образом, право парламента на проведение расследований получило законодательное закрепление.
В заключении хотелось бы отметить, что институт парламентских расследований, как и институт парламентаризма в целом, не имеет в России многовековой истории, однако и тот небольшой опыт его функционирования позволяет увидеть многие проблемы реализации контрольных полномочий, которые необходимо учитывать на сегодняшнем этапе развития данного института. ^
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Титов Ю. П. Хрестоматия по истории государства и права России. М., 1999. С. 274—275.
2 Смирнов А. Ф. Государственная Дума Российской империи 1906—1917 гг.: Историко-правовой очерк. М., 1998. С. 60.
3 Васильева Н. Ф., Иванов А. А. Деятельность 1-4 Государственной Думы: первый опыт российского парламентаризма. Иркутск, 1994. С. 11.
4 Васильева Н. Ф., Иванов А. А. Указ. соч. С. 12.
5 Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик : (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. № 283.
6 Конституция (Основной закон) РСФСР : (утв. Постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от 21.01.1937) // Консультант Плюс [Электронный ресурс] : справочно-правовая система
7 Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик : (принята ВС СССР 07.10.1977)// Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст. 617; Конституция (Основной закон) РСФСР : (принята ВС РСФСР 12.04.1978) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.
8 Постановление Съезда народных депутатов СССР от 24.12.89 г. № 978-1 по докладу комиссии, образованной первым Съездом народных депутатов СССР, по расследованию событий, имевших место в городе Тбилиси 9 апреля 1989 года / / Ведомости СНД и ВС СССР 1989. 29. Ст. 578.
9 Парламентское право России: учеб. пособие / под ред. Т. Я. Хабриевой, И. М. Степанова М., 2000. С. 184.
10 Парламентское право России: учеб. пособие / под ред. Т. Я. Хабриевой. М, 2003. С. 331.
11 Конституция Российской Федерации : принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. // Рос. газ. 1993. 25 дек.
12 О проекте закона Российской Федерации «О поправках к статье 103 Конституции Российской Федерации парламентском контроле» : постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 сентября 1999 г. № 4338-II ГД // Собр. законодательства РФ. 1999. № 42.
13 Митюков М. А. О преобразовании Конституции Российской Федерации / Право и власть. 2001. № 1 С. 107.
14 Чиркин В. Е. Конституция: российская модель. М, 2002. С. 9.
15 Зайнашев Ю. 112-я + пункт «д». Забытый уголок Конституции // Моск. комсомолец. 1999. 14 авг.
16 О Правительстве Российской Федерации : федер. конституционный закон от 17 дек. 1997 г. № 2-ФКЗ // Рос. газ. 1997. 23 дек.
17 Парламентское право России : учеб. пособие / под ред. Хабриевой Т. Я. М, 2000. С. 183-184.
18 Гранкин И. В. Парламент России. М., 1999. С. 100.
19 Парламентское право России : учеб. пособие / под ред. Т.Я Хабриевой. М, 2003. С. 334-335.
20 Постановление Государственной Думы от 26 января 2000 г. № 16-III ГД // Собр. законодательства рФ. 2000.№ 5. Ст. 468.
21 Постановление Государственной Думы от 19 марта 1997 г. № 1253-II ГД // Там же.1997. №13. Ст. 1498.
22 Постановление Государственной Думы от 4 октября 1996 г. № 654-II ГД // Там же.1996. №42. Ст. 4783.
23 Постановление Государственной Думы от 21 февраля 1996 г. № 102-II ГД // Там же. 1996. №.10. Ст. 863.
24 Постановление Государственной Думы от 9 февраля 1996 г. № 66-II ГД // Там же. 996. №.8. Ст. 728.
25 Постановление Государственной Думы от 26 апреля 1994 г. № 101-I ГД // Рос. газ.1994. 14 мая.
26 Булаков О. регламентное регулирование статуса парламента (сравнительный анализ) // Российская юстиция. 2004. № 1. С. 8.
27 О парламентских расследованиях [Электронный ресурс]: проект федерального закона/ / Режим доступа: http:// www.duma.gov.ru/
28 Послание Президента Федеральному Собранию от 19.04.05 [Электронный ресурс] // Режим доступа : http:// president.kremlin.ru /sdocs/appears
