CC BY
888
УДК 342
А. В. Яшин, С. А. Щербакова
ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ СЛЕДСТВЕННОГО КОМИТЕТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. В представленной статье исследуется история создания и развития Следственного комитета Российской Федерации. Анализируются причины, повлиявшие на необходимость его учреждения, а также дальнейшего реформирования данного правоохранительного органа. Сделан вывод о правопреемстве политики реформирования указанной структуры. Авторами обосновывается важность выделения указанного следственного органа в самостоятельное ведомство.
Ключевые слова: «майорские» следственные канцелярии, Следственный комитет РФ, следственный орган, следователь, расследование преступлений.
Идея о необходимости создания специального следственного органа, занимающегося наиболее важными и резонансными делами (прежде всего, государственного значения), обнаружилась довольно давно и имеет своим родоначальником Петра I. Действительно, вопрос управления страной выявил множество проблем, препятствующих планомерному и успешному развитию нашего государства.
В связи с этим в результате проводимой судебной реформы появился первый прообраз ныне действующего Следственного комитета РФ.
В 1713 г. были учреждены первые специализированные следственные органы России - «майорские» следственные канцелярии, которые в соответствии с Наказом «майорским» следственным канцеляриям от 9 декабря 1717 г. были подчинены непосредственно Петру I. К подследственности этих органов были отнесены дела о наиболее опасных деяниях, посягающих на основы государственности, в первую очередь о преступлениях коррупционной направленности, совершаемых высокопоставленными должностными лицами органов государственной власти (взяточничество, казнокрадство, служебные подлоги, мошенничество). Как отмечают историки, в первой четверти XVIII в. внимание этих органов привлекли 11 из 23 российских сенаторов. Непосредственная подчиненность главе государства и независимость от иных высших органов государственной власти позволили обеспечить объективность и беспристрастность «майорских» следственных канцелярий при осуществлении уголовного преследования должностных лиц [1].
Таким образом, в результате проводимых преобразований Петром I был создан по-настоящему эффективный и независимый орган, позволяющий наиболее результативно бороться с преступлениями, посягающими на порядок управления в государстве. Вместе с тем возникшие «майорские» следственные канцелярии стали заметным противовесом столь сильно возросшей власти Сената, тем самым уравняв силы на существовавшей в то время политической арене.
Одновременно с этим нельзя не отметить и тот факт, что непосредственная подчиненность государю возвела данный орган в ранг абсолютно отличного от других, сделав его грозным оружием в руках самодержца с возникшей преступностью в высших эшелонах власти.
Также наряду с этим следует сказать, что за многолетнюю историю существования прообраза Следственного комитета РФ наиболее интересным можно назвать его советский период развития, прежде всего связанный с 60-ми гг. прошлого столетия.
Так, в немалой степени под влиянием Генеральной прокуратуры в ходе судебной реформы 1956-1964 гг. было упразднено Министерство внутренних дел. Во вновь со-
87
Вестник Пензенского государственного университета № 3 (11), 2015
зданном ведомстве, названном Министерством охраны общественного порядка, следственного подразделения не было.
Вскоре аналогичные нормы были закреплены и в уголовно-процессуальных кодексах союзных республик. Так, в п. 7 ст. 34 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР i960 г. было сказано, что термином «следователь» должны именоваться исключительно следователи прокуратуры и органов государственной безопасности.
С этого времени объем дел, расследуемых следственными подразделениями органов прокуратуры, стал неуклонно возрастать. Так, если в i960 г. в РСФСР следователями прокуратуры было окончено производством 184 405 уголовных дел, то в 1961 г. - 244 280, а в 1962 г. - уже 256 123 [2].
Как можно заметить, именно в этот период времени следственные подразделения органов прокуратуры достигли немалого влияния в расстановке сил на данном поприще.
В результате проведенных нововведений данные подразделения смогли составить достойную конкуренцию органам государственной безопасности, наряду с ними раскрывая и расследуя наиболее сложные дела.
Однако в середине 1960 г. с усилением политического влияния руководства Министерства охраны общественного порядка РСФСР и ослаблением позиций Генеральной прокуратуры ситуация стала меняться.
Согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 г. в Министерстве охраны общественного порядка (позже снова преобразованном и переименованным в Министерство внутренних дел) было создано следственное подразделение. При этом часть штатной численности следователей прокуратуры была передана в Министерство охраны общественного порядка [2].
Анализируя данный факт, нельзя не отметить существовавшей в то время весьма ожесточенной борьбы за «следственную власть» между органами прокуратуры и Министерством охраны общественного порядка, последнему из которых удалось переломить значительно превышающее давление органов прокуратуры в данном вопросе.
В то же время нельзя не упомянуть и том, что на всем протяжении существования «ока государева» ему приписывалась роль верной руки самодержца, одного из главных противовесов Сенату, а функция надзора за соблюдением законодательства в том числе включала в себя и выявление преступлений, совершаемых государственными мужами. Последний факт не утратил своей роли и в советский период времени. И, даже несмотря на то, что после вышеназванного Указа число дел, расследуемых органами прокуратуры, заметно снизилось, их важность осталась неизменной.
Однако идея создания единого следственного органа витала уже в те далекие 1960-е гг., и принадлежала она В. А. Стремовскому.
Но в тот исторический период идеи В. А. Стремовского восприняты не были, и в следующий раз к обсуждению этого вопроса вернулись в 1977 г., когда в Президиум Верховного Совета СССР было представлено предложение о создании Государственного комитета по следствию, однако данный законопроект был отклонен без рассмотрения на сессии. При этом необходимость реформирования органов следствия на тот момент уже явно назрела, на что в том числе указывали сведения проведенных в 1969 г. опросов следственных работников прокуратуры и МВД (за организацию ведомственно самостоятельного Следственного комитета высказались соответственно 48 и 45,9 % из них). Еще через 10 лет, в перестроечные годы, был проведен эксперимент, суть которого состояла в выделении следственных подразделений из подчинения МВД и создании на их основе централизованной системы следственного аппарата. Эксперимент подтвердил правильность и прогрессивность такого решения, однако был внезапно прекращен [3, с. 78].
Тем не менее, благодаря данному опыту, пусть даже так неожиданно прервавшемуся, открылась насущная и очень злободневная проблема необходимости скорейшего преобразования существовавших в тот момент следственных органов СССР.
88
Экономика, социология, право
Сама же идея создания единого следственного органа диктовалась потребностями наступившего времени, а также мнениями самих практических работников.
В то же время было ясно одно - рано или поздно момент учреждения новой структуры неизбежно должен настать. И если не сейчас, то непременно в недалеком будущем.
Так, к данному вопросу вновь вернулись в 80-90-е гг. прошлого века, в момент активной разработки нового закона о прокуратуре РФ, причем это происходило не только в России, но и в республиках бывшего СССР [4, с. 57].
В связи с этим 31 марта 1993 г. Верховным Советом РФ было принято Постановление № 4715-1 «О проекте Закона Российской Федерации "О Следственном комитете Российской Федерации"», которое одобряло вышеназванный законопроект, а в п. 3 данного документа говорилось: «Комитету Верховного Совета Российской Федерации по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью с привлечением юридической и редакционно-издательской служб Верховного Совета Российской Федерации доработать законопроект с учетом поступивших поправок и внести его на рассмотрение Верховного Совета Российской Федерации во втором чтении» [5].
Однако окончательной реализации задуманного так и не произошло в связи с прекращением Верховным Советом своей деятельности. Идея создания самостоятельного следственного органа вновь не смогла получить своего воплощения на практике.
Впоследствии к разговорам о реформаторстве вернулись в 2007 г. - в момент вступления в силу изменений в УПК РФ и ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».
Л. В. Головко пишет: «С принятием известного Закона от 5 июня 2007 г. и выделением из прокуратуры автономного следственного ведомства, первоначально представшего в виде Следственного комитета при Прокуратуре РФ (СКП), а ныне преобразованного в полностью самостоятельный Следственный комитет РФ (СК), отечественная система предварительного расследования, прежде базировавшаяся на в чем-то, быть может, и устаревших, но казавшихся еще прочными советских институциональных основах, не только не укрепилась, но, напротив, вступила в полосу турбулентности. Впрочем, это не стало неожиданностью для многих критиков реформы 2007 г., считавших и продолжающих считать ее откровенно неудачной. При этом вопреки заверениям идеологов реформы, утверждавших, что нельзя одновременно расследовать и надзирать за следствием, что надо отделить следствие от надзора и т.п., на самом деле ничего подобного не произошло. Следователь самостоятельнее отнюдь не стал, да и надзор никто никуда не «отделил»: большинство прежних полномочий прокурора просто-напросто перешли к руководителям следственного органа в рамках так называемого ведомственного контроля, который сегодня нередко именуют процессуальным контролем» [6, с. 43-44].
В свою очередь, А. М. Запорощенко отмечает: «Законодатель, выделив СКР из органов прокуратуры для обеспечения независимости следователя и разделения процессуальных функций надзора, обвинения и расследования, дальнейших шагов по воплощению этой идеи не произвел. Функции расследования, обвинения и надзора не разделены как в общих положениях УПК, так и в конкретных правах и обязанностях следователя и прокурора... С выделением из прокуратуры СКР надзорно-контрольная деятельность за расследованием (за следователем) усилилась, и, как следствие, процессуальная самостоятельность следователя допускается только в выборе тактики производства следственных действий, но никак не в вопросах направления хода расследования и принятия важнейших процессуальных решений. Выделением СКР реальной, а не декларативной независимости следователя достигнуть так и не удалось» [7, с. 41-42].
Таким образом, в результате реализованных преобразований Следственный комитет так и не приобрел столь необходимой свободы при осуществлении своей деятельности, а следователь по-прежнему оставался в подчиненном положении по отношению к прокурору.
89
Вестник Пензенского государственного университета № 3 (11), 2015
Данное обстоятельство вновь оставило за собой глубокую неудовлетворенность в реформаторской идее. По своей сути воплощенное в жизнь нововведение так и не дало ожидаемых результатов, что не могло не сказаться на уровне проводимой работы.
И, действительно, делегирование функций прокурора начальнику следственного органа в целом не дало столь ожидаемой свободы, во многом весьма четко очертило подчиненное положение следователя при осуществлении своей профессиональной деятельности.
При всем этом стало ясно, что симбиоз следствия и надзорной деятельности недопустим, а само наличие данного факта лишает подозреваемого и обвиняемого в совершении преступления права на беспристрастное расследование дела и дачу независимого обвинительного заключения по нему, а анализируемая ситуация в определенной мере явила собой нарушение конституционных прав граждан.
Вместе с тем в соответствии с ч. 3 ст. 20.1 (утратившей силу с 15 января 2011 г.) Федерального закона «О прокуратуре» председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации назначался на должность и освобождался от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Первый заместитель и заместители председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации назначались на должность и освобождались от должности Президентом Российской Федерации по представлению председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Остальные работники назначались на должность и освобождались от должности председателем Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Он же утверждал структуру и штатное расписание ведомства, а также определял полномочия его подразделений.
Таким образом, на данном этапе развития, несмотря на организационно-правовое объединение Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации с органами прокуратуры, определенная административная подчиненность руководителя следственного ведомства Генеральному прокурору Российской Федерации была устранена.
Бесповоротно же административная подчиненность была оформлена 15 января 2015 г. Вступил в силу Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации». И в настоящее время, как указывается в юридической литературе, «с момента организации и кадрового становления, а также накопления нового опыта Следственный комитет РФ занял ведущее место в системе российских правоохранительных органов» [8, с. 68].
Согласно ст. 1 данного документа, «Следственный комитет Российской Федерации является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства.
Следственный комитет осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации.
Президент Российской Федерации осуществляет руководство деятельностью Следственного комитета, утверждает Положение о Следственном комитете Российской Федерации и устанавливает штатную численность Следственного комитета, в том числе штатную численность его военных следственных органов.
Основными задачами Следственного комитета являются:
1) оперативное и качественное расследование преступлений в соответствии с подследственностью, установленной уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
2) обеспечение законности при приеме, регистрации, проверке сообщений о преступлениях, возбуждении уголовных дел, производстве предварительного расследования, а также защита прав и свобод человека и гражданина;
3) осуществление процессуального контроля деятельности следственных органов Следственного комитета и их должностных лиц;
90
Экономика, социология, право
4) организация и осуществление в пределах своих полномочий выявления обстоятельств, способствующих совершению преступлений, принятие мер по устранению таких обстоятельств;
5) осуществление в пределах своих полномочий международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства;
6) разработка мер по реализации государственной политики в сфере исполнения законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве;
7) совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;
8) определение порядка формирования и представления статистических отчетов и отчетности о следственной работе, процессуальном контроле» [9].
Таким образом, завершилась многолетняя история долгожданного создания единого следственного органа в России и выделения его из состава прокуратуры. И в качестве итога их совместного существования Д. О. Саакян пишет следующее: «Необходимость отделения Следственного комитета России из органов прокуратуры была обусловлена несовместимостью в одной структуре процессуальных функций расследования преступлений и надзора за ними» [10, с. 208].
И прекращение существования данного факта явилось, в свою очередь, важнейшей конституционной гарантией на осуществление беспристрастного следствия.
Однако нельзя не отметить и других мнений, которые считают характер создания Следственного комитета нецелесообразным. Так, А. С. Александров и М. Л. Поздняков утверждают, что «создание СКР было в свое время непродуманным решением, которое завело в тупик реформу предварительного расследования и привело к разладу механизма публичного уголовного преследования в нашей стране» [11, с. 26].
И. Г. Коршунов отмечает другое: «Подмена прокурорского надзора ведомственным контролем в следственных органах привела к нарушению правозащитного механизма в сфере уголовного судопроизводства» [12, с. 295].
Вместе с тем считаем нужным не согласиться с приведенной точкой зрения, подтвердить обоснованность существования данного органа, его первостепенное значение в расследовании наиболее важных и сложных преступлений.
И, несмотря на многочисленные споры, все же следует отметить, что первоначально учрежденные Петром I «майорские» следственные канцелярии вновь обрели изначально задуманное в них могущество, так же, как и раньше, находятся под руководством главы государства и служат грозным оружием в деле борьбы с преступностью.
И, действительно, анализируя первоначальный замысел с ныне функционирующим органом, можно найти немало сходств. Возможно, это говорит о том, что любому государству, желающему успешно развиваться, необходимо иметь такую структуру, которая бы помогала эффективному осуществлению данного процесса, обеспечивала неукоснительный политический курс на построение демократии и развитие гражданских отношений, непримиримость с существованием преступности в высших эшелонах власти, а также в целом обеспечивала бы защиту охраняемых уголовным законом интересов общества и государства.
Список литературы
1. Лоза, Т. В. История создания и становления Следственного комитета Российской Федерации / Т. В. Лоза // Наука. Общество. Государство. - 2013. - № 1.
2. Следственный комитет Российской Федерации. История. Официальный сайт. - URL: http:// sledcom.ru/sk_russia/calendar (дата обращения: 15.04.2015).
3. Пантелеев, В. О. Единый следственный орган Российской Федерации: исторический обзор попыток образования и перспективы / В. О. Пантелеев // Историко-правовые проблемы: новый ракурс. - 2014. - № 7. - С. 77-90.
91
Вестник Пензенского государственного университета № 3 (11), 2015
4. Ахметова, А. Б. Развитие прокуратуры в системе государственности Казахстана / А. Б. Ахметова // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. -2014. - № 1. - С. 56-63.
5. Постановление ВС РФ от 31 марта 1993 г. № 4715-1 «О проекте Закона Российской
Федерации «О Следственном комитете Российской Федерации». - URL:
http://www.bestpravo.ru/rossijskoje/eb-instrukcii/ioa.htm (дата обращения: 15.04.2015).
6. Головко, Л. В. Реформирование следственных органов в России / Л. В. Головко // Вестник Московского университета. Серия 11, Право. - 2013. - № 3. - С. 43-55.
7. Запорощенко, А. М. Некоторые проблемы создания единого следственного органа в Российской Федерации / А. М. Запорощенко // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Серия: Юридические науки. - 2014. - № 1. - С. 41-43.
8. Лоза, Т. В. Конституционно-правовые основы деятельности Следственного комитета при защите прав несовершеннолетних и профилактике преступности среди несовершеннолетних / Т. В. Лоза // Вестник Пензенского государственного университета. - 2013. - № 4. - С. 67-72.
9. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ (ред. от 22 декабря 2014 г.) «О Следственном комитете Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2011. - № 1. - Ст. 15 ; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2014. -№ 52. - Ст. 7550.
10. Саакян, Д. О. Единый Следственный комитет России: взгляды за и против / Д. О. Саакян // Вестник Костромского государственного университета им. Н. А. Некрасова. - 2014. - Т. 20, № 3. - С. 208-210.
11. Александров, А. С. Следственный комитет России и институциональная реформа предварительного расследования / А. С. Александров, М. Л. Поздняков // Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России. - 2014. - № 1. - С. 24-28.
12. Коршунов, И. Г. О проблемах реформирования прокурорского надзора в современный период / И. Г. Коршунов // Вестник Кемеровского государственного университета. - 2013. -№ 4-1. - С. 293-296.
Яшин Андрей Владимирович
кандидат юридических наук, доцент, кафедра правоохранительной деятельности Пензенский государственный университет E-mail: [email protected]
Щербакова Светлана Александровна
студентка,
Пензенский государственный университет E-mail: [email protected]
УДК 342 Яшин, А. В.
История становления и развития Следственного комитета Российской Федерации / А. В. Яшин, С. А. Щербакова // Вестник Пензенского государственного университета. - 2015. - № 3 (11). - C. 87-92.
Yashin Andrey Vladimirovich
candidate of juridical sciences, associate professor, sub-department of law enforcement,
Penza State University
Shcherbakova Svetlana Aleksandrovna
student,
Penza State University
