CC BY
1079
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
УДК 342.9:61(470)
Р. С. Плиев
История развития законодательства, регулирующего осуществление медицинской деятельности в России
В настоящей статье исследуются исторические аспекты формирования медицинского права, актуализируются основные нормативно-правовые акты России в сфере здравоохранения. Выделено четыре хронологических этапа развития российского законодательства в области медицинской деятельности.
The present paper observes historical aspects of the formation of medical law as a separate branch of law and highlights the main normative legal acts of Russian Federation in the sphere of healthcare within the historical framework. Four chronological stages of development of the Russian legislation in the field of medical activity are allocated.
Ключевые слова: медицинское право, отрасль права, история развития законодательства, здравоохранение, ответственность медицинских организаций.
Key words: legislation, multilevel system, healthcare, responsibility of medical organizations, dispute resolution.
В настоящее время активно развивается отрасль медицинского права, представляющая собой совокупность норм, регулирующих отношения в сфере здравоохранения. Интерес к данному явлению в первую очередь обусловлен запросом общества на создание прозрачной системы, регламентирующей деятельность медицинских работников и организаций, позволяющей повысить качество оказываемой медицинской помощи и услуг.
Принятие огромного массива законодательных актов, направленных на регламентацию общественных отношений в сфере здравоохранения, вызывает пристальное внимание к данной проблематике юридического научно-экспертного сообщества. В первую очередь дискуссионным является сам термин «медицинское право». Так, например, А.А. Рерихт отмечает, что «медицинское право, поскольку признается его существование, находится лишь в состоянии
© Плиев Р. С., 2017
становления. Совокупность относимых к нему норм не основана на развитой научной базе, необходимой для перевода медицинских правил, обычаев и этических норм в юридическую форму и, тем самым, для развития медицинского права. Объем юридических разработок в этой сфере явно недостаточен» [8, с. 5].
Другим, не менее актуальным и обоснованным подходом является точка зрения профессора Г.Б. Романовского, фокусирующего внимание на следующем противоречии: «...если медицинское право можно рассматривать как отрасль права, необходимо провести черту, что тогда должна идти речь об одноименной отрасли законодательства» [9, с. 75]. Между тем, как отмечает автор, в классификаторе правовых актов, утвержденных указом Президента от 15.03.2000 г. нет термина «медицинское право», и он в большей степени охватывает вопросы организации здравоохранения на государственном уровне.
Несмотря на противоречивые и спорные точки зрения по данной проблематике, многие исследователи сходятся в одном: медицинское право - находится в стадии трансформации и претерпевает изменения, обусловленные скоростью происходящих перемен как в области медицины, так и в законодательстве. Являясь междисциплинарным феноменом, медицинское право аккумулирует в себе познания в области правоведения и медицины и приобретает «все большую многоаспектность и тем самым убедительно демонстрирует свою жизнеспособность, научную аргументированность и востребованность» [10]. Поэтому представляется актуальным рассмотреть исторические аспекты становления медицинского права в России.
Следует отметить, что эффект любого явления и отношений проявляется в присутствии «следов истории», поскольку взятые вне исторического контекста явления и отношения не позволяют проследить логику их развития и понять их сущность. Анализ событий, предшествовавших оформлению того феномена, который вызывает сегодня столь неоднозначные выводы, споры и дискуссии, позволяет предположить, что уже в глубокой древности на Руси в той или иной форме предпринимались попытки регулирования медицинской деятельности. В истории развития законодательства, регулирующего оказание медицинской деятельности в России, можно выделить четыре основных этапа, каждый из которых внес новшества в развитие норм медицинского права и их систематизации.
Первый этап, это период формирования правовой системы Древней Руси Х-Х1У вв. и Российского государства ХУ-ХУП вв. На Руси оказание медицинской помощи приравнивалось к знахарству, в связи с чем виновный во вреде,
причиненном лечением, врач мог понести ответственность как за преступление, совершенное с умыслом. Проникновение медицинских знаний на территорию Древней Руси происходило в основном посредством деятельности духовенства. Активизации всех сторон сотрудничества с Византией, в том числе и в сфере врачевания, послужило крещение Руси [7, с. 67]. Началом правового регулирования оказания медицинских услуг можно назвать X-XI вв., когда появились первые источники русского права - «Русская правда» и «Церковный устав» князя Владимира Святославовича, где были прописаны нормы, регулирующие врачебную деятельность. Места, где оказывалась медицинская помощь, действовали согласно «Церковному уставу». Надо отметить, что регулированию подлежало в первую очередь не само осуществление медицинской деятельности, а ответственность лекаря за ненадлежащее осуществление своих обязанностей. Однако в более позднюю эпоху Древней Руси законодательство изменилось, и лекарь за неправильное лечение или смерть больного подлежал церковному покаянию.
Период татаро-монгольского ига существенно повлиял на развитие всех сфер жизни Древней Руси, включая законодательство в области медицины. До XVI в. правовое регулирование медицинской помощи, по сути, не развивалось. Новый подъем в данной области наблюдается при Иване III, когда на Руси возникла приказная система, достигшая максимального развития при правлении Ивана IV Грозного. Для закрепления правового регулирования медицинской деятельности на государственном уровне, в 1584 г. был создан Аптекарский приказ, ставший управленческим центром субъектов медицинской деятельности. В его обязанности входили: организация осуществления медицинской помощи, организация деятельности фармацевтических организаций, «лицензирование» медицинских учреждений, подготовка будущих врачей. Также Аптекарский приказ проводил суды, касающиеся врачей и аптекарей. Кроме этого, в основные функции Аптекарского приказа входило: организация военно-медицинской службы; врачебные освидетельствования, т. е. проведение экспертного исследования по определению степени утраты здоровья и др.
Данный период стал отправной точкой в систематизации законодательства, регулирующего оказание медицинской помощи, и официального регламентирования деятельности медицинских учреждений.
Второй этап развития законодательства, регулирующего оказание медицинской помощи в России, приходится в основном на XVIII и начало XIX в. Надо отметить, что в начале XVIII в. коренным образом изменилось состояние медицины и медико-санитарного дела. Именно в этот период было положено
начало подготовке отечественных медиков, создана передовая для своего времени система медицинского обеспечения армии и флота, заложены основы государственного управления медико-санитарным делом, законодательства, аптечного дела, появились первые государственные лечебные учреждения, зачатки организации медпомощи городскому населению, промышленным рабочим. Известный исследователь в области правового регулирования медицинской деятельности В.Е. Негодов констатирует, что «социальная значимость доступного медицинского обслуживания была осознана российским законодательством еще в конце XVIII века и привела к созданию приказов общего призрения и медицинских учреждений, которые безвозмездно оказывали медицинскую помощь малоимущим гражданам» [4, с. 9].
Нормативно-правовые акты, принятые в ту эпоху, регулировали не только профессиональную деятельность врачей, но относились и к их личным качествам: «Следует чтобы лекарь в докторстве доброе основание и практику имел; трезвым, умеренным и доброхотным себя держал и в нужных случаях чин свой как нощно так и денно отправлять мог» [7, с. 109]. В Морском уставе Петра I говорилось: «Ежели лекарь своим небрежением и явным презорством к больным поступит, отчего им бедство случится, то оной яко злотворец наказан будет, якобы своими руками его убил, или какой уд отсек». Также в связи с большим потоком иностранных специалистов регламентировалась деятельность иностранных врачей, которым за ненадлежащее осуществление их деятельности, грозила высылка за пределы России или более строгие наказания. Первыми нормативно-правовыми актами являются указы 1686 и 1700 гг., которые регулировали наказания за ненадлежащее врачевание. Позднее они были включены в полное собрание законов Российской империи. В 1707 г. создана Канцелярия Главной аптеки, которая постепенно стала заниматься всеми вопросы управления медицинской и фармацевтической деятельности. В 1763 г. данный орган исполнительной власти был реорганизован в Медицинскую коллегию, просуществовавшую до 1803 г. На смену Медицинской коллегии пришел медицинский департамент в составе министерства полиции, а в 1829 г. он был переподчинен Министерству внутренних дел. В 1857 г. был принят новый законодательный акт - Единый врачебный устав, который был отменен только в октябре 1917 года. Организационно-правовое значение «приказной медицины», существовавшей в России с 1775 г. до конца XIX в., заключается в том, что такой вариант организации здравоохранения позволил
Российскому государству обеспечить равную доступность медицинской помощи, в том числе для социально незащищенных категорий населения, что способствовало быстрому росту практической государственной медицины.
В период после Революции 1917 г. вся система здравоохранения и соответственно система правовых актов, регулирующих медицинскую деятельность, претерпела коренные изменения. Основным фактором, повлиявшим на всю правовую систему, в том числе и законодательство в области здравоохранения, стала монополия государства на оказание медицинской помощи. Во главе встала государственная система медицинских учреждений, исходя из экономической концепции, принятой при советской власти, частные учреждения были закрыты. В эпоху Советского Союза впервые право граждан на бесплатную медицинскую помощь получило официальное закрепление. В Конституции СССР, которая была принята 5 декабря 1936 г., закреплялось право граждан на бесплатную медицинскую помощь. Позднее, в 1969 г., был принят закон СССР «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении», в преамбуле которого заявлялось, что «охрана здоровья народа - одна из важнейших задач Советского государства», что «советское законодательство о здравоохранении призвано активно служить дальнейшему улучшению охраны здоровья населения, укреплению законности в этой области общественных отношений».
В дальнейшем законодатель более полно раскрыл понятие о защите права граждан на охрану здоровья. Согласно Конституции СССР, принятой 7 октября 1977 г., гражданам гарантировалось право на охрану здоровья, обеспеченного бесплатной, квалифицированной помощью, оказываемой государственными учреждениями здравоохранения, расширением сети учреждений для лечения и укрепления здоровья граждан, проведением широких профилактических мероприятий, особой заботой о здоровье подрастающего поколения, развертыванием научных исследований, направленных на предупреждение и снижение заболеваемости. Характеризуя данный этап, следует отметить, что при социалистическом строе, основанном на неприятии частной собственности, не могло быть такого понятия, как «медицинская услуга», что выражалось в действующем на тот момент законодательстве. В то же время именно за время СССР по сути сформировалась современная российская правовая система в области здравоохранения, охватывающая четвертый этап, который начинается с 1991 г.
Важными факторами, повлиявшими на дальнейшее развитие законодательства в области медицины, стало возникновение частных медицинских организаций, а также институциональные изменения во всей политико-экономической, социальной структуре, включая медицину и правовую систему. После распада Советского Союза в связи с изменением экономической системы в стране стали активно видоизменяться социальные институты, связанные со здравоохранением, что повлекло за собой создание новых нормативно-правовых актов, среди которых выделяются Закон РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и ряд других законов принятых после развала СССР.
Однако данные нормативные акты не охватывали все сферы осуществления медицинской деятельности, следствием чего становилось нарушение личных неимущественных прав граждан и останавливало дальнейшее развитие правовой системы, регулирующей оказание медицинской помощи. Ситуацию исправило принятие многоуровневой системы нормативных актов, регулирующих оказание медицинской помощи и услуг.
Основой законодательного регулирования осуществления медицинской деятельности является Конституция Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 41 Конституции РФ [3] каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Исходя из этого, можно сказать, что право на охрану здоровья и медицинскую помощь закреплено Основным законом государства. Административная ответственность за ненадлежащее оказание медицинской помощи предусмотрена Кодексом об административных нарушениях РФ. Основным нормативно-правовым актом в сфере здравоохранения является Федеральный закон РФ № 323-ФЗ [6], в котором закреплены правовые основы охраны здоровья граждан. Вместе с данным федеральным законом комплексную систему нормативно-правовых актов, регулирующих оказание медицинской помощи, составляет Закон РФ № 2300-1 [5], который гарантирует право потребителя на качественную медицинскую услугу. Помимо указанных нормативно-правовых актов, выделяются подзаконные нормативные акты - ведомственные приказы, распоряжения. Характеризуя современный этап в развитии законодательства, регулирующего оказание медицинской помощи в России, можно отметить, что в настоящее время отрасль медицинского права обеспечивает зафиксированные действующим законодательством Российской Федерации права граждан на охрану здоровья и качественные медицинские услуги.
Таким образом, обобщая вышеизложенное, можно констатировать, что законодательство, регулирующее оказание медицинской помощи в России,
развивалось поступательно, в зависимости от времени, политико-экономического строя и необходимости регламентации общественных отношений, связанных со здравоохранением. В настоящий момент в системе российского законодательства выделяется отрасль медицинского права, имеющая комплексный характер, так как включает в себя как нормы, «регулирующие исключительно медицинские правоотношения, так и нормы иных отраслей права
- фундаментальных (конституционного, административного, гражданского, уголовного), производных, например трудового, комплексных (информационного, экологического, предпринимательского и др.)» [8, с. 9]. Однако, несмотря на всю сложность, многосторонность и кажущуюся порой бессистемность, весь исторический опыт свидетельствует о том, что на сегодняшний день сложились все условия и предпосылки для легитимизации медицинского права, создания отдельного Свода законов или Медицинского Кодекса, регулирующего взаимоотношения между медицинскими организациями, медицинскими работниками и пациентами.
Список литературы
1. Акопов В.И. Право в медицине. - М.: Книга-сервис, 2013. - 377 с.
2. Воробьева Л.В. Медицинское право. - Ростов н/Д.: Феникс, 2014. - 171 с.
3. Конституция Российской Федерации: Конституционный закон РФ от 12.12.1993 (ред. от 05.02.2014) // Рос. газета. - 25.12.1993. - № 237.
4. Негодов В.Е. Правовое регулирование организации и управления процессами модернизации здравоохранения в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2012. - 24 с.
5. О защите прав потребителей: закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 (ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ. - 1997. - № 3. - Ст. 140.
6. Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: федер. закон РФ от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 28.12.2013) // СЗ РФ. - 2011. - № 48. - Ст. 6724; 2013. - № 52. (Ч. 1). - Ст. 6951.
7. Попов В.Л., Попова Н. П. Правовые основы медицинской деятельности. -СПб., 1999. - 159 с.
8. Рёрихт А. А. Теоретические основы медицинского права: проблемы формирования и развития. - М.: РАН ИНИОН, 2011. - 214 с.
9. Романовский Г. Б. Проблемы становления медицинского права // Социально-политические науки. - 2012. - № 3.
10. Сергеев Ю. Д. Биомедицинское право России // Медицинское право. - 2006.
- № 4.
УДК 342.9(470+476):347.965
А. А. Овод, Н. П. Маюров, Д. А. Макаров
Институт адвокатуры как элемент системы гражданского общества в административно-процессуальном законодательстве России и Республики Беларусь
В статье изучается проблематика значения института адвокатуры как элемента системы гражданского общества в аспекте осуществления производства по делам об административных правонарушениях в России и Республике Беларусь. Изучается понятие адвокатской деятельности и построения системы адвокатуры в России и Республике Беларусь. Исследуется значение института адвокатуры в качестве элемента гражданского общества и защиты прав и законных граждан при привлечении к мерам административной ответственности за совершение административных правонарушений.
This article examines the issue of values of the legal profession as an element of civil society in the aspect of the implementation of production on cases of administrative offenses in Russia and Belarus. We study the notion of advocacy and for the development of advocacy in Russia and Belarus. Examines the value of the legal profession as part of civil society and to protect the rights of citizens while bringing to the measures of administrative responsibility for committing administrative offenses.
Ключевые слова: адвокат, адвокатская тайна, институт адвокатуры, гражданское общество, закон об адвокатуре, защитник в суде, представительство в суде, адвокатская деятельность, юридическая помощь.
Key words: lawyer, attorney-client privilege, the legal profession, civil society, the legal profession, defense counsel, representation in court, advocacy, legal assistance.
Защита прав граждан при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях является одной из основных проблем в аспекте укрепления гражданского общества. Институт адвокатуры необходим как гарантия оказания квалифицированной юридической защиты прав граждан вне зависимости от уровня правовой культуры. В рамках осуществления интеграционных процессов, интенсификации гражданского оборота, перемещения трудовых ресурсов и в целом повышения социальной мобильности граждан
© Овод А. А., Маюров Н. П., Макаров Д. А., 2017
219
