CC BY
315Научная статья УДК 342.92
DOI: 10.37399/2686-9241.2021.4.140-166
шш
История, проблемы и перспективы модернизации института административной ответственности в России: к двадцатилетию принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
П. И. Кононов
Второй арбитражный апелляционный суд, Киров, Российская Федерация
pav.cononov@yandex.ru
Аннотация
Введение. Статья посвящена исследованию основных исторических этапов эволюции института административной ответственности в России, анализу содержания, проблем применения и совершенствования принятого двадцать лет назад и действующего до настоящего времени Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). Необходимость проведения указанного исследования обусловлена значимостью административной ответственности в правоохранительном механизме российского государства на протяжении уже нескольких столетий, а также наличием ряда недостатков в КоАП РФ, которые не позволяют в полной мере обеспечивать реализацию на практике конституционных принципов правовой государственности, применять к лицам, совершившим административные правонарушения, обоснованные и справедливые административные наказания.
Теоретические основы. Методы. Теоретическую основу исследования составили: нормативный материал, содержащийся в правовых актах об административной ответственности, комментарии соответствующих законодательных актов, труды современных отечественных ученых в области административного права, посвященные проблемным вопросам законодательства об административных правонарушениях. Основными использованными методами исследования явились метод формально-юридического анализа и сравнительно-правовой метод.
Результаты исследования. Констатируется, что административная ответственность получила законодательное закрепление и стала применяться в России наряду с уголовной ответственностью с XVIII в. Показано, что в советский период истории отечественной государственности возник самостоятельный массив правовых актов, предусматривавших применение мер административной ответственности, нормы которых в 80-е гг. прошлого столетия были кодифицированы. Подчеркнута значимость КоАП РФ 2001 г. для развития законодательства об административных правонарушениях в условиях постсоветской России. В то же время отмечается наличие в данном Кодексе как заложенных изначально, так и приобретенных в процессе его изменения и дополнения на протяжении всего периода действия целого ряда существенных недостатков, требующих устранения. Поддерживается утвержденная в 2019 г. Правительством Российской Федерации Концепция
нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, акцентируется внимание на ее наиболее принципиальных и значимых для правоприменения положениях.
Обсуждение и заключение. В результате проведенного исследования формулируются выводы об эволюции института административной ответственности в России на протяжении многовекового исторического периода, о значимости проведенной в конце XX - начале XXI в. кодификации правовых норм об административных правонарушениях, в том числе и действующего КоАП РФ, но при этом отмечается необходимость его модернизации.
Ключевые слова: административная ответственность, административное правонарушение, административное наказание, взыскание, законодательство, проступок
Для цитирования: Кононов П. И. История, проблемы и перспективы развития института административной ответственности в России: к двадцатилетию принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Правосудие/Justice. 2021. Т. 3, № 4. С. 140-166. DOI: 10.37399/2686-9241.2021.4.140-166.
History, Problems and Prospects of Modernization of the Institute of Administrative Responsibility in Russia: On the Twentieth Anniversary of the Adoption of the Code of Administrative Offences of the Russian Federation
Pavel I. Kononov
Second Arbitration Court of Appeal, Kirov, Russian Federation For correspondence: pav.cononov@yandex.ru
Abstract
Introduction. The article is devoted to the study of the main historical stages of the evolution of the institute of administrative responsibility in Russia. Specifically, the analysis of the content, problems of application and improvement of the Code of Administrative Offences of the Russian Federation as adopted twenty years ago which are still in force today (hereinafter - the Administrative Code of the Russian Federation). The need for this study is due to the importance of administrative responsibility in the law enforcement mechanism of the Russian state for several centuries, as well as the presence of what are surely a number of shortcomings in the Administrative Code of the Russian Federation. These shortcomings mean that full implementation in practice of the constitutional principles of legal statehood, the application of reasonable and fair administrative penalties to persons who have committed administrative offenses - is not fully realised. Theoretical Basis. Methods. The theoretical basis of the study consisted of a detailed study of normative material contained in legal acts on administrative responsibility, comments on relevant legislative acts, and the works of modern Russian scientists in the field of administrative law devoted to problematic issues of legislation on administrative offenses. The main research methods used were the method of formal legal analysis and the comparative legal method. Results. This paper states that administrative responsibility has received legislative consolidation and has been applied in Russia along with criminal liability since the XVIII century. It is shown that in the Soviet period of the history of the national statehood, an independent array of legal acts emerged that provided for the application of administrative liability measures, the norms of which were codified in the 80s years of the last century. The importance of the Administrative Code of the Russian Federation of 2001 for the development of legislation on administrative offenses in post-Soviet Russia is particularly emphasised. At the same time, it is noted that there are a number of significant shortcomings in this code, both as initially laid down and later as acquired in the process of its modification and addition throughout the entire period of validity. These require
elimination. The Concept of the new Code of Administrative Offences of the Russian Federation approved in 2019 by the Government of the Russian Federation is supported, attention is focused on its most fundamental and significant provisions for law enforcement. Discussion and Conclusion. As a result of the research which was undertaken, conclusions are formulated about the evolution of the institution of administrative responsibility in Russia over a centuries-old historical period. Conclusions are also presented about the significance of the codification of legal norms on administrative offenses carried out in the late XX - early XXI centuries, including the current Administrative Code of the Russian Federation, but at the same time the need for its modernisation is noted.
Keywords: administrative responsibility, administrative offense, administrative punishment, penalty, legislation, misconduct
For citation: Kononov, P. I., 2021. History, problems and prospects of modernization of the institute of administrative responsibility in Russia: On the twentieth anniversary of the adoption of the Code of Administrative Offences of the Russian Federation. Pravosudie/Justice, 3(4), pp. 140166. DOI: 10.37399/2686-9241.2021.4.140-166.
Введение
А дминистративная ответственность в Российской Федерации имеет весьма важное значение, поскольку наряду с более строгой уголовной ответственностью в соответствии со ст. 1.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) призвана обеспечивать решение таких многогранных публично значимых задач, как защита прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.
Истоки института административной ответственности в России лежат в глубине многовекового развития российского государства и права. Между тем история возникновения и эволюции указанного института, за исключением периода второй половины XIX в. и XX в., в историко-правовой литературе не исследовалась. Проведение такого исследования, с нашей точки зрения, представляет существенный интерес, поскольку его результаты позволят получить более полное представление о месте и роли административной ответственности в разные периоды государственно-правового развития России, а значит, и о ее необходимости и востребованности в настоящее время. Не менее значимым для современной науки административного права и процесса является исследование имеющихся проблем применения действующего КоАП РФ, наличие которых существенно усложняет разрешение компетентными органами, должностными лицами и судьями дел об административных правонарушениях.
30 декабря 2021 г. исполняется двадцать лет со дня принятия КоАП РФ, введенного в действие c 1 июля 2002 г. В первоначальной редакции данного Кодекса уже были заложены определенные недостатки, связанные, в частности, с отсутствием в нем полноценных правил назначения административных наказаний на основе принципов индивидуализации, соразмерности и справедливости административной ответственности, неопределенностью правил установления вины юридических лиц в совершении ад-
министративных правонарушений, с отсутствием состязательности сторон обвинения и зашдты в производстве по делам об административных правонарушениях. За период действия КоАП РФ в него было внесено огромное число дополнений и изменений, связанных, главным образом, с бессистемным включением в его Особенную часть новых составов административных правонарушений. При этом отмечалась тенденция ужесточения административных наказаний, в частности постоянного увеличения размеров административных штрафов, устанавливаемых за совершение различных правонарушений. Многие нормы Общей и Особенной частей КоАП РФ имеют сложную конструкцию, содержат массу исключений из установленных ими общих правил, что существенно усложняет их понимание и применение на практике. Все эти обозначенные факторы обусловили необходимость научного переосмысления сложившихся подходов к пониманию существа и оснований административной ответственности и ее нормативно-правовому регулированию. В 2019 году Правительством Российской Федерации была утверждена Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, на основе и в соответствии с которой ведется работа по подготовке соответствующих законопроектов.
В настоящей статье предпринята попытка дать краткий исторический очерк возникновения и эволюции института административной ответственности в России, обозначить основные вехи его законодательной регламентации, выявить принципиальные проблемы нормативного содержания и применения действующего КоАП РФ и акцентировать внимание на наиболее значимых направлениях совершенствования законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях.
Теоретические основы. Методы
Объектом настоящего исследования выступают вопросы истории института административной ответственности, формирования и развития законодательства об административной ответственности в России, содержание и проблемы применения действующего КоАП РФ, перспективы разработки и наиболее значимые вопросы содержания проектов новых законодательных актов об административных правонарушениях. Предметом исследования являются правовые акты, содержащие нормы об административной ответственности, материалы законопроектной деятельности, связанные с разработкой нового законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, судебные акты Конституционного Суда Российской Федерации, связанные с толкованием положений действующего КоАП РФ, литература, посвященная проблемам административной ответственности и ее законодательного регулирования.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общефилософских, общенаучных и частнонаучных методов познания, в том числе таких, как диалектический метод, метод формально-юридического анализа исследуемого нормативного материала, использованный для уяснения его содержания, выявления недостатков и противоречий в анализируемых нормах, сравнительно-правовой метод, использованный при сравнении содержания правовых актов об административной ответственности, приня-
тых и действовавших в разные периоды российской государственно-правовой истории.
Результаты исследования
Возникновение и эволюция института административной ответственности в России
Историко-правовое исследование российского законодательства показывает, что институт административной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности (наряду с уголовной) зародился еще в доимперский период отечественной истории. Конечно, в первом русском юридическом сборнике - Русской правде, появившемся еще в XI в. в Киевской Руси, не усматривается признаков существования отделенной от уголовной специальной публично-правовой ответственности членов тогдашнего общества. Все предусмотренные указанным законодательным актом правонарушения и установленные за их совершение наказания, в том числе штрафного характера (виры, продажи), имеют уголовно-правовую природу. Данный факт не ставится под сомнение и в современной историко-правовой литературе [Сырых, В. М., ред., 2019, с. 43-46; Пашенцев, Д. А. и Чернявский, А. Г., 2019, с. 32-33].
В период существования Московского государства административное законодательство находилось еще в зачаточном состоянии и юридически не было обособлено от других видов законодательства: гражданского, уголовного, семейного, процессуального. В нормативных правовых актах того времени нормы различных отраслей права были перемешаны, в их построении не было надлежащей системы. Вместе с тем во второй половине XVI-XVII в. издаются нормативные правовые акты, предусматривающие за нарушение тех или иных правил наряду с уголовными наказаниями физического характера также публично-правовые имущественные взыскания (пени) в пользу государя. Публично-правовая ответственность в виде пени в пользу государя была установлена, в частности, отдельными царскими указами за незаконную продажу или обмен лошадей, нарушение правил ямской гоньбы, лжесвидетельство относительно имущества поместий, нарушение откупщиками и мытниками правил уплаты платежей за перевозы и мосты, неосвоение предоставленных для сельскохозяйственного использования земель [Носов, Н. Е., ред., 1986, с. 36-37, 105-106, 174, 198-200]. Правовая природа обозначенной меры ответственности отличается от законодательно установленных и обычно применявшихся в рассматриваемый исторический период уголовных наказаний. В этой связи представляется правомерной постановка вопроса о возможности отнесения ее к мерам административной ответственности штрафного характера.
В первой четверти XVIII в. в период правления Петра I началось формирование в качестве самостоятельных отраслей законодательства о государственном строе и административного законодательства. В частности, были приняты нормативные правовые акты о Правительствующем Сенате и учреждениях при нем, о Генерал-Прокуроре, о государственных коллегиях, выполнявших функции государственного управления в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества, об органах и должност-
ных лицах полиции, о государственной службе. Возникновение системы публичного законодательства создало предпосылку для установления специальных мер публично-правовой ответственности за нарушение его положений, отличных от традиционно применявшихся в Русском государстве мер уголовной ответственности, т. е. уголовных наказаний. Такой мерой ответственности стал штраф, взыскиваемый в пользу государства и применяемый во внесудебном, административном порядке. В частности, Петром I был издан ряд указов, предусматривавших публично-правовую ответственность государственных должностных лиц, служащих государственных учреждений в виде наложения на них штрафов за нарушение установленных правил функционирования государственного аппарата, неисполнение законов и указов императора [Воскресенский, Н. А., 1945, с. 215, 263-264]. Указанные штрафы действительно применялись и взыскивались Правительствующим Сенатом1. Кроме того, указами о применении полицейских мер, направленных на охрану общественного порядка, обеспечение соблюдения правил благоустройства городов, винокурения, предусматривалось наложение штрафов за нарушение соответствующих правил [Клеандрова, В. М., и др., 1997, с. 629-631, 644-645]2. Названные меры штрафного характера, применявшиеся во внесудебном порядке, на наш взгляд, могут уже вполне обоснованно квалифицироваться в качестве мер административной ответственности.
В период правления Екатерины II впервые принимается кодифицированный административный закон - Устав благочиния, или Полицейский, который был утвержден Указом от 8 апреля 1782 г. Среди прочего главами «М» и «Н» данного Устава наряду с уголовной ответственностью за преступления предусматривалась и применяемая во внесудебном порядке органами полиции ответственность за проступки, связанные, главным образом, с нарушением правил поведения в общественных местах и правил благоустройства городов. К мерам ответственности за проступки относились применяемые полицией взыскания в виде штрафа (пени), ареста, содержания в исправительном, смирительном и рабочем домах [Чистяков, О. И., ред., 1987, с. 364-387, 410-413]. Такая внесудебная, полицейская ответственность, с нашей точки зрения, вполне отвечает признакам административной ответственности.
i
См., например: Доклады и приговоры, состоявшиеся в Правительствующем Сенате в царствование Петра Великого, изданные Императорской академией наук / под ред. Н. В. Калачова Т. II. Год 1712. Кн. I (январь - июль). СПб., 1882. С. 100, 362-363 ; Доклады и приговоры, состоявшиеся в Правительствующем Сенате в царствование Петра Великого, изданные Императорской академией наук / под ред. Н. В. Калачова. Т. II. Год 1712. Кн. II (июль - декабрь). СПб., 1883. С. 206-211 ; Доклады и приговоры, состоявшиеся в Правительствующем Сенате в царствование Петра Великого, изданные Императорской академией наук / под ред. Н. В. Калачова. Т. III. Год 1713. Кн. II (июль - декабрь). СПб., 1888. С. 548-549, 1363-1364.
См.: Доклады и приговоры, состоявшиеся в Правительствующем Сенате в царствование Петра Великого, изданные Императорской академией наук / под ред. Н. В. Калачова. Т. II. Год 1712. Кн. I (январь - июль). С. 169.
Следующим этапом в развитии института публично-правовой ответственности, которая может быть охарактеризована по своей правовой природе в качестве административной, является эпоха разработки и принятия начиная с со второй четверти XIX в. кодифицированных законов-уставов, регулирующих вопросы государственного благоустройства, благочиния и уголовной ответственности. Здесь прежде всего необходимо выделить целый ряд полицейских уставов, которые предусматривали применение различными видами полиции административных взысканий за нарушение установленных этими же уставами правил поведения в сфере охраны общественного порядка, общественной безопасности, здравоохранения, торговли, благоустройства городов. Например, Свод учреждений и уставов врачебных по гражданской части содержал нормы об ответственности фармацевтов в виде наложения штрафа за нарушение правил работы аптек3. Уставом о паспортах и беглых устанавливалась ответственность в виде наложения штрафа за нарушение паспортных правил4. Уставом о предупреждении и пресечении преступлений - ответственность в виде наложения штрафа, ареста, содержания в смирительном, рабочем доме за нарушение общественного порядка (пьянство, непотребство, нищенство, развратное поведение)5. В Своде постановлений о фабричной, заводской и ремесленной промышленности содержался раздел, которым предусматривалась ответственность в виде наложения штрафа за нарушение законодательства о мануфактурах, фабриках и заводах6. В Уставе пожарном имелась глава 6, нормы которой устанавливали взыскания в виде штрафа за несоблюдение предосторожностей от пожара. Устав сельский судебный для государственных крестьян предусматривал налагаемые органами полиции денежные взыскания за проступки государственных крестьян. При этом интересно отметить, что ст. 361 данного Устава прямо разграничивала проступки как деяния, запрещенные законом под страхом легкого наказания или полицейского исправления, и преступления, за которые применялись уголовные наказания. Кроме того, в Уставе подробно регламентировался порядок разбора проступков в городской и земской полиции7.
3 См.: Свод законов Российской империи, повелением Государя Императора Николая Павловича составленный. Свод уставов благочиния. Часть вторая. Учреждения и уставы врачебные по гражданской части. СПб. : Тип. Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1842. С. 43-45.
4 Там же. Часть третья. Уставы о паспортах и беглых. С. 58-61.
5 Там же. Часть четвертая. Устав о предупреждении и пресечении преступлений. С. 35-40.
6 См.: Свод законов Российской империи, повелением Государя Императора Николая Павлович составленный. Свод уставов государственного благоустройства. Часть третья. Свод постановлений о фабричной, заводской и ремесленной промышленности. СПб. : Тип. Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1836. С. 877-878.
7 Свод законов Российской империи, повелением Государя Императора Николая Павлович составленный. Свод уставов государственного благоустройства. Часть четвертая. Уставы путей сообщения, строительный и пожарный. Часть пя-
Разграничение преступлений и проступков и соответствующих им мер уголовной и административной ответственности прослеживается также и в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных от 15 августа 1845 г. Как отмечается в историко-правовой литературе, разделы Уложения о преступлениях и проступках против имущества и доходов казны (раздел VII), против общественного благоустройства и благочиния (раздел VIII) содержали многочисленные составы правонарушений, являвшихся по существу административными правонарушениями. За совершение данных правонарушений органами полиции применялась ответственность в виде наложения взысканий, к числу которых относились, в частности, штраф, кратковременный полицейский арест, конфискация отдельных предметов и веществ (водки, спирта и т. п.) [Чистяков, О. И., ред., 1988, с. 168-169].
В период проведения в России Судебной реформы в 1864 г. был принят Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Все правонарушения, за совершение которых данным Уставом предусматривалась ответственность, именовались проступками. Вместе с тем из анализа указанного нормативного правового акта со всей очевидностью следует, что многие из таких проступков не обладали серьезной общественной опасностью и не могли быть квалифицированы в качестве преступлений. Об этом свидетельствует не только их характер, но и те наказания, которые подлежали применению за их совершение, в частности такие, как выговор, замечание, внушение, штраф в незначительном размере (например, в размере 1, 3, 5 руб.), арест до пятнадцати дней. Несмотря на то что наказания за подобные проступки назначались мировыми судьями, а не должностными лицами полиции, имеются достаточные основания полагать, что ответственность за их совершение являлась по своей правовой природе административной, а не уголовной [Чистяков, О. И., ред., 1991, с. 386-388, 395, 400-409].
Таким образом, представляется возможным сделать вывод о том, что уже в досоветский период российской юридической истории - начиная со второй половины XVI в. - возник и получил достаточно определенное нормативное закрепление самостоятельный вид публично-правовой ответственности - административной ответственности. Несмотря на смешивание в законодательных актах норм об уголовной и административной ответственности, существование последней наряду с уголовной вполне очевидно, поскольку она применялась несудебными (полицейскими) органами за совершение не преступлений, а проступков и состояла не в назначении наказаний, а в наложении взысканий главным образом штрафного характера. Следует отметить, что в отечественной историко-правовой литературе российское законодательство досоветского периода, нормы которого устанавливали меры административной по своей природе ответственности, не подвергалось соответствующему научному исследованию. Между тем необходимость проведения исследования такого достаточно обширно-
тая. Постановления о благоустройстве в городах и селениях. СПб. : Тип. Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1842. С. 359-361; С. 567-583, 590-592.
го и интересного нормативного материала представляется очевидной, поскольку его результаты могут дать ответы на многие вопросы, связанные с возникновением и исторической эволюцией в России института административной ответственности.
С началом советского периода истории российской государственности институт административной ответственности получает самостоятельное нормативно-правовое закрепление в законодательстве, административная ответственность окончательно обособляется от уголовной. В качестве первых основополагающих нормативных правовых актов, изданных в 20-е гг. XX столетия и предусматривавших общие правила применения мер административной ответственности, можно назвать Декрет Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) и Совета народных комиссаров (СНК) от 27 июля 1922 г. «О порядке издания обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке»8, Положение об издании местными исполнительными комитетами и городскими советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке, утвержденное ВЦИК и СНК 28 июня 1926 г.9, Инструкцию народных комиссариатов внутренних дел и юстиции РСФСР по применению указанного выше Декрета от 12 января 1924 г.10, а также Постановление Всероссийского центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров от 30 апреля 1928 г. «Об ограничении наложения взысканий в административном порядке»11. Первые три из названных нормативных правовых актов определяли порядок издания местными органами власти обязательных постановлений по вопросам охраны правопорядка, государственного и общественного имущества, здоровья населения, обеспечения безопасности, проведения противопожарных мер и т. п., а также устанавливали правила наложения соответствующими исполнительными комитетами и органами милиции взысканий (предупреждения, штрафа, принудительных работ) за нарушение таких обязательных постановлений, в том числе регламентировали производство по делам о наложении указанных взысканий. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 30 апреля 1928 г. закрепило исчерпывающий перечень случаев предоставления нормативными правовыми актами права наложения в административном порядке взысканий в виде предупреждения, штрафа и принудительных работ. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 30 марта 1931 г. было утверждено новое Положение об издании местными исполкомами и советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке, которое более полно и точно урегулировало правила, в том числе процедуру наложения таких взысканий, определив в качестве основных органов, уполномоченных на их применение, образуемые при местных исполкомах и советах
8 Собрание узаконений РСФСР. 1922. № 48. Ст. 603.
9 Собрание узаконений РСФСР. 1926. № 39. Ст. 304.
10 Бюллетень НКВД. 1924. № 4.
11 Собрание узаконений РСФСР. 1928. № 50. Ст. 379.
специальные комиссии12. В течение последующих десятилетий вплоть до 1981 г., когда были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, законодательство
06 административной ответственности в целом носило децентрализованный, местный характер, поскольку такая ответственность за нарушение обязательных постановлений устанавливалась главным образом на уровне губерний, краев, областей городов и районов. Местные органы власти издавали множество обязательных постановлений и предусматривали за нарушение каждого из них административную ответственность13.
Вместе с тем отдельными нормативными правовыми актами федерального уровня (СССР и РСФСР) в период 30-70-х гг. XX в. предусматривалась административная ответственность за нарушение установленных на указанном уровне правил поведения, осуществления какой-либо деятельности в тех или иных сферах функционирования государства и народного хозяйства. К числу подобных актов можно, например, отнести Постановление Центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров от 30 мая 1928 г. «О порядке издания Народным комиссариатом путей сообщения обязательных постановлений и о наложении за нарушение их взыскания в административном порядке»14, Воздушный кодекс Союза СССР от
7 августа 1935 г.15, Постановление СНК РСФСР от 7 октября 1932 г. «Об административной ответственности должностных лиц и частных нанимателей за нарушение законодательства о труде»16, Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 апреля 1973 г. «Об административной ответственности за повреждение электрических сетей напряжением до 1000 вольт»17, Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 июня 1968 г. «Об усилении административной ответственности за нарушение правил движения по улицам городов, населенных пунктов и дорогам и правил пользования транспортными средствами»18, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 14 мая 1970 г. «Об административной ответственности за нарушение
12 Собрание узаконений РСФСР. 1931. № 17. Ст. 186.
13 См., например: Сборник действующих обязательных постановлений Саратовского губисполкома Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов с приложением ведомственных распоряжений и законоположений центральной власти. 1925 год. Саратов : Организацион. часть Сарат. губисполкома, 1925 ; Сборник обязательных постановлений Тверского губернского исполнительного комитета. Тверь, 1928. Октябрь ; Сборник обязательных постановлений Дальневосточного Крайисполкома, Владивостокского окрисполкома, Владивостокского горсовета и Никольск-Уссурийского горсовета на 1929 год. Владивосток : Владивосток. окружн. исполн. комитет Советов рабоче-крестьян., кр.-арм. и каз. депутатов, 1929.
14 Собрание законодательства СССР. 1928. № 36. Ст. 325.
15 Собрание законодательства СССР. 1935. № 43. Ст. 359б.
16 Собрание узаконений РСФСР. 1932. № 79. Ст. 348.
17 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1973. № 16. Ст. 351.
18 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1968. № 26. Ст. 1009.
земельного законодательства»19, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство»20, Постановление Совета Министров РСФСР от 16 октября 1963 г. № 1218 «Об установлении штрафов за нарушение правил пожарной безопасности»21.
Базовым нормативным правовым актом, определявшим основные правила и процедуры наложения в административном порядке штрафов, в период с 1961 по 1981 гг. являлся Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»22.
Таким образом, в период с 1920-х гг. по 1981 г. сформировался значительный массив разрозненных, не систематизированных нормативных правовых актов, предусматривавших административную ответственность за нарушение норм и правил, действовавших в разных сферах жизни государства и общества. При этом отсутствовал единый кодифицированный законодательный акт, который предусматривал бы единообразные правила установления и применения мер административной ответственности, осуществления производства по делам о наложении административных взысканий.
Осознанная законодателем необходимость систематизации разрозненных норм об административной ответственности обусловила разработку и принятие в 1981 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях23 (далее - Основы). Характеризуя данный законодательный акт, необходимо прежде всего отметить, что в основу законодательства об административной ответственности было положено не понятие такой ответственности, а понятие «административное правонарушение». Определение данного понятия было впервые нормативно закреплено в ст. 7 Основ. Кроме того, в Основах впервые были введены процессуально-правовые категории «дело об административном правонарушении» и «производство по делам об административных правонарушениях». Основы впервые провели четкое разграничение компетенции Союза ССР и союзных республик по вопросам установления административной ответственности и правил ее применения, закрепили принципы, систему и общие правила наложения административных взысканий за совершение административных правонарушений, определили систему органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, а также общий порядок производства по этим делам. Главное значение Основ, с нашей точки зрения, заключалось в том, что они сформировали общую конструкцию, модель построения законодательства об административных правонарушениях в республиках Советского Союза и стали правовой базой для разработки и принятия соответствующих республиканских кодексов об административных правонарушениях.
19 Ведомости Верховного Совета СССР. 1970. № 20. Ст. 165.
20 Ведомости Верховного Совета СССР. 1966. № 30. Ст. 595.
21 Собрание постановлений Правительства РСФСР. 1963. № 19. Ст. 130.
22 Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. № 35. Ст. 368.
23 Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 44. Ст. 909.
Постановлением Верховного Совета РСФСР от 20 июня 1984 г. был принят Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (КоАП РСФСР) с введением его в действие с 1 января 1985 г.24 КоАП РСФСР включал в себя пять разделов: I «Общие положения», II «Общая часть» и «Особенная часть», III «Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях», IV «Производство по делам об административных правонарушениях», V «Исполнение постановлений о наложении административных взысканий». Структурной особенностью данного Кодекса в отличие от действовавшего в то время Уголовного кодекса РСФСР явилось объединение в его составе материальной и процессуальной составляющих института административной ответственности. Первые два раздела Кодекса, по существу, воспроизводили в несколько иной редакции, с небольшими уточнениями и дополнениями соответствующие положения Основ. Многие нормы Общей части КоАП РСФСР были заимствованы из Уголовного кодекса РСФСР, в частности положения об умышленной и неосторожной вине в совершении административных правонарушений, о крайней необходимости, необходимой обороне, невменяемости, малозначительности правонарушения как основаниях, исключающих административную ответственность, об обстоятельствах, смягчающих или отягчающих такую ответственность. Особенная часть Кодекса состояла из десяти глав, каждая из которых содержала нормы, предусматривавшие составы административных правонарушений, совершаемых в различных сферах социально-экономической жизни государства и общества, в сфере охраны государственного и общественного порядка, и административную ответственность (административные взыскания) за их совершение. Впервые в Кодексе была осуществлена систематизация органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, проведено четкое разграничение их компетенции по разрешению этих дел. Значительным шагом вперед в правовом регулировании административной ответственности стала процессуализация института этой ответственности. Раздел IV КоАП РФ достаточно полно регламентировал порядок осуществления производства по делам об административных правонарушениях, впервые введя в том числе применительно к разрешению данных дел такие обязательные элементы любой процессуальной деятельности, как состав лиц, участвующих в производстве, с определением их правового статуса, доказательства и правила доказывания, перечень обстоятельств, исключающих производство по делу. Впервые в рамках отдельной главы Кодекса были систематизированы нормы, определяющие содержание и правила применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Специальная глава КоАП РСФСР детально определяла правила исполнения постановлений о наложении административных взысканий.
Значение КоАП РСФСР 1984 г., на наш взгляд, заключалось прежде всего в том, что он явился первым в России кодифицированным законом, нормативно закрепившим институт административной ответственности как самостоятельного, наряду с уголовной, вида юридической ответственности,
24 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. № 27. Ст. 910.
систематизировавшим нормы этого института и по существу сформировавшим общий облик законодательства об административных правонарушениях как самостоятельной составной части российского законодательства.
После распада в 1991 г. Советского Союза и возникновения по сути нового государства - Российской Федерации КоАП РСФСР продолжил свое действие на территории постсоветской России. В течение 90-х гг. XX столетия в связи с формированием в Российской Федерации новых политико-правовой и социально-экономической систем в Кодекс вносились определенные дополнения и изменения, связанные, главным образом, с установлением административной ответственности за вновь вводимые законодателем составы административных правонарушений (например, нарушение избирательного и антимонопольного законодательства), а также с реформированием системы органов исполнительной власти, уполномоченных на рассмотрение дел об административных правонарушениях. Что касается Общей части КоАП РФ, то в числе наиболее значимых изменений и дополнений, которые были внесены в нее в период с 1991 по 2001 г., можно выделить введение нового вида взыскания - административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, а также дополнение такого взыскания, как «лишение специального права, предоставленного данному гражданину», лишением права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств.
В то же время параллельно с внесением поправок в действовавший КоАП РСФСР в рассматриваемый период были приняты (изданы) отдельные законы и подзаконные нормативные правовые акты, устанавливавшие административную ответственность, в том числе юридических лиц, за нарушение специальных правил осуществления тех или иных видов деятельности, а также регулировавшие процедуры ее применения. В числе таких нормативных правовых актов можно назвать, например, Закон Российской Федерации от 17 декабря 1992 г. № 4121-1 «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства»25, Федеральный закон от 8 июля 1999 г. № 143-ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»26. Сложилась парадоксальная ситуация, обусловленная тем, что, с одной стороны, в стране, перешедшей на рельсы либерально-демократического и рыночного развития, продолжал действовать без каких-либо принципиальных изменений КоАП РСФСР советского образца, а с другой стороны, была введена в действие масса новых нормативных правовых актов, регулировавших материально-правовые и процессуально-правовые вопросы административной ответственности, вошедших в прямое противоречие с указанным Кодексом. В такой обстановке совершенно обоснованно был поставлен вопрос о необходимо-
25 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 2. Ст. 58.
26 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 28. Ст. 3476.
сти разработки нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, который бы полностью соответствовал экономическим и политико-правовым реалиям, сложившимся после 1991 г., и особенно после принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 г.: роль в развитии института
административной ответственности, проблемы содержания и применения на практике, необходимость и основные направления модернизации Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ был утвержден Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, который введен в действие с 1 июля 2002 г.27 Как было отмечено выше, принятие данного Кодекса обусловлено необходимостью переориентации отечественного законодательства об административной ответственности на новую систему сложившихся в России социально-экономических и политико-правовых отношений. При разработке КоАП РФ следовало принять во внимание такие экономические и политико-правовые факторы, как возникновение в стране институтов частной собственности, свободного рынка и предпринимательства, необходимость их правового регулирования и правовой защиты, формирование новых политических и демократических форм функционирования государства и общества, а также подходов к пониманию и защите прав и свобод человека и гражданина. Указанные факторы безусловно повлияли на выработку концепции нового Кодекса, содержание его Общей, Особенной и процессуальной частей. В числе наиболее значимых новых положений КоАП РФ 2001 г., принципиально отличающих его содержание от содержания КоАП РСФСР 1984 г., с нашей точки зрения, можно выделить следующие.
1. По общим положениям и Общей части КоАП РФ:
1) введение принципа презумпции невиновности лица в совершении административного правонарушения (ст. 1.5 КоАП РФ);
2) установление административной ответственности юридических лиц и специальных правил ее применения (ст. 2.1, 2.10 КоАП РФ).
3) определение мер административной ответственности в качестве административных наказаний и введение нового вида таких мер, а именно дисквалификации (ст. 3.1-3.2 КоАП РФ);
4) отнесение к исключительной компетенции судей назначения большинства административных наказаний (ст. 3.7-3.11 КоАП РФ);
5) введение дифференцированных (два месяца и один год) сроков давности привлечения лиц к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ).
2. По Особенной части КоАП РФ:
1) установление административной ответственности за административные правонарушения в области информации (глава 13 КоАП РФ);
27 Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 1.
2) установление административной ответственности за административные правонарушения в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций, в том числе за нарушение законодательства о лицензировании, антимонопольного законодательства и законодательства о несостоятельности (банкротстве) (глава 14 КоАП РФ);
3) установление административной ответственности за административные правонарушения, связанные с нарушением правил работы с денежной наличностью, осуществления банковских, валютных операций, правил обращения ценных бумаг (глава 15 КоАП РФ);
4) установление административной ответственности за административные правонарушения в области таможенного дела (глава 16 КоАП РФ);
5) установление административной ответственности за административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти (глава 17 КоАП РФ).
3. По процессуальной части КоАП РФ:
1) существенное расширение компетенции судей по разрешению дел об административных правонарушениях, отнесение рассмотрения дел об отдельных правонарушениях к подведомственности судей арбитражных судов (ст. 23.1 КоАП РФ);
2) расширение числа лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, с включением в их состав защитника, законного представителя юридического лица, специалиста, понятых, прокурора (глава 25 КоАП РФ);
3) введение в КоАП РФ отдельной главы, устанавливающей правила доказывания по делу об административном правонарушении (глава 26 КоАП РФ);
4) введение в КоАП РФ отдельной главы, регулирующей основания и порядок применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, с дополнением перечня таких мер новыми, в частности такими, как доставление, осмотр помещений и территорий, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, привод;
5) введение стадии возбуждения дела об административном правонарушении, порядок которого регламентирован отдельной главой КоАП РФ (глава 28 КоАП РФ).
Таким образом, КоАП РФ создал определенную нормативно-правовую основу для обновления института административной ответственности применительно к условиям сложившейся к 2001 г. правовой системы Российской Федерации. Вместе с тем последующее применение данного Кодекса на практике показало наличие в нем ряда недостатков, некоторые из которых в течение последних двадцати лет были устранены законодателем, а иные сохраняются до настоящего времени. К числу устраненных законодателем, в том числе с учетом правовых позиций, обозначенных Конституционным Судом Российской Федерации, недостатков КоАП РФ следует, в частности, отнести предоставление правоприменителям возможности снижения размера назначаемого административного штрафа ниже установленного законом минимального размера (ч. 2.2-2.3, 3.1-3.3 ст. 4.1 КоАП РФ), введение правила о замене при соблюдении определенных условий
административного наказания в виде административного штрафа на предупреждение (ст. 4.11 КоАП РФ), установление общего порядка исчисления сроков (ст. 4.8 КоАП РФ), определение порядка извещения лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении (ст. 25.15 КоАП РФ), предоставление должностному лицу, уполномоченному на составление протокола об административном правонарушении, права на обжалование вынесенного по делу об этом правонарушении постановления.
Обозначим далее основные, на наш взгляд, проблемные вопросы правового регулирования института административной ответственности, которые, несмотря на постоянное внесение в КоАП РФ изменений и дополнений, остаются актуальными и требуют законодательного решения. Данные проблемы имеют место применительно ко всем частям КоАП РФ: Общей, Особенной и процессуальной.
Проблемы Общей части КоАП РФ
Прежде всего необходимо обратить внимание на отсутствие в действующем КоАП РФ определения базового понятия рассматриваемого института, а именно понятия «административная ответственность». Определение понятия административной ответственности через понятие административного правонарушения и наоборот, как это сделано в ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ, логически ошибочно. Сказать о том, что административная ответственность - это ответственность за совершение административного правонарушения, а административное правонарушение - деяние, за которое установлена административная ответственность, значит попасть в логический тупик. Понятие административной ответственности должно быть определено посредством указания на ее сущность и основные черты, позволяющие отделить данный вид юридической ответственности от других ее видов, прежде всего уголовной. Кроме того, определив в ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ понятие административного правонарушения, законодатель при этом не раскрыл понятие и элементы состава такого правонарушения, хотя в Кодексе данное понятие используется (п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ).
Следующим недостатком Общей части КоАП РФ, с нашей точки зрения, является отсутствие нормативного закрепления четко определенной системы принципов административной ответственности. В настоящее время в ст. 1.4 и 1.5 КоАП РФ раскрыто содержание лишь двух принципов привлечения к административной ответственности: равенства перед законом и презумпции невиновности. Между тем в последние годы Конституционным Судом Российской Федерации на основе анализа практики применения КоАП РФ были сформированы устойчивые правовые позиции, касающиеся выработки таких принципов административной ответственности, как индивидуализация, справедливость и соразмерность применяемых к правонарушителям административных наказаний28. Представляется, что
28 См., например: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2014 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.231 и 19.73 Кодекса Российской Федера-
названные принципы в интерпретации Конституционного Суда Российской Федерации подлежат закреплению в Общей части КоАП РФ.
В качестве одного из существенных недостатков Общей части КоАП РФ можно назвать непоследовательное и неполное решение вопроса о вине юридического лица в совершении административного правонарушения. Определение вины юридического лица, сформулированное в ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ, не содержит конкретных критериев оценки поведения такого лица, позволяющих прийти к выводу о том, приняло или не приняло оно все зависящие от него меры для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, не указывает на обстоятельства, препятствующие соблюдению таких правил и норм. Кроме того, КоАП РФ не устанавливает правила соотношения вины юридического лица и вины его должностных лиц, работников, выражающейся в форме умысла или неосторожности. Проблемные вопросы понимания и применения на практике нормы КоАП РФ о вине юридических лиц неоднократно рассматривались в литературе [Сорокин, В. Д., 2014, с. 4-11; Ста-рилов, Ю. Н., ред., 2017, с. 89-94; Россинский, Б. В., 2018, с. 270-275]. На необходимость решения обозначенных вопросов вины юридических лиц в совершении административных правонарушений было обращено внимание в одном из недавних постановлений Конституционного Суда Российской Федерации29.
Вызывает определенные сложности на практике и применение положений ст. 2.4 КоАП РФ, устанавливающих особенности привлечения к административной ответственности должностных лиц. Такие сложности связаны, прежде всего, с применением примечания к названной статье КоАП РФ,
ции об административных правонарушениях в связи с запросом Арбитражного суда Нижегородской области и жалобами обществ с ограниченной ответственностью "Барышский мясокомбинат" и "Волмет", открытых акционерных обществ "Завод "Реконд", "Эксплуатационно-технический узел связи" и "Электронком-плекс", закрытых акционерных обществ "ГЕОТЕХНИКА П" и "РАНГ" и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики "Детская городская больница № 3 "Нейрон" Министерства здравоохранения Удмуртской Республики» ; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2020 г. № 49-П «По делу о проверке конституционности подпункта 3 пункта 5 постановления Губернатора Московской области "О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области" в связи с запросом Протвинского городского суда Московской области». Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
29 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 июля 2021 г. № 39-П «По делу о проверке конституционности положений части 2 статьи 2.1, части 2 статьи 2.2, части 1 статьи 4.5 и части 1 статьи 11.152 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Востокфлот". Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
содержащего постоянно расширяющийся перечень субъектов, которые при привлечении к административной ответственности приравниваются к должностным лицам. При этом в примечаниях к отдельным статьям Особенной части КоАП РФ могут предусматриваться иные правила привлечения к ответственности субъектов, указанных в названном перечне (например, индивидуальных предпринимателей). Представляется, что такой непоследовательный и противоречивый подход законодателя к установлению правил привлечения к административной ответственности должностных лиц и приравненных к ним специальных субъектов является недопустимым. С нашей точки зрения, указанные правила должны быть единообразными и понятными как правоприменителю, так и лицам, привлекаемым к административной ответственности.
В Общей части действующего КоАП РФ, как и в предыдущем КоАП РСФСР, не раскрыты понятие и общие характерные признаки малозначительного административного правонарушения, что создает условия для достаточно вольной интерпретации на практике нормы ст. 2.9 указанного Кодекса и нередко необоснованного освобождения правонарушителей от административной ответственности.
Весьма сложно и непоследовательно решен в КоАП РФ и вопрос о сроках давности привлечения к административной ответственности. Так, нормы ст. 4.5 КоАП РФ помимо общего двухмесячного срока давности устанавливают несколько специальных сроков: три месяца, один год, три года, шесть лет. При этом перечень административных правонарушений, срок давности привлечения к ответственности за которые составляет один год, постоянно расширяется. Возникает вопрос об обоснованности и целесообразности введения таких длительных сроков давности применительно к значительной части составов административных правонарушений, предусмотренных Особенной частью КоАП РФ, а также вопрос о выработке критериев категоризации административных правонарушений для целей установления давностных сроков привлечения к ответственности за их совершение. Большинство из обозначенных проблемных вопросов Общей части КоАП РФ уже ставились учеными-административистами [Князев, С. Д., 2014; Бекетов, О. И., и др., 2015; Старостин, С. А. и Лихарев, В. В., ред., 2014, с. 58-81, 112-116; Кирин, А. В. и Плигин, В. Н., ред., 2018, с. 115136], и, безусловно, требуется их законодательное решение.
Проблемы Особенной части КоАП РФ
За прошедшие двадцать лет действия КоАП РФ в его Особенную часть было внесено огромное множество дополнений и изменений, значительная часть которых была связана с введением новых составов административных правонарушений. Законодатель устанавливал административную ответственность за нарушение различных вновь вводимых федеральными законами и иными федеральными нормативными актами правил поведения граждан или правил осуществления тех или иных видов деятельности. При этом внесение многочисленных дополнений и уточнений в Особенную часть КоАП РФ носит бессистемный, спорадический характер. На федеральном уровне до настоящего времени не выработана хоть какая-
то научно обоснованная концепция развития законодательства об административных правонарушениях, не определены критерии признания тех или иных нарушений действующего законодательства в качестве административных правонарушений, требующих применения санкций наказа-тельного характера. Такое многолетнее спонтанное наполнение Особенной части КоАП РФ новыми нормами вызывает обоснованную критику в российской административно-правовой науке [Ноздрачев, А. Ф., 2019, с. 284286; Кирин, А. В. и Плигин, В. Н., ред., 2018, с. 140-145; Зырянов, С. М.,
2019, с. 484]. В этой связи представляется необходимым разработать на федеральном уровне общую концепцию административно-деликтной политики, на основе которой осуществить кардинальную «чистку» Особенной части КоАП РФ и принять ее уже в формате нового Кодекса.
Проблемы процессуальной части КоАП РФ
В числе одной из фундаментальных проблем производства по делам об административных правонарушениях можно назвать отсутствие в данном производстве состязательности сторон обвинения и защиты. Это обусловлено тем, что в соответствии с положениями главы 25 КоАП РФ орган, должностное лицо, возбудившее дело об административном правонарушении и составившее соответствующий протокол (за исключением прокурора), формально не является участником производства и юридически лишено права участвовать в рассмотрении такого дела даже в суде, а значит, и давать устные и письменные пояснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства. У стороны административного преследования имеется лишь право обжалования вынесенного по делу постановления. Такая правовая конструкция производства по делу об административном правонарушении прямо противоречит положениям главы 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ), согласно которым административный орган, возбудивший дело об административном правонарушении и вынесший по нему постановление, является обязательным участником судопроизводства в арбитражном суде по делу о привлечении лица к административной ответственности или по делу об оспаривании решения о привлечении лица к административной ответственности. На необходимость включения органа, должностного лица, возбудившего дело об административном правонарушении, в состав участников производства по данному делу уже обращалось внимание в литературе [Рубашкин, В. В.,
2020, с. 42; Нобель, Н. А., 2021, с. 55-56]. Отсутствие состязательности в производстве по делам об административных правонарушениях, разрешаемым административными органами и судами общей юрисдикции, на наш взгляд, не способствует реализации общепроцессуального принципа полного, всестороннего и объективного рассмотрения дел.
Другим весьма значимым вопросом производства по делам об административных правонарушениях представляется вопрос о месте и правой природе в этом производстве деятельности судов и судей по разрешению дел данной категории. В соответствии с действующим КоАП РФ судьи судов общей юрисдикции при рассмотрении дел об административных правонарушениях приравнены к иным органам и должностным лицам, уполномо-
ченным на разрешение таких дел. Судьи и другие административно-юрис-дикционные органы разрешают дела об административных правонарушениях по одним и тем же правилам. При этом деятельность судов (судей) общей юрисдикции по рассмотрению отнесенных к их компетенции дел об административных правонарушениях в силу ч. 5 ст. 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не признается административным судопроизводством. В то же время прямо противоположный подход к пониманию судебной деятельности по рассмотрению дел об административных правонарушениях заложен в нормах ст. 29 и 189 АПК РФ, согласно которым такая деятельность является составной частью административного судопроизводства. С учетом того, что Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 118) применительно к делам, возникающим из административных правоотношений, к числу которых относятся и дела об административных правонарушениях, предусматривает лишь один порядок их разрешения - административное судопроизводство, имеются достаточные основания для постановки вопроса об отделении судопроизводства по делам об административных правонарушениях как одной из процессуальных форм осуществления правосудия от внесудебного производства по делам об административных правонарушениях [Кононов, П. И., 2015, с. 41-42].
Еще одним важнейшим, на наш взгляд, требующим нормативного решения процессуальной части действующего КоАП РФ, является вопрос о критериях разграничения компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов в части судебного оспаривания постановлений органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях. Согласно ч. 3 ст. 30.1 действующего КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, связанном с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Аналогичная, по сути, норма содержится в ч. 2 ст. 207 АПК РФ. При этом в названных нормах не раскрываются признаки, наличие которых позволяет отнести то или иное административное правонарушение к числу связанных с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности. Более того, понятие «экономическая деятельность» вообще нормативно не определено. В связи с обозначенной правовой неопределенностью на практике постоянно возникают вопросы разграничения компетенции арбитражных судов и судов общей юрисдикции по рассмотрению жалоб юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на постановления административных органов о назначении административных наказаний, что не способствует надлежащему обеспечению конституционного права на судебную защиту.
Оценивая в целом состояние нормативного материала в действующем КоАП РФ, необходимо обратить внимание на сложность и противоречивость его построения. Это проявляется, в частности, и в том, что, установив однажды какое-либо правило, законодатель в дальнейшем постоянно
вводит исключения из данного правила, изменяет условия его применения, что дезориентирует правоприменителей и существенно усложняет их деятельность по разрешению дел об административных правонарушениях. Некоторых исключений из общего правила набирается столь много, что законодателю целесообразнее трансформировать эти исключения в правило, а изначально предусмотренное правило сделать исключением из этого нового правила. В качестве примеров таких нестабильных, противоречивых, сложно понимаемых и сложно применяемых норм КоАП РФ можно назвать нормы его ст. 2.4 (административная ответственность должностных лиц), 3.5 (административный штраф), 4.5 (давность привлечения к административной ответственности), 19.5 (невыполнение в срок законного предписания органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля (его должностного лица), 28.3 (должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях), 28.7 (административное расследование).
В целях кардинального решения обозначенных и других проблемных вопросов правового регулирования административной ответственности в июне 2019 г. Правительством Российской Федерации была утверждена Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Концепция), на основе которой в настоящее время ведется работа по подготовке проекта такого Кодекса. Анализ содержания Концепции позволяет поддержать целый ряд предусмотренных ею направлений обновления законодательства об административных правонарушениях. К их числу, с нашей точки зрения, можно, в частности, отнести следующие заложенные в Концепции принципиальные подходы и положения.
1. Выделение в качестве главного направления реформирования института административной ответственности трансформации его из преимущественно карательно-фискального инструмента в институт назначения наказания, подлежащего дифференцированному применению с учетом риск-ориентированного подхода в случае, если профилактические меры не оказали должного воздействия на правонарушителей.
2. Предложение о разделении КоАП РФ на два самостоятельных кодекса: Кодекс об административных правонарушениях, содержащий материальные нормы Общей и Особенной частей, и Процессуальный кодекс об административных правонарушениях, содержащий процессуальные нормы, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях. При этом в проекте нового процессуального кодекса выделен отдельный раздел, нормы которого устанавливают правила судопроизводства по делам об административных правонарушениях, что, безусловно, следует приветствовать.
3. Определение в Общей части КоАП РФ понятия административной ответственности и выделение таких ее принципов, как принцип вины, принцип недопустимости повторного административного наказания за одно и то же административное правонарушение, принципы справедливости и соразмерности применяемых административных наказаний.
4. Осуществление категоризации административных правонарушений, исходя из характера и степени их общественной опасности (вредности) с
подразделением их на менее опасные (вредные) - негрубые и более опасные (вредные) - грубые, и определение в зависимости от такой градации правонарушений видов и размеров административных наказаний за их совершение.
5. Введение в Общей части КоАП РФ понятий длящегося, продолжаемого, однородного, неоднократного, повторного и малозначительного административного правонарушения, отсутствие которых в действующем Кодексе не позволяет на практике должным образом дифференцировать совершаемые административные правонарушения, выделять их особенности, что в конечном счете оказывает прямое влияние на возможность назначения правонарушителям обоснованного, соразмерного совершенному деянию и справедливого административного наказания.
6. Закрепление общего правила о необходимости разграничения административной ответственности юридических лиц и их должностных лиц (работников), о недопустимости одновременного привлечения этих лиц к ответственности за одно и то же противоправное действие (бездействие).
7. Упорядочение сроков давности привлечения к административной ответственности в зависимости от категории совершенных административных правонарушений: грубых или негрубых.
8. Установление в Общей части КоАП РФ правила, согласно которому моментом обнаружения длящегося административного правонарушения следует считать момент составления протокола об этом выявленном правонарушении или момент вынесения прокурором постановления о возбуждении дела о данном правонарушении.
9. Введение в состав лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, в качестве полноправного участника должностного лица, возбудившего дело, составившего протокол об административном правонарушении.
Перечисленные, а также многие другие содержащиеся в Концепции положения, в случае если они найдут соответствующее закрепление в новых КоАП РФ и Процессуальном КоАП РФ, безусловно, кардинально обновят институт административной ответственности, создадут необходимые условия для приведения этой ответственности в соответствие с принципами правового государства, наличие которого в России провозглашено ч. 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации.
Обсуждение и заключение
Как показывает историко-правовой анализ российского законодательства, действовавшего в период XV-XX вв., институт административной ответственности в России складывался и развивался на протяжении нескольких столетий одновременно с совершенствованием и систематизацией правовых норм, предусматривавших уголовную ответственность, в тесной взаимосвязи с последними. Однако в течение первой половины XX в. законодательство об административной ответственности окончательно отделилось от уголовного и сформировалось в качестве самостоятельной составной части российского законодательства. В начале 80-х гг. прошлого века возникли и были нормативно закреплены понятия административно-
го правонарушения и административного взыскания, производства по делам об административных правонарушениях, появление которых явилось свидетельством выработки собственных правовых конструкций административной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности. Значительным шагом в развитии отечественного законодательства об административной ответственности стало принятие в 1984 г. Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, который, однако, к середине 90-х гг. изжил себя, поскольку был ориентирован на советские социально-экономическую и политико-правовую модели построения государства и общества. Принятый вместо него в 2001 г. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, действующий до настоящего времени, несмотря на соответствие его в целом тенденциям постсоветского развития страны, не в полной мере отвечает требованиям правовой государственности, в том числе конституционным принципам разделения властей, правовой определенности, справедливости, соразмерности и индивидуализации административной ответственности, в связи с чем нуждается в коренном реформировании. На такое реформирование и направлена начавшаяся в 2019 г. работа по подготовке проектов новых кодексов: Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Список использованной литературы
Бекетов О. И., Герасименко Ю. В., Головко В. В. и др. Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы административной ответственности» // Административное право и процесс. 2015. № 10. С. 4-7.
Воскресенский Н. А. Законодательные акты Петра I. Т. 1. Акты о высших государственных установлениях. М. ; Л. : Изд-во Акад. наук Союза ССР, 1945. 602 с.
Законодательные акты Русского государства второй половины XVI -первой половины XVII века. Тексты / подготовка текстов Р. Б. Мюллер ; под ред. Н. Е. Носова. Л. : Наука, Ленинград. отделение, 1986. 261 с.
Законодательство об административных правонарушениях: современное состояние и пути совершенствования : материалы заседания круглого стола (Москва, 3 марта 2014 г.) / под ред. С. А. Старостина, В. В. Лихарева. Тула : Аквариус, 2014. 160 с. ISBN: 978-5-8125-2017-5. Зырянов С. М. Концептуальные проблемы третьей кодификации законодательства об административных правонарушениях // Сибирское юридическое обозрение. 2019. № 4. С. 480-487. DOI: 10.19073/26587602-2019-16-4-480-487.
История государства и права России : учебник : в 2 т. Т. 1 / под ред. В. М. Сырых. М. : Норма : Инфра-М, 2019. 448 с.
Клеандрова В. М., Колобов В. Б., Кутьина Г. А. и др. Законодательство Петра I / отв. ред. А. А. Преображенский, Т. Е. Новицкая. М. : Юрид. лит., 1997. 878 с. ISBN: 5-7260-0877-4.
Князев С. Д. Конституционные стандарты административной ответственности в правовой системе Российской Федерации // Административное право и процесс. 2014. № 2. С. 16-22.
Кононов П. И. Административное судопроизводство как структурная часть административного процесса // Административное право и процесс. 2015. № 11. С. 38-42.
Модернизация административного законодательства (цели, задачи, принципы и актуальные направления) : моногр. / отв. ред. А. Ф. Ноз-драчев. М. : Инфра-М, 2019. 496 с. ISBN: 978-5-16-014691-1. Нобель Н. А. О некоторых проблемах рассмотрения судьями судов общей юрисдикции дел об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2021. № 1. С. 54-56. DOI: 10.18572/2071-1166-2021-1-54-56.
Общее административное право : учебник : в 2 ч. Ч. 2. Администра-тивно-деликтное право (КоАП РФ). Административное судопроизводство (КАС РФ) / под ред. Ю. Н. Старилова ; Воронеж. гос. ун-т. 2-е изд., пересмотр. и доп. Воронеж : Изд. дом ВГУ, 2017. 822 с. Пашенцев Д. А., Чернявский А. Г. История отечественного государства и права : учеб. пособие. 2-е изд., испр. и доп. М. : Инфра-М, 2019. 429 с. ISBN: 978-5-16-015051-2.
Реформа административной ответственности в России / под ред. А. В. Кирина, В. Н. Плигина. М. : Изд. дом Высш. шк. экон., 2018. 477 с. ISBN: 978-5-7598-1775-8.
Российское законодательство X-XX веков : в 9 т. Т. 5: Законодательство периода расцвета абсолютизма / под общ. ред. О. И. Чистякова ; отв. ред. Е. И. Индова. М. : Юрид. лит., 1987. 528 с. Российское законодательство X-XX веков : в 9 т. Т. 6. Законодательство первой половины XIX века / под общ. ред. О. И. Чистякова ; отв. ред. О. И. Чистяков. М. : Юрид. лит., 1988. 432 с.
Российское законодательство X-XX веков : в 9 т. Т. 8. Судебная реформа / под общ. ред. О. И. Чистякова ; отв. ред. Б. В. Виленский. М. : Юрид. лит., 1991. 496 с.
Россинский Б. В. Административное право и административная ответственность : курс лекций. М. : Норма : Инфра-М, 2018. 352 с. ISBN: 978-5-91768-927-2.
Рубашкин В. В. Сравнительный анализ производства по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах // Административное право и процесс. 2020. № 10. С. 41-43. DOI: 10.18572/2071-1166-2020-10-41-43. Сорокин В. Д. Парадоксы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2014. № 3. С. 4-28.
References
Beketov, O. I., Gerasimenko, Yu. V., Golovko, V. V., et al., 2015. All-Russian scientific and practical conference "Actual problems of administrative responsibility". Admiristrativroe pravo i process = [Administrative Law and Process], 10, pp. 4-7. (In Russ.)
Chistyakov, O. I., ed., 1987. Rossijskoezakorodatel'stvo X-XX vekov. V 9 t. T. 5. Zakorodatel'stvo perioda rascveta absolyutizma = [Russian legislation of the X-XX centuries. In 9 vols. Vol. 5. Legislation of the heyday of absolutism]. Moscow: Yurid. lit. (In Russ.)
Chistyakov, O. I., ed., 1988. Rossijskoe zakorodatel'stvo X-XX vekov. V 9 t. T. 6. Zakorodatel'stvo perioda rascveta absolyutizma = [Russian legislation of the X-XX centuries. In 9 vols. Vol. 6. Legislation of the first half of the XIX century]. Moscow: Yurid. lit. (In Russ.)
Chistyakov, O. I., ed., 1991. Rossijskoe zakorodatel'stvo X-XX vekov. V 9 t. T. 8. Sudebraya reforma = [Russian legislation of the X-XX centuries. In 9 vols. Vol. 8. Judicial reform.]. Moscow: Yurid. lit. (In Russ.) Kirin, A. V. and Pligin, V. N., eds., 2018. Reforma admiristrativroj otvet-stverrosti v Rossii = [Reform of Administrative Responsibility in Russia]. Moscow: Publishing House of the Higher School of Economics. (In Russ.) ISBN: 978-5-7598-1775-8.
Kleandrova, V. M., Kolobov, V. B., Kutina, G. A., et al., 1997. Zakorodatel'stvo Petra I = [Legislation of Peter I]. A. A. Preobrazhensky, T. E. No-vitskaya, eds. Moscow: Yurid. lit. (In Russ.) ISBN: 5-7260-0877-4. Knyazev, S. D., 2014. [Constitutional Standards of Administrative Responsibility in the Legal System of the Russian Federation]. Admiristra-tivroe pravo i process = [Administrative Law and Process], 2, pp. 16-22. (In Russ.)
Kononov, P. I., 2015. [Administrative Legal Proceedings as a Structural Part of the Administrative Process]. Admiristrativroe pravo i process = [Administrative Law and Process], 11, pp. 38-42. (In Russ.) Nosov, N. E., ed., 1986. Zakorodatel'rye akty Russkogo gosudarstva vtoroj poloviry XVI - pervoj polviry XVII veka = [Legislative acts of the Russian state of the second half of the XVI - first half of the XVII century]. Texts. Leningrad: Nauka, Leningrad Branch. (In Russ.) Nobel', N. A., 2021. [On Some Problems of Consideration by Judges of Courts of General Jurisdiction of Cases of Administrative Offenses]. Ad-miristrativroe pravo i process = [Administrative Law and Process], 1, pp. 54-56. (In Russ.) DOI: 10.18572/2071-1166-2021-1-54-56. Nozdrachev, A. F., ed., 2019. Moderrizaciya admiristrativrogo zakoro-datel'stva (celi, zadachi, prircipy i aktual'rye rapravleriya) = [Modernization of Administrative Legislation (goals, objectives, principles and current directions)]. Monograph. Moscow: Infra-M. (In Russ.) ISBN: 978-516-014691-1.
Pashentsev, D. A. and Chernyavsky, A. G., 2019. Istoriya otechestver-rogo gosudarstva i prava = [The History of the National State and Law].
Textbook. 2nd ed., corrected and supplemented. Moscow: Infra-M. (In Russ.) ISBN: 978-5-16-015051-2.
Rossinsky, B. V., 2018. Administrativnoe pravo i administrativnaya ot-vetstvennost' = [Administrative Law and Administrative Responsibility]. Course of lectures. Moscow: Infra-M. (In Russ.) ISBN: 978-5-91768927-2.
Rubashkin, V. V., 2020. [Comparative Analysis of Proceedings on Cases of Administrative Offenses in Courts of General Jurisdiction and in Arbitration Courts]. Administrativnoepravo i process = [Administrative Law and Process], 10, pp. 41-43. (In Russ.) DOI: 10.18572/2071-1166-202010-41-43.
Sorokin, V. D., 2014. [Paradoxes of the Code of the Russian Federation on Administrative offenses]. Administrativnoepravo i process = [Administrative Law and Process], 3, pp. 4-28. (In Russ.)
Starilov, Yu. N., ed., 2017. Obshchee administrativnoe pravo. V 2 ch. Ch.. 2. Admmistrativno-deliktnoe pravo (KoAP RF). Administrativnoe sudoproiz-vodstvo (KAS RF) = [General Administrative law. In 2 h. H. 2. Administrative and tort law (Administrative Code of the Russian Federation). Administrative proceedings (Code of Administrative Justice of the Russian Federation)]. Textbook. 2nd ed., revised and supplemented. Voronezh: Publishing House of the Voronezh State University. (In Russ.) Starostin, S. A. and Likhareva, V. V., eds., 2014. Materialy zasedani-ya kruglogo stola "Zakonodatel'stvo ob administrativnyh pravonarusheni-yah: sovremennoe sostoyanie i puti sovershenstvovaniya" = [Materials of the round table meeting "Legislation on administrative offenses: current state and ways of improvement"]. Moscow, March 3, 2014. Tula: Akvari-us. (In Russ.) ISBN: 978-5-8125-2017-5.
Syrykh, V. M., ed., 2019. Istoriya gosudarstva iprava Rossii = [History of the State and Law of Russia]. Textbook. In 2 vols. Vol. 1. Moscow: Norma; Infra-M. (In Russ.)
Voskresensky, N. A., 1945. Zakonodatel'nye akty Petra I. T. 1. Akty o vysshih gosudarstvennyh ustanovleniyah = [Legislative Acts of Peter I. Vol. 1. Acts on Higher State Institutions]. Moscow; Leningrad: Publishing House of the Academy of Sciences of the USSR. (In Russ.) Zyryanov, S. M., 2019. [Conceptual Problems of the Third Codification of Legislation on Administrative Offenses]. Sibirskoe yuridicheskoe obozrenie = [Siberian Legal Review], 4, pp. 480-487. (In Russ.) DOI: 10.19073/2658-7602-2019-16-4-480-487.
Информация об авторе / Information about the author
Кононов Павел Иванович, доктор юридических наук, профессор, судья Второго арбитражного апелляционного суда (Российская Федерация, 610007, Киров, Хлыновская ул., д. 3).
Pavel I. Kononov, Dr. Sci. (Law), Professor, Judge of the Second Arbitration Court of Appeal (3 Khlynovskaya St., Kirov, 610007, Russian Federation).
E-mail: pav.cononov@yandex.ru
Автор заявляет об отсутствии конфликта интересов. The author declares no conflict of interests.
Дата поступления рукописи в редакцию издания: 03.10.2021; дата одобрения после рецензирования: 19.10.2021; дата принятия статьи к опубликованию: 03.11.2021.
Submitted: 03.10.2021; reviewed: 19.10.2021; revised: 03.11.2021.
