CC BY
27УДК 347.2/.3 © В. А. Болдырев, 2011
История конструкции юридического лица несобственника: этап становления
В. А. Болдырев *
Автор показывает, как национализация и иные правовые решения первых лет советской власти, нэпа и индустриализации привели к появлению в праве категории «оперативное управление». Выделяются три этапа исторического развития конструкции юридического лица несобственника. Делается вывод, что причины появления категории оперативного управления носили идеологический характер и вытекали из объективной необходимости согласовать содержание права и правоприменительной практики с национализацией средств производства.
Ключевые слова: юридическое лицо, учреждение, предприятие, собственность, несобственник, национализация
Для понимания закономерностей развития правовых норм, обеспечивающих регулирование отношений с участием юридических лиц несобственников (современных учреждений и унитарных предприятий), особенно важным является изучение событий правовой действительности, относящихся к советскому времени. Участие в экономических отношениях юридических лиц, лишенных возможности обладать собственностью на средства производства, было обусловлено принятыми советской властью политическими решениями о национализации. В последующем это стало причиной для подведения юридического обоснования под
фактическое положение дел. В отечественном праве существование юридических лиц несобственников было объяснено через введенную в закон категорию оперативного управления.
Рассмотрение проблемы становления конструкции юридического лица несобственника будет эффективным при условии предварительного «укрупненного» определения этапов в истории данного феномена. Таких этапов, по нашему мнению, можно выделить три.
Этап 1 — с начала 20-х гг. по 1961 гг. ХХ в. — период фактического появления юридических лиц несобственников и назревания необходимости закре-
Постоянный автор нашего журнала.
*
пления соответствующей юридической категории, предназначенной для регулирования отношений по поводу владения, пользования и распоряжения публичным имуществом. Данный этап мы считаем временем становления конструкции юридического лица несобственника, он заканчивается принятием в 1961 г. Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1 — нормативного правового акта, в котором впервые использованы понятия «оперативное управление» и «право оперативного управления».
Этап 2 — с 1962 г.2 по конец 80-х гг. ХХ в. — существование конструкции юридического лица несобственника как модели внедоговорных отношений государства и образованных им хозяйствующих субъектов. На данном этапе конструкция юридического лица несобственника существует уже не в правовом вакууме, а в соответствии с законом.
Этап 3 — с конца 80-х гг. ХХ в. по наши дни — время сохранения юридических лиц несобственников как особых, нетипичных участников общественных отношений, существование которых связано с масштабной приватизацией имущества государства, при необходимости дополнительных правовых гарантий удовлетворения наиболее важных общественных интересов.
Период начала первого десятилетия XXI в. характеризуется также законодательной конкретизацией и фиксацией их правового статуса, с одновременным дополнительным видообразованием юридических лиц несобственников.
Рассмотрение каждого из названных этапов развития юридических лиц несобственников создает предпосылки для понимания сущности современных учреждений и унитарных предприятий. При этом анализ первого этапа, который и осуществляется в рамках данной статьи, дает принципиально важное знание о коренных причинах появления юридического лица несобственника как правовой конструкции.
Октябрьская революция 1917 г. и последующий период «военного коммунизма» 1918-1921 гг. сопровождались значимыми и одновременно трагическими событиями для российского народа. Постановка и немедленное решение проблем юридического порядка, в том числе юридической персонификации существующих, фактически хозяйствующих субъектов, были невозможны по причинам, закономерно характерным для военного времени. Спустя годы относительно 1917-1922 гг. Г. А. Свердлыком сделан вывод, что «в этот период советское социалистическое гражданское право (как отрасль права и как наука) еще не приобрело „права гражданства"» 3. Как следствие, для данного этапа развития отечественной правовой мысли было характерно
«...отрицание гражданско-правовой трактовки отношений между государственными учреждениями и предприятиями» 4.
Период Октябрьской революции и «военного коммунизма» еще нельзя отнести к этапу становления юридических лиц несобственников. Порушенная, не работавшая система правовых установлений, отсутствие цивилизованного гражданского оборота (без которого и субъектов гражданского права быть не может), позволяют говорить, что в тот период существовала лишь главная предпосылка для появления в недалеком будущем хозяйствующих субъектов нового поколения. Предпосылка эта была политической, идеологической. Речь идет о переходе частной собственности на основную массу средств производства в собственность публичную.
Технически решение о национализации было принято не одномоментно, но в относительно короткий срок — 1917-1920 гг. — в ряде декретов о национализации, где решалась судьба имущества по отраслям хозяйства и видам деятельности.
Один из первых декретов о национализации — Декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР (СНК РСФСР) от 8 ноября 1917 г. «О государственной монополии на печатание объявлений» 5 — гласил: «Печатание за плату объявлений в периодических изданиях печати, сборниках и афишах, а равно сдача и прием объявлений киосками, конторами и т. п. предприятиях, составляют монополию государства» (п. 1). Обращаем внимание: как по названию, так и по содержанию приведенной нормы можно сделать вывод о введении запрета на осуществление соответствующей деятельности кому-либо, кроме государства. Однако особенностью начального периода развития советского права являлось повсеместное смешение понятий и упрощенное отношение к правовым явлениям. Доказательством последнего тезиса служит содержание п. 3 названного Декрета: «Владельцы газет, контор для приема объявлений, а равно все служащие в конторах, экспедициях и каких бы то ни было предприятиях подобного рода обязаны оставаться при своем деле впредь до сдачи его государству. ». Из приведенных норм видно, что декрет может служить примером одновременного, комплексного решения сразу двух вопросов: о национализации имущества и введении монополии 6.
Принятие постановления ВСНХ РСФСР от 29 ноября 1920 г. «О национализации предприятий (Положение)» 7 стало логическим завершением крупномасштабного «юридического» наступления на бизнес: «Все промышленные предприятия, находящиеся во владении частных лиц или обществ, имеющие число рабочих свыше 5 при механическом двигателе, или 10 без механического двигателя, объявляются национализированными» (п. 1).
Могло ли что-то остановить наступающую, основанную на идеологии сверхцентрализацию? Оказалось, могло. Таким явлением стал упадок экономики. Далее центростремительные силы резко уступают силам центробежным и в экономике и в праве. Период новой экономической политики (нэп), утвержденной на X съезде ВКП(б) 21 марта 1921 г., длился до 1928 г. и сопровождался возрождением частного сектора экономики.
Данный этап советской государственности представлял собой идеологически противоречащее базовым установкам коммунизма явление (при этом экономически объяснимое и обоснованное) и также не мог стать продуктивным в плане рождения адекватных юридических конструкций. Советское государство в условиях антагонизма принятой революционной идеологии и фактически проводимой экономической политики не было способно рождать правовые нормы, соответствующие государственному строю. Кодификация гражданского права в начальном периоде нэпа является подтверждением данному тезису.
В статье 13 ГК РСФСР 1922 г. 8 приводилось следующее определение юридического лица: «Юридическими лицами признаются объединения лиц, учреждения или организации, которые могут, как таковые, приобретать права по имуществу, вступать в обязательства, искать и отвечать на суде».
Из приведенного определения следует, что законодательство молодой Советской Республики позволяло учреждениям иметь гражданско-правовой статус. Кодексом допускалась возможность иметь гражданскую правоспособность государственным учреждениям (ст. 137 ГК РСФСР 1922 г.), а также частным учреждениям, создаваемым исключительно в разрешительном порядке (ст. 15 ГК РСФСР 1922 г.).
Линия на усечение гражданской правоспособности и имущественной ответственности учреждений четко прослеживалась в некодифицированном праве периода нэпа. Так, Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 27 сентября 1926 г. «О хозяйственных операциях учреждений, состоящих на государственном бюджете» 9 устанавливалось: «Учреждения, состоящие на государственном бюджете, могут производить только те хозяйственные операции, которые непосредственно связаны с их деятельностью или являются необходимыми для осуществления возложенных на них задач». Тем самым была закреплена специальная правоспособность бюджетных учреждений. Одновременно п. 4 названного Декрета был проведен в жизнь хорошо знакомый современному юристу принцип имущественной ответственности исключительно денежными средствами бюджетного учреждения.
Анализ норм первого советского кодифицированного гражданского закона позволяет утверждать, что использованная в нем терминология, в ряде случаев и особенно когда речь шла о юридических лицах, была весьма несовершенна. Предприятия в нем были и субъектами правоотношений (ст. 19), и объектами субъективных прав, в том числе права частной собственности (ст. 54).
Вопрос о титуле, на котором обладают имуществом юридические лица, в ГК 1922 г. решался непоследовательно. Статьей 53 ГК 1922 г. устанавливалось, что земля, недра, леса, воды, железные дороги общего пользования и их подвижной состав, летательные аппараты могут быть исключительно собственностью государства. При таких обстоятельствах ответ на закономерный вопрос: «На каком праве должны были обладать имуществом создаваемые государственные предприятия?» — из объективного права не следовал.
В пункте 1 Декрета о трестах 1923 г. 10 давалось следующее определение: «Государственными трестами признаются государственные промышленные предприятия, которым государство предоставляет самостоятельность в производстве своих операций, согласно утвержденному для каждого из них уставу, и которые действуют на началах коммерческого расчета с целью извлечения прибыли». Государственный трест приобретал права юридического лица с момента регистрации.
В 1927 г. правовой статус государственных промышленных трестов был урегулирован на общесоюзном уровне 11, по замыслу конструкторов, это должно было стать правовым основанием для закрепления крупных хозяйствующих субъектов в экономике и правоприменительной практике всего СССР. Однако экономически рациональным, целесообразным оказалось рассмотрение каждого отдельного предприятия, входящего в состав треста, в качестве самостоятельного субъекта договорных отношений. В итоге объективное право и правоприменительная практика шли разными путями 12.
Последовавшие за нэпом коллективизация и индустриализация — явления, предопределившие полное доминирование государственного сектора экономики — стали безусловными предпосылками для скорейшего возникновения в праве таких теорий юридических лиц, которые примирили бы проведенную в жизнь национализацию средств производства с необходимостью участия в экономических отношениях хозяйствующих субъектов, имеющих собственные органы управления. Поскольку организация производства и оборота объектов гражданских прав была возможна при условии выделения субъектов правоотношений, несущих ответственность за результаты своей деятельности, оказалось, что полный
отказ от юридических достижений капиталистического общества, в том числе конструкции юридического лица, невозможен.
Очень точно период, следовавший после нэпа, охарактеризовал Е. А. Суханов: «Государственные предприятия получили права юридического лица примерно в 1929-1930 гг. (не формально, но фактически). А право оперативного управления у них появилось в 1961-1964 гг. с принятием Основ гражданского законодательства и ГК 1964 г. Около тридцати лет эти юридические лица не знали, какое у них право на то имущество, которое у них есть. Их это не интересовало, как не интересовало и государство. В нормальном обороте не может существовать субъект, который не знает, какое у него право на принадлежащее ему имущество» 13.
В своем исследовании Д. А. Медведев, проводя анализ подходов к титулу юридического лица того периода, отмечал: «До середины 30-х годов самой популярной оставалась концепция разделенной государством (органами власти и управления) и предприятием (хозяйственным государственным органом) собственности. После принятия Конституции 1936 г. по известным причинам вольные дискуссии вокруг прав треста утихли» 14. Плодотворные научно-практические споры вытеснил политически однолинейный лозунг «государство — это единый и единственный собственник всего государственного имущества» 15.
Образование в период индустриализации крупных объектов промышленности было основанием для продолжения правовых исследований отношений по поводу владения, пользования и распоряжения хозяйствующими субъектами государственным имуществом. При этом возможные границы исследования были заданы строгим политическим курсом того времени.
Обоснованная А. В. Венедиктовым в 1948 г. теория оперативного управления не носила характера научного диспута и клеймила все иные подходы к проблеме владения государственным имуществом: «Достаточно вспомнить вредительские и иные антимарксистские „теории“ о так называемой „расще-пленной“ или „раздельной“ собственности советских государственных предприятий, о „частной собствен-ности“ государственного треста на оборотные средства, о „фидуциарной“ собственности и „доверительном управлении“, о праве собственности треста „как товарной форме собственности государства" и т. п. Все эти „теории“ уже давно разоблачены и отброшены» 16. Критика концепции «товарная форма собственности государства» адресовалась А. В. Венедиктовым самому себе и сопровождалась посыпанием головы пеплом: «О допущенных в нашей работе „Правовая природа государственных предприятий"
(1928 г.) ошибках нам приходилось уже неоднократно говорить в печати.» 1 7. Работа о госсобственности, несмотря на ее монументальность, была пропитана политическим догматизмом и нетерпимостью к иным экономическим и правовым учениям. Как следствие, позднейшее понимание идей А. В. Венедиктова другими учеными значительно разнилось.
Как отмечал О. С. Иоффе в работе, увидевшей свет три десятилетия спустя, «.слово „право" в сочетании с термином „оперативное управление" в работах А. В. Венедиктова не употреблялось, что и послужило поводом к утверждению, будто у него речь шла не о правовом или экономико-правовом, а о чисто экономическом явлении или о находящемся в фактической сфере основании правомочий, которыми госорганы наделяются для дальнейшего осуществления своей хозяйственной деятельности» 18. При этом О. С. Иоффе говорил, что А. В. Венедиктов «должен был подразумевать определенное субъективное право» 19. Это является странным: подразумевать что-либо и даже не упоминать об этом в монографическом исследовании объемом более восьмисот страниц, на наш взгляд, нельзя.
Сам А. В. Венедиктов видел в оперативном управлении больше гражданско-правовых, чем административно-правовых черт: «Непосредственное оперативное управление государственными имуществами, возложенное социалистическим государством на его оперативно-хозяйственные органы, осуществляется. не только и не столько посредством административно-правовых актов, сколько посредством гражданско-правовых сделок, а также актов, устанавливающих трудовые отношения названных госорганов с их рабочими и служащими» 20. Административные элементы были обязательными органическими структурными частями отношений: «При изучении правового режима основных и оборотных средств социалистических госпредприятий нам приходилось неоднократно убеждаться в крайнем разнообразии отношений по управлению государственной социалистической собственностью и в тесном переплетении административно- и гражданско-правовых элементов в этих отношениях» 21. Впрочем, позднее О. С. Иоффе выводил все то же оперативное управление в сферу цивилистики, считая, что существуют «. достаточные основания при оценке юридической природы оперативного управления полностью относить его к области гражданского права» 22.
Таким образом, основатель теории оперативного управления, которая легла в основу соответствующей юридической конструкции, определил направление развития учения об имущественных правах юридических лиц несобственников и предложил название правовому явлению будущего. В первую
очередь в закон вошел именно термин «оперативное управление». Точная реализация в законе и дальнейшая трактовка «оперативного управления» в науке гражданского права и хозяйственного права нередко отличались от замысла ученого.
Воплощение теории оперативного управления в законе произошло в 1961 г. — в период крупнейшей систематизации советского законодательства. Значительный по продолжительности период, прошедший до момента воплощения научной идеи в законе, можно объяснить, скорее всего, консерватизмом права.
Закон СССР от 8 декабря 1961 г. «Об утверждении Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик» ввел в действие на территории всего государства нормативный правовой акт, ставший базисом для разработки кодифицированного гражданского законодательства в республиках. Термин «оперативное управление» в нем содержится в ст. ст. 21 и 44, а термин «право оперативного управления» — в ст. ст. 30 и 39. Вместе с тем в ст. 11 Основ содержится определение юридического лица, не имеющее указания на тип имущественных прав: «Юридическими лицами признаются организации, которые обладают обособленным имуществом (курсив наш. — В. Б.), могут от своего имени приобретать имущественные и личные неимущественные права и нести обязанности, быть истцами и ответчиками в суде, арбитраже или в третейском суде». Гибкий подход, заложенный в приведенном определении, позволяет сосуществовать советским юридическим лицам собственникам (в частности, акционерным обществам, с которыми считали возможным мириться при работе во внешнеэкономической сфере) и юридическим лицам несобственникам.
Принятием Основ гражданского законодательства 1961 г. заканчивается период становления конструкции юридического лица несобственника, анализ которого приводит к выводу, что причины появления категории оперативного управления не были экономическими. Они носили идеологический характер: вытекали из объективной необходимости согласовать содержание права и правоприменительной практики (допускавших участие в гражданском обороте юридических лиц с имуществом, принадлежащим на безымянном титуле) с происшедшим согласно официальной идеологии явлением — национализацией средств производства.
1 Об утверждении Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик : закон СССР от 8 декабря 1961 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. № 50, ст. 525.
2 Согласно ст. 1 Закона СССР от 8 декабря 1961 г. «Об утверждении Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик» Основы вводились в действие с 1 мая 1962 г.
3 Свердлык Г. А. XXVI съезд КПСС и развитие учения о принципах советского гражданского права // XXVI съезд КПСС и проблемы советского гражданского права: межвуз. сб. науч. тр. Свердловск, 1982. С. 41.
4 Там же. С. 40.
5 Собрание узаконений РСФСР. 2-е изд. 1917. № 2, ст. 22.
6 См. также: О национализации банков : декрет Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК) от 14 декабря 1917 г. // Там же. № 10, ст. 150.
7 Собрание узаконений РСФСР. 1920. № 93, ст. 512.
8 Гражданский кодекс РСФСР : введен в действие постановлением Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета от 11 ноября 1922 г. // Там же. 1922. № 71, ст. 904.
9 иЯЬ: http://bestpravo.ru/ussr/data04/tex16716.htm (дата обращения: 1.08.2010).
10 О государственных промышленных предприятиях, действующих на началах коммерческого расчета (трестах) : декрет Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров РСФСР от 10 апреля 1923 г. иЯЬ http://bestpravo.ru/ussr/data04/tex17157.htm (дата обращения: 5.08.2010).
11 Положение о государственных промышленных трестах : утв. постановлением ЦИК и СНК СССР от 29 июня 1927 г. // Собрание законов СССР. 1927. № 39, ст. 392.
12 Барышев М. И. Совершенствовать управление капитальным строительством // Сов. гос-во и право. 1962. № 11. С. 57-63.
13 Суханов Е. А. Проблема вещных прав // Гражданское право России — частное право / отв. ред. В. С. Ем. М., 2008. С. 258.
14 В качестве примера Д. А. Медведевым приводится работа: Курс хозяйственного права / под ред. Л. Гинцбурга и Е. Пашуканиса : в 2 т. М., 1985. Т. 1. С. 180-184.
15 Медведев Д. А. Проблемы реализации гражданской правосубъектности государственного предприятия : дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1990. С. 64-65.
16 Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность : монография. Москва-Ленинград, 1948. С. 323.
17 Там же.
18 Иоффе О. С. Развитие цивилистической мысли в СССР (ч. II) // Избранные труды по гражданскому праву. 2-е изд., испр. М., 2003. С. 362-363.
19 Там же. С. 363.
20 Венедиктов А. В. Указ. соч. С. 590.
21 Там же. С. 626.
22 Иоффе О. С. Указ. соч. С. 364.
