CC BY
75ИСТОРИОГРАФИЯ И ИСТОЧНИКИ ТАМОЖЕННОГО ПРАВА
РОССИИ1
Димитров Н.Н.
Карасёв А.В.
Семёнов А.В.
В статье предпринята попытка дать историографический анализ источников таможенного права, который мог бы стать начальным этапом подготовки фундаментального труда по истории таможенного права. Подчёркивается, что нормативное сопровождение истории таможенного дела - важная сфера деятельности государства
In the paper the attempt to fix the historiographical analysis ofsources of customs law is done. It is shown that such analysis is to be the beginning of the fundamental study of history of customs law. It is also underlined that such an activity must be a very important aspect of state activity
Ключевые слова: таможенное право, источники права, историография Keywords: customs law, law sources, historiography
Четвертый период формирования системы таможенного права (октябрь 1917 - декабрь 1991 г.) характеризовался формированием и развитием нормативно-правовой базы Советского государства в области таможенного дела. С первых дней своего существования Советское правительство предприняло ряд мер по защите экономических интересов страны.
10 ноября 1917 года было принято постановление СНК «О свободном вывозе из Финляндии бумаги, бумажной массы и прочих бумажных фабрикатов в пределы Российской Республики». В таможенные учреждения были направлены распоряжения по организации таможенного контроля.
Правовой статус и структура таможенных органов Советской России определялись постановлением СНК от 29 декабря 1917 года «О порядке выдачи разрешения на ввоз и вывоз товаров»2. Был образован отдел внешней торговли Комиссариата торговли и промышленности, который и давал такие разрешения. Настоящую революцию в таможенном деле произвел Декрет СНК от 22 апреля 1918 года «О национализации внешней торговли»3. Единственным субъектом внешнеторговой деятельности становилось государство и его органы.
1 Продолжение. Начало: Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. - 2012. - № 1 (41). - С. 89 -104.
2 СУ РСФСР. 1918. - П. 14. - С. 197.
3 СУ РСФСР. 1918. - № 33. - С. 432.
Р
о
Т
га О
а
А
га О
В целях приведения таможенного дела в соответствие с советским законодательством 29 мая 1918 года принимается Декрет СНК «О таможенных сборах и учреждениях»4. Разграничивались права центральных и местных органов советской власти по пошлинным и другим сборам, регулировалась деятельность местных таможенных учреждений.
Этим же Декретом таможенным учреждениям был придан статус органов центральной власти, то есть в данном случае использовался имперский опыт.
Конституцией РСФСР 1918 года монополия внешней торговли была закреплена законодательно. Заключать таможенные и торговые договоры мог только Всероссийский съезд Советов и ВЦИК5.
Положение стало меняться в период проведения новой экономической политики (НЭП). Необходимо было восстанавливать государственный бюджет, налаживать торгово-экономические отношения с зарубежными странами. Приказом Народного комиссариата внешней торговли (НКВТ) от 24 декабря 1921 года № 133 было учреждено Главное таможенное управление (ГТУ), а 31 марта 1922 года СНК утвердил Положение о местных таможенных учреждениях, об округах, таможнях и таможенных постах. В его развитие НКВТ была утверждена Инструкция о правах и обязанностях таможенных сотрудников.
С 1921 года начинается полоса дипломатического признания Советской России. Были заключены торговые соглашения с Англией, Германией, Норвегией, Италией6. Постановлениями СНК СССР от 3 января, 5 и 12 февраля 1924 года были учреждены торгпредства в 13 капиталистических странах7. Советско-американские отношения в этот период строились по принципу «торговля без признания»8.
НЭП потребовал налаживания таможенного механизма регулирования внешней торговли с использованием возможностей тарифной системы. В связи с этим был принят ряд документов: положения СНК РСФСР от 8 декабря 1921 года «О борьбе с контрабандой», «О взимании складочного и таможен-но-канцелярского сбора», в 1922 году - таможенный тариф РСФСР. В нём определялся порядок взимания пошлин.
13 марта 1922 года вышел Декрет ВЦИК РСФСР «О внешней торговле», где было указано, что все ввозимые из-за границы и вывозимые туда товары подлежат обложению таможенной пошлиной, которая устанавливается СНК РСФСР и не меняется.
4 Там же. С. 437.
5 СУ РСФСР. 1918. - № 48. - С. 569.
6 Внешняя торговля России в 1922-1923 хозяйственном году. - М., 1923. - С. 84.
7 Шишкин В.Д. Полоса претензий и внешнеэкономической политики СССР 1924-1928 гг. М., 1983. - С. 157.
8 Там же. С. 157-158.
Декретом СНК от 29 декабря 1917 года было дано определение контрабанды. Таковой считалось нарушение монополии внешней торговли. Более точно такое определение было дано в Таможенном уставе СССР 1925 года: «Всякое перемещение через государственную пограничную черту ценностей, имущества и всякого рода предметов, помимо таможенных учреждений или через таковые, но с сокрытием от таможенного контроля...».
21 ноября 1921 года СНК СССР принял декрет «О премировании задер-жателей контрабанды», на что отчислялось 20 % конфискованного у контрабандистов имущества. 8 декабря 1921 года СНК РСФСР своим декретом создал при ВЧК Центральную комиссию по борьбе с контрабандой.
25 октября 1921 года было принято новое постановление СНК РСФСР «О борьбе с контрабандой», по которому Центральная комиссия по борьбе с контрабандой передавалась во введение Главного таможенного управления НКВТ. Но с января 1922 года борьба с контрабандой была возложена на преемника ВЧК - Государственное политическое управление (ГПУ).
Принимались и меры экономического характера. Совет Труда и Обороны 11 марта 1925 года дал директивное указание ВСНХ по расширению внутреннего производства товаров контрабандной номенклатуры.
Опыт правового регулирования борьбы с контрабандой в 20-е и 30-е годы показал, что успешное решение этой задачи требует научного прогнозирования и предвидения. Этим и определяется его ценность в современных условиях.
С конца 20-х годов с переходом к административно-командной системе деятельность таможенной службы была сведена лишь к контролю и пропуску товаров, грузов и пассажиров. Функции регулирования внешней торговли и производства товаров взяло на себя государство.
С началом Великой Отечественной войны произошли изменения и в правовом регулировании таможенного дела. Его основу составляли следующие документы экстраординарного характера: Инструкция НКВТ СССР от 6 апреля 1943 года «О порядке расчётов за получаемые в США капитанами советских судов предметы спецснабжения», Инструкция НКВТ от 18 октября 1943 года №40103/01 «О порядке оформления приобретённых в США советскими судами предметов техснабжения, продовольствия и бухгалтерских расчётов по этим приобретениям»9.
В связи с поступлением благотворительных грузов приказами НКВТ № 49 и № 63 был установлен порядок их пропуска и таможенного досмотра.
После войны возобновилась таможенная деятельность на западных границах СССР. Круг нормативных актов был дополнен многочисленными таможенными документами, относящимися к таможенным операциям: постановления и распоряжения правительства, приказы НКВТ, правила, инструкции, приказы и распоряжения ГТУ по таможенным вопросам.
9 Архив МВЭС, оп. 9085, д. 18, л. 7.
Важными аспектами, влияющими на таможенную деятельность, начиная с 1949 года были: функционирование Совета Экономической Взаимопомощи (СЭВ), объединяющего СССР и его союзников в Восточной Европе, Организация Варшавского Договора (1955), «холодная» война. Эти факторы способствовали формированию Специальной части таможенного законодательства.
В 1954 году была предпринята первая попытка систематизации таможенного законодательства - издан Сборник документов по вопросам таможенного дела, который в 1957 году был дополнен и уточнён. Кодификационная работа продолжилась и в последующем. В 1963 году издан Сборник нормативных документов для таможенных учреждений, в котором было 13 разделов: 1) организационные вопросы; 2) таможенный контроль за грузами; 3) таможенный контроль в морских портах; 4) таможенный контроль на железнодорожных станциях; 5) таможенный контроль в аэропортах; 6) таможенный контроль в речных портах и на шоссейных дорогах; 7) таможенный контроль за предметами валюты и валютными ценностями, перевозимыми отдельными лицами; 8) таможенный контроль за грузами и предметами дипломатических представительств и дипломатов, а также дипломатической почтой; 9) таможенный контроль за международными почтовыми отправлениями; 10) ответственность за нарушения таможенных правил и за контрабанду; 11) таможенные сборы; 12) международные соглашения по таможенным вопросам; 13) учёт и ответственность.
В конечном счёте, вся таможенная нормативная база была систематизирована в Таможенном кодексе СССР, принятом 5 мая 1964 года Министр внешней торговли получил право издавать приказы и инструкции по вопросам таможенного дела, обязательные для всех организаций и граждан.
С начала 1950-х годов совершенствовалось тарифное законодательство. Действовавший тогда свод таможенных тарифов включал в себя следующие разделы: общий таможенный тариф по привозной торговле; общий таможенный тариф по вывозной торговле; привозной тариф из стран Востока; тариф для товаров афганского происхождения; дифференцированный таможенный тариф для товаров, привозимых через Мурманский порт; конвенциональные ставки таможенных пошлин на некоторые товары, специально оговоренные в торговых соглашениях с иностранными государствами. Тарифные ставки излагались также в дополнительных документах.
28 июля 1961 года Постановлением Совета Министров СССР № 671 был утверждён новый Таможенный тариф СССР. Он вводился в действие с 1 октября 1961 года.10 В нём учитывались изменения, происшедшие в послевоенный период в мировой торговле, а также новые взаимоотношения между странами - участниками СЭВ.
10 Таможенный тариф СССР. Свод таможенных тарифов Союза ССР. М., - 1974. 72 Ученые записки СПб филиала РТА № 2 (42) 2012
Таможенный тариф продолжал оставаться инструментом обеспечения государственной монополии внешней торговли.
Внешнеэкономические связи СССР осуществлялись на основе двусторонних и многосторонних соглашений с зарубежными странами, составляющих специальную часть таможенного права.
5 июля 1962 года было подписано Соглашение о сотрудничестве и взаимопомощи по таможенным вопросам между НРБ, ВНР, ГДР, МНР, ПНР, СРР, СССР и ЧССР. Его целью было наиболее полное обеспечение контроля за соблюдением таможенных и валютных правил государств - участников СЭВ, создание максимальных облегчений в грузовом и пассажирском сообщении, почтовом обмене.
Возрастал товарооборот СССР с развитыми капиталистическими и развивающимися странами. Были заключены торговые и финансовые соглашения с ФРГ, Финляндией, Японией, Италией, Францией, Великобританией, Индией и другими странами.
Во второй половине 90-х годов XX в. произошёл внешнеполитический прорыв на запад и Восток, были заключены договоры и соглашения с США, странами ЕЭС, Китаем. 19 августа 1986 года Совет Министров СССР принял постановление «О мерах по совершенствованию управления внешнеэкономическими связями» и «О мерах по совершенствованию управления экономическим и научно-техническим сотрудничеством с социалистическими странами».
Была создана Государственная внешнеэкономическая комиссия (ГВК) в качестве постоянного органа Совмина СССР. На неё возлагалось руководство деятельностью Министерства внешнеэкономических связей СССР, Внешэкономбанка СССР и Главного управления государственного таможенного контроля при Совмине СССР.
В постановлениях Совета Министров СССР от 2 декабря 1988 года, 7 марта 1989 года, 30 августа 1989 года была разработана система регулирования внешнеэкономической деятельности.
12 февраля 1986 года решением СМ СССР № 222 было образовано Главное управление государственного таможенного контроля при Совете Министров СССР. Это уже был самостоятельный орган государственного управления со статусом ведомства союзного значения.
В последующем таможенная система развивалась в организационно-правовом направлении. В 1987 году были изданы: Положение о Главном управлении государственного таможенного контроля при СМ СССР, Инструкция о порядке подготовки нормативных актов ГУ ГТК при СМ СССР.
Постановление Совета министров СССР от 28 февраля 1989 года № 191 фактически закрепило отход от государственной монополии внешней торговли. Расширялись связи с другими странами в области борьбы с наркотиками. 8 января 1989 года правительствами СССР и США был подписан Меморандум о взаимопомощи и сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотиков.
Постановлением СМ СССР от 30 августа 1989 года № 702 «О мерах по регулированию вывоза из СССР товаров народного потребления» устанавливался перечень товаров, запрещённых к вывозу из СССР.
В этот период происходит «раскассирование» таможенных функций между центром и союзными республиками. Крупные таможни, зоны действия которых совпадали с территорией союзных республик, были переименованы в республиканские. Этим нарушался принцип единства и централизации таможенного дела в государстве, что способствовало в последующем распаду СССР.
В 1991 году были приняты новые Таможенный кодекс СССР и Закон СССР «О таможенном тарифе». В них давались понятие и содержание таможенного дела, определение таможенного тарифа, классификация таможенных пошлин, система таможенных органов, специфика таможенного контроля и ряд других правовых категорий и институтов. Однако в полной мере реализовать их не удалось ввиду распада СССР.
12 июля 1990 года постановлением СМ СССР было одобрено присоединение СССР к Конвенции о создании Совета таможенного сотрудничества от 15 декабря 1950 года. В октябре 1990 года это предложение одобрил и Верховный Совет СССР.
Таким образом, в этот период был накоплен уникальный опыт правотворческой деятельности. Законодательные акты отличались высоким уровнем разработки стратегии таможенного дела на основе научного прогнозирования и предвидения с учетом характера экономического развития страны. Они в теоретическом плане во многом превосходили подобные документы зарубежных стран. Их структура, научная аргументация и основные направления таможенной стратегии отвечали объективному характеру состояния экономики, финансов, внешней торговли.
С 1991 года происходит и поныне продолжается совершенствование нормативно-правовой системы Российской Федерации. 25 октября 1991 года Указом Президента Российской Федерации была образована таможенная служба Российской Федерации, которая входила в состав Таможенного комитета СССР11.
26 декабря 1991 года Правительство РСФСР утвердило Положение о Государственном таможенном комитете РСФСР (ГТК), был создан его центральный аппарат. Этот орган стал самостоятельной структурой суверенной России, поскольку СССР прекратил свое существование.
Ключевую роль в установлении направления внешнеэкономической политики России сыграл Указ Президента России от 11 ноября 1991 года «О либерализации внешнеэкономической деятельности РФ». Была отменена государственная монополия внешней торговли. Соответственно, изменилась роль таможенной службы. Она превратилась в фискальный государственный орган.
11 Российская таможня в документах. - Т. 1. - М., 2001. - С. 11. 74 Ученые записки СПб филиала РТА № 2 (42) 2012
Следующим важнейшим шагом в развитии таможенного законодательства России стало принятие в 1993 году Таможенного кодекса Российской Федерации и Закона Российской Федерации «О таможенном тарифе». Они были введены в действие соответственно 21 мая и 18 июня 1993 года.
В них учитывался многовековой опыт правового регулирования таможенного дела в России, международно-правовые акты, разработанные в рамках ГААТ/ВТО и Совета таможенного сотрудничества.
В теоретическом отношении указанные Кодекс и Закон базировались на широком использовании закономерностей таможенного дела.
В ТК РФ 1993 года впервые на научной основе были рассмотрены содержание таможенного дела и его составные части12.
Из двадцати пунктов ТК РФ 1993 года девять были посвящены обеспечению экономической безопасности и защите государства. В ст. 219 Кодекса дается единое понятие контрабанды, не разграничиваемое по признакам административного или уголовного права.
В Законе 1993 года «О таможенном тарифе» указывалось, что целями таможенного тарифа являются рационализация товарной структуры ввоза товаров в Российскую Федерацию; поддержание рационального соотношения ввоза и вывоза товаров, валютных доходов и расходов государства. В целом, новый тариф реализовывал протекционистскую политику Российской Федерации в интересах отечественных производителей.
Это позволило национальной таможенной службе войти в ряды цивилизованных мировых таможенных служб.
В целях подготовки высококвалифицированных кадров для таможенной службы России было принято постановление Совета министров-Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 года о создании Российской таможенной академии13. Её развертывание в соответствии с приказом председателя ГТК от 6 декабря 1993 года началось на базе Института повышения квалификации ГТК России. В 1994 году были созданы филиалы Академии в Санкт-Петербурге и Владивостоке.
25 октября 1994 года Указом Президента Российской Федерации № 2014 было утверждено Положение о Государственном таможенном комитете Российской Федерации14. В нём нашли дальнейшее развитие статьи Таможенного кодекса, Закона Российской Федерации «О таможенном тарифе» и другие законодательные акты15.
12 Таможенный кодекс Российской Федерации. - М., 1993. - С. 3.
13 Таможенный вестник. - 1993. - № 10. - С. 37.
14 Российская таможня в документах. - Т. 1. - М., 2001. - С. 187.
15 Там же. С. 247.
В целях разгрузки таможенных органов от второстепенных функций, предупреждения коррупции в них был сформирован институт таможенных брокеров (посредников), таможенных перевозчиков, уполномоченных банков.
17 июля 1996 года в свет вышло постановление Правительства Российской Федерации № 813 «Об утверждении Положения о таможенном брокере». В соответствии с главой 25 ТК РФ 1993 года приказом ГТК России от 18 ноября 1993 года № 20 было утверждено «Положение о таможенном перевозчике».
Центральный банк России и ГТК 12 октября 1993 года приняли совместную Инструкцию о порядке осуществления валютного контроля за поступлениями в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров. В этот период были приняты и другие нормативные акты в сфере правового регулирования таможенного дела.
В последующем таможенное законодательство России коренным образом перерабатывается для вступления во Всемирную торговую организацию16.
25 апреля 2003 года был принят, а 28 мая 2003 года подписан Президентом новый Таможенный кодекс Российской Федерации11.
Это было связано с тем, что ТК РФ в 1993 году был издан до принятия Конституции Российской Федерации. Он перестал отвечать не только международным требованиям, но и не вписывался в российскую действительность на текущем этапе конституционной реформы.
Суть изменений ТК заключалась в том, что этот акт стал законом прямого действия. В его основу заложены принципы таможенного контроля, которые применяются в ВТО с 1999 года (Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур в редакции Брюссельского протокола 1999 года). То есть государственное таможенное администрирование должно не регулировать, а лишь контролировать систему экспорта-импорта. Ранее приоритетной задачей был сбор таможенных платежей, теперь же целью таможенных органов стало всемерное содействие торговле.
В последующем происходила переработка нормативной правовой базы в соответствии с новым Таможенным кодексом.
После распада СССР ставшая его правопреемницей Российская Федерация подтвердила своё намерение об участии в более 300 международных
16 ВТО - ГАТТ (Генеральное соглашение о торговле и тарифах) - многостороннее соглашение о режиме торговли и торговой политике. Подписано было в 1947 году поначалу 23 странами. Соглашение основано на принципе взаимного представления странами-членами режима наибольшего благоприятствования и регулирует многие аспекты торговли высокотехнологичными товарами. По правилам ГАТТ осуществляется свыше 85 % объема мировой торговли. В рамках ВТО ведутся переговоры о взаимном снижении таможенных пошлин и других барьеров в международной торговле. Россия в ВТО не входит, но заявила о своем стремлении туда вступить. Штаб-квартира в Женеве.
17 Федеральный закон от 28.05.2003 № 61-ФЗ.
торговых и таможенных организаций. 24 июня 1994 года на о. Корфу (Греция) было заключено Соглашение о партнёрстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским Союзом. Особое место занимает сотрудничество России в таможенной сфере со странами Содружества Независимых Государств (СНГ).
24 сентября 1993 года страны - члены СНГ подписали Договор о создании Экономического Союза, в котором предполагалось добровольное и поэтапное создание единого экономического пространства на постсоветском пространстве. В 1994 году был подписан Договор о создании зоны свободной торговли на территории государств - участников СНГ. Но на практике интеграция оказалась неудачной.
В 1993 году был создан координирующий орган таможенных служб государств - участников СНГ - Совет руководителей таможенных служб (СРТС ГУ СНГ). В соответствии с Положением о Совете, принятом Советом глав правительств СНГ, на него возлагались задачи по выработке и внесению предложений в области таможенного дела для рассмотрения на заседаниях Совета глав государств (СГГ), Совета глав правительств (СГП) и Координационно-консультационного комитета СНГ18.
В 1990-е годы СГГ и СГП было принято ряд документов: Основы таможенного законодательства государств - участников СНГ; Единая методология таможенной статистики внешней торговли; Единая товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности СНГ; Соглашение о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах; Соглашение о сотрудничестве таможенных служб по вопросу задержания и возврата незаконно вывозимых и ввозимых культурных ценностей; Соглашение о правилах определения страны происхождения товаров из развивающихся стран при предоставлении тарифных преференций в рамках Общей системы преференций и другие19.
Важнейшим документом СРТС ГУ СНГ является многостороннее Соглашение о взаимодействии и сотрудничестве таможенных служб в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
С целью дальнейшей модернизации и развития внешнеэкономических отношений и сокращения времени на таможенное оформление грузов, транспортных средств и пассажиров была принята Конвенция сотрудничества таможенных служб СНГ в области технической оснащенности20.
В последующем многие из этих документов пересматривались с учётом документов ООН, положений Киотской конвенции. Особое значение имеет формирование Таможенного союза на постсоветском пространстве.
18 Таможенный вестник. - 1994. - № 1. - С. 18-19.
19 Сборник материалов Совета руководителей таможенных служб государств - участников СНГ. 1993-1998 гг. - М., 1999. - С. 623-626.
20 Там же. С. 640.
6января 1995 года Россия и Республика Беларусь подписали в Минске Соглашение о таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь. В нём намечалось провести унификацию внешнеторгового, таможенного, валютно-финансового, налогового и других законодательств, затрагивающих внешнеэкономическую деятельность.
На заседании межгосударственного совета ЕврАзЭС, состоявшемся 27 ноября 2009 года в Минске и на заседании глав Правительств стран -членов ЕврАзЭС 11 декабря 2009 года была подписаны основные документы нормативно-правовой базы Таможенного союза России, Казахстана и Беларуси.
С 2010 года началась глобальная реформа таможенного законодательства. С 1 января 2010 года вступили в силу Единые правила нетарифного регулирования на территории Таможенного союза, Единые правила таможенно-тарифного регулирования на территории государств - участников Таможенного союза и новая ТН ВЭД Таможенного союза.
1 июля 2010 года вступил в силу Таможенный кодекс Таможенного Союза России, Беларуси и Казахстана и целый ряд важнейших соглашений стран - участниц Таможенного Союза, определяющих те или иные аспекты таможенного регулирования и контроля. При этом национальные Таможенные кодексы продолжают действовать как составные части общего Таможенного кодекса в части, не противоречащей ему.
Таким образом, в послеоктябрьский период таможенное законодательство прошло несколько этапов в своем развитии. В советский период оно решало задачу правового обеспечения государственной монополии внешней торговли. Именно тогда начинается систематизация и кодификация таможенного права, появляются таможенные кодексы.
В постсоветский период таможенное законодательство обеспечивало превращение таможенного дела в важнейший регулятор внешней торговли, решающий ответственные фискальные и правоохранительные задачи. Происходит интернационализация таможенного дела.
