CC BY
95
Историко-правовой генезис понятия "эффективность" В.П. Тимохов
Мурманский филиал Санкт-Петербургского университета МВД России
Аннотация. В статье подвергнуто анализу используемое в юриспруденции понятие "эффективность" с акцентом внимания на его определение как принципа и критерия оценки правоприменительной деятельности. В качестве оценочного критерия эффективность рассматривается как показатель, характеризующий "коэффициент полезного действия" соответствующей структуры и позволяющий сформировать объективное представление об уровне ее социальной значимости. В качестве принципа правоприменительной деятельности эффективность предполагает обеспечение соответствия целей правоприменения и затрат, с которыми связывается достижение этих целей.
Abstract. The paper has analyzed the term "efficiency" used in jurisprudence as a principle and a criterion of the law-enforcement activity. As an evaluative criterion of the efficiency it has been considered as a parameter showing the optimum "coefficient of efficiency" of the corresponding structure. As a principle of the law-enforcement activity efficiency assumes accordance between law-enforcement purposes and their expenses.
1. Введение
Понятие "эффективность" как характеристика предметов и явлений окружающей нас действительности широко используется в различных сферах человеческой деятельности: в быту и в различных науках, как естественных, так и социальных. Широко употребляют его и в юриспруденции. В частности, постоянные корректировки действующего законодательства объясняются необходимостью повышения его эффективности. Слово "эффективность" часто содержится не только в тексте, но и в названиях нормативных правовых актов высокого уровня.
Однако именно такое повсеместное распространение затрудняет выяснение сущности и содержания этого понятия. Проведенное автором исследование в определенной степени восполняет этот пробел.
2. Происхождение и становление понятия "эффективность"
Исторически первой сферой разработки и использования понятия "эффективность" стала экономика, т.е. та сфера деятельности людей, в которой создаются материальные и духовные ценности для удовлетворения разнообразных потребностей человека. Термин экономика (от греч. oikos - дом, хозяйство; homos - учение, закон; т.е. букв. - искусство ведения домашнего хозяйства) ввел в научный оборот величайший мыслитель Древнего Мира Аристотель (384-322 гг. до н. э.) (Борисов, 2000). Вначале экономика представлялась как наука, изучающая создание и использование материальных благ, получение материальных средств существования. Именно так ее представлял "отец" экономики шотландец Адам Смит (1723-1790), а выдающийся английский экономист Альфред Маршалл (1902-1984) сформулировал: "Экономическая наука изучает ту сферу индивидуальных и общественных действий, которая теснейшим образом связана с созданием и использованием материальных основ благосостояния" (Борисов, 2000).
С течением же времени взгляд на предмет экономики изменился. В последние годы получил широкое распространение подход к формулированию предмета экономической науки, основанный на использовании понятия "ограниченность ресурсов", устанавливающего, что средства производства товаров и услуг ограничены. Американские профессоры экономики Кэмпбелл Макконелл и Стэнли Брю называют его вторым фундаментальным фактом экономики, который наряду с первым (безграничность и неутолимость материальных потребностей общества) образует основу экономики (Макконелл, Брю,
1999). Саму же экономику они определяют как науку об эффективности, об эффективном использовании редких ресурсов.
Согласно этому подходу, главная задача экономической науки состоит в анализе возможных (альтернативных) способов использования ограниченных экономических ресурсов, необходимых для достижения определенных целей, для выбора лучшей альтернативы. Иначе говоря, экономическая наука изучает поведение людей и советует им, как поступать в условиях, когда приходится сопоставлять цели и ограниченные средства с учетом различных возможностей использования этих средств (Райзберг,
2000). Под эффективностью в экономике понимают количественный (размерный) показатель, характеризующий скорость изменения величины во времени или чувствительность величины к фактору,
обусловившему ее изменение. Например, показатель эффективности автомобильного двигателя может быть измерен массой расходуемого бензина на один километр пути (Райзберг, 2000).
Достаточно древней является и наука управления, изучающая функции биологических, социальных, технических организационных систем, которые обеспечивают сохранение их структуры, поддерживают определенный режим деятельности. Термин "управление" первоначально означал умение объезжать лошадей и ими править. Английское слово "manage" (управлять) происходит от корня латинского слова "manus" (рука). Затем этим словом стали обозначать умение владеть оружием и управлять колесницей. Современное же понятие "управление" означает процесс координации различных деятельностей с учетом их целей, условий выполнения, этапов реализации (Базаров, Еремин, 1998).
Здесь эффективность является критерием оценки управленческого труда, определяемая соотношением эффекта (результата труда в процессе производства) к затратам управленческого труда:
Еу = эффект (результат) / затраты управленческого труда.
Управленческий труд относится к наиболее сложным видам человеческой деятельности, и его оценка не всегда может быть произведена прямым путем из-за отсутствия формализованных результатов, количественной оценки отдельных видов выполняемой работы. Поэтому для измерения его эффективности применяют различные косвенные методы: расчет экономической эффективности управленческого труда, расчет эффективности системы управления и т.д. (Вершигора, 2000).
Наряду с эффективностью, в науке управления для характеристики деятельности применительно к социально-экономическим системам широко представлено понятие "результативность". Несмотря на активное использование этих понятий в практике, в теоретическом отношении они до сих пор остаются дискуссионными. По мнению известного исследователя в области теории менеджмента Питера Дракера, результативность является следствием того, что делаются правильные, нужные вещи (doing the right things). Эффективность является следствием того, что правильно делаются эти самые вещи (doing things right). И первое, и второе одинаково важно. Вместе с тем очевидна последовательность определения и взаимосвязь данных понятий. Чтобы деятельность была эффективной, требуется выжить и добиться успеха в условиях конкуренции. Для этого нужно выбрать цель деятельности, соответствующую определенной потребности, реально существующей в стране или в мире (Русинов, Разу, 1999).
Любое социальное управление неразрывно связано с управлением людьми, но вплоть до начала XX в. управление персоналом организации осуществлялось преимущественно на основе здравого смысла, опыта и традиций. Бурное развитие производства, научно-техническая революция обусловили появление особой науки "управление персоналом" ("кадровый менеджмент") со своим понятийным аппаратом, где также широко используется термин "эффективность". В науке управления персоналом различают деловую (экономическую) эффективность, которая означает достижение деловых целей организации с минимальным расходованием ресурсов, и социальную (персональную) эффективность: удовлетворение интересов и потребностей сотрудников (оплата труда, его содержание, возможность личной самореализации, удовлетворение общением с товарищами и т.д.). Именно они определяют общую формулу управления персоналом, которая означает, что характеризующая успех этого рода деятельности деловая и социальная эффективность находится в функциональной зависимости от выбранного варианта управленческих действий и ситуации, в которой находится предприятие (Пугачев, 1999).
Как видим, со временем сфера приложения понятия "эффективность" расширилась. Сейчас оно используется во всех областях человеческой деятельности, стало общенаучным. Универсальность этого понятия вытекает из буквального перевода латинского слова "effectivus", означающего действенный, производительный, дающий определенный эффект. В смысловом отношении эффективность связана с результативностью действия и экономичностью, т.е. c минимальным объемом затрат, расходуемых для достижения определенного результата.
3. "Эффективность" в юридической науке
В отечественной юридической науке осуществлять научный анализ тех или иных правовых институтов с помощью термина "эффективность" стали с конца 50-х годов прошлого столетия. В 1957 г. Л.С. Явич (1957) высказал мнение о том, что эффективность является имманентным свойством социалистического права.
Несколько позднее Д.А. Керимов (1960), анализируя вопросы правотворчества, отметил, что эффективность связана со своевременностью принятия норм права, их обоснованностью, правильностью.
В дальнейшем проблематика эффективности правовых норм и действия законодательства, эффективности правового регулирования привлекла более пристальное внимание отечественной юридической науки и практики (Пашков, Чечот, 1965; Смирнов, 1968; Никитинский, 1971; Кузнецов, Михайловская, 1973; Попков, 1976; Пашков и др., 1977; Кудрявцев и др., 1980). Исследования в этой области не только заняли заметное место в рамках правоведения, но и получили достаточно серьезное институциональное оформление. Так, в структуре ВНИИ советского законодательства при Министерстве юстиции СССР (в настоящее время - Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ) была создана лаборатория по изучению эффективности действия законодательства, функционировавшая до конца 80-х годов. Силами лаборатории совместно с другими учеными Института разрабатывались теоретические аспекты данной проблематики, а также проводились эмпирические юридико-социологические исследования эффективности конкретных правовых норм (Нерсесянц, 1999).
Весомый вклад в развитие данного направления юридической науки внесла вышедшая в 1980 г. коллективная монография "Эффективность правовых норм" (Кудрявцев и др., 1980), где подробно аргументировалась точка зрения о том, что эффективность норм права можно определить как соотношение между фактическими результатами их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты.
Рассуждая, например, что по числу аварий можно в какой-то степени судить об эффективности правил дорожного движения, авторы приходят к выводу, что эмпирическая интерпретация понятий, характеризующих эффективность правовых норм, дает возможность обнаружить в реальной действительности те факты, явления, события, которые служат своего рода индикаторами эффективности. Исходя из этого, авторы попытались с помощью математических формул получить количественные показатели эффективности действия правовых норм.
Однако нельзя не учитывать, что характер действия правовых норм в направлении достижения целей различен. Это, во-первых, информационное, воспитательное воздействие норм права на общественное сознание, при котором с помощью управленческой информации конструируется модель требуемого поведения. Во-вторых, нормы права действуют через их непосредственную реализацию (соблюдение, исполнение, использование). В-третьих, нормы права действуют через государственно-властную деятельность компетентных органов, т.е. через правоприменение. В последнем случае результат действия нормы права определяется результатом ее применения. В этом случае необходимо говорить об эффективности правоприменения. Понятия эффективности права и эффективности правоприменительной деятельности смешивать недопустимо.
Право, которое верно отражает характер регулируемых общественных отношений и поэтому способно направлять их в соответствии с законами общественного развития, конечно же, следует считать эффективным. Однако в процессе правоприменительной деятельности возможны искажения смысла правовых норм, ошибки и просчеты, подмена правовых предписаний усмотрением должностных лиц. Возможно также, что та или иная норма права не применяется или применяется ограничено. Из многочисленных примеров повседневной жизни видно, что наша реальная действительность часто отличается от соответствующих ей правовых нормативов. Следовательно, для достижения эффективности действия права недостаточно эффективного процессуального и материального права, необходима еще и эффективная правоприменительная деятельность.
Предостерегая о недопустимости смешивания эффективности права с эффективностью правоприменительной деятельности, Т.Г. Морщакова и И.Л. Петрухин еще в 1973 г. замечали, что "сами по себе эффективные нормы могут применяться неэффективно" (Морщакова, Петрухин, 1973).
Тем не менее, до настоящего времени проблема эффективности деятельности по применению норм права относится к числу недостаточно разработанных. В этом нельзя не согласиться с авторами фундаментального исследования "Правоприменение в советском государстве", которые утверждают: "Если относительно эффективности правовых норм наряду с теоретической разработкой уже получены количественные показатели и разработаны определенные рекомендации практического порядка, то этого нельзя сказать об эффективности правоприменительной деятельности" (Кузнецов, Самощенко, 1985).
И в 1997 г. вице-президент Российской академии наук В.Н. Кудрявцев продолжает говорить о необходимости прогрессивных преобразований правоприменительной системы: "Законы, принимаемые в стране, - это только часть правовой реформы. В процессе претворения ее в жизнь речь идет главным образом о законодательной деятельности. Меньше времени уделяется правоприменительной работе, в то время как от нее зависит гораздо больше, чем даже от хороших законов" (Конфликт закона..., 1997).
3.1. Системно-структурный анализ понятия "эффективность правоприменительной деятельности"
В отечественной юридической науке последних лет понятие эффективности действия права традиционно рассматривается как отношение цели, с которой принята норма, к результату ее действия. В этом были солидарны авторские коллективы двух основных монографий по этой проблеме: "Эффективность действия правовых норм", изданной в 1977 г. в Ленинграде под редакцией A.C. Пашкова, Л.С. Явича, Э.А. Фомина, и "Эффективность правовых норм", изданной в 1980 г. в Москве В.Н. Кудрявцевым, В.И. Никитинским, И.С. Самощенко и В.В. Глазыриным. Ими были определены две школы изучения этой проблемы: соответственно ленинградская и московская, которые задали тон исследованиям вопросов эффективности права.
Безусловно, справедливым будет увязывание понятия "эффективность правоприменительной деятельности" с категориями "цель" и "результат". Правоприменительная деятельность должна быть направлена на осуществление целей, заложенных в норме права, то есть цели правоприменения предопределяются целями правового регулирования. Причем о целях правового регулирования нередко можно говорить как об абстрактных целях, т.е. о целях-идеалах. Эти цели являются выражением мнимого блага, к которому необходимо стремиться, но которого зачастую невозможно достичь путем непосредственной деятельности. Цель деятельности же, предполагая ее соотнесение с более общей целью, всегда имеет свое более конкретное содержательное определение. Определение этой конкретной цели существенным образом зависит от возможностей правоприменителя, наличия у государственных органов определенных организационных и материально-технических ресурсов.
Цели правовой нормы, хотя и обладают определенной двигательной энергией, сами собой не реализуются, а постепенно воплощаются в жизнь благодаря активной деятельности правоприменяющих субъектов.
Если же у правоприменителя появятся собственные цели, которые существенно отличаются от целей, заложенных в правовой норме, а то и вообще противоречат социальному назначению права, правоприменитель может попытаться злоупотребить своими правами, а точнее, правомочиями. Часто встречающееся понятие "злоупотребление правом" достаточно противоречиво и некорректно, так как в рамках права не может быть злоупотребления, а злоупотребление противоречит идее права. В таких случаях использование своих правомочий во вред другому лицу, т.е. шикана, должно, как минимум, признаваться грубым нарушением служебной дисциплины, влекущим применение к такому правоприменителю соответствующих санкций. В случаях, когда использование должностным лицом из корыстной и иной личной заинтересованности своих служебных полномочий повлечет существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций, либо охраняемых законом интересов общества или государства, законодатель установил уголовную ответственность в ст. 285 "Злоупотребление должностными полномочиями" УК РФ.
Но, с другой стороны, не надо полностью отождествлять цели нормы права с целями правоприменения. Действительно, основная цель любой нормы права - отрегулировать конкретные общественные отношения, установив при этом характер и меру юридической ответственности за невыполнение правовых предписаний. И если при наступлении определенного социального обстоятельства, вызывающего, в соответствии с нормой права, возникновение, изменение или прекращение правоотношений, то есть юридического факта, необходимо издание соответствующего правоприменительного акта, то здесь цели нормы права и правоприменительного акта, безусловно, совпадают. Однако в ходе правоприменения может выдвигаться и ряд индивидуальных целей: подтвердить наличие субъективных прав, осуществить принуждение к выполнению определенных действий, удовлетворить интересы сторон в конкретном юридическом деле, и т.д. При этом следует учитывать, что интересы сторон конкретного правоприменительного процесса не всегда совпадают. В таких случаях правоприменитель стремится к устранению социального конфликта, что можно определить как одну из целевых установок правоприменения.
Осуществляя индивидуальное правовое регулирование, особенно с помощью актов, содержащих в себе карательные санкции, правоприменитель обязан учитывать и характер реагирования адресата этого акта на применяемое к нему государственное принуждение. Ведь в конечном счете полнота достижения цели этого принуждения, находя свое отражение в поведении лица, к которому оно применено, определяется его реакцией на совершенное таким путем воздействие, тем, насколько он осознал необходимость и важность такого акта и трансформировал в реальность предписываемые ему действия (бездействия). Если же адресат не воспринимает их, не включает в структуру своей психики как потребность, предпринимаемые к нему меры воздействия могут оказаться бесполезными.
Итак, правоприменительная деятельность, кроме целей, заложенных в норме права, обладает и своими собственными целями, которые можно выделить и использовать в качестве средства познания ее эффективности. "Об эффективности правоприменения можно говорить постольку, поскольку оно имеет
свою, вполне определенную цель, отличную от иных средств правового воздействия. Если применение правовых норм используется по необходимости, если это не излишнее звено в механизме правового регулирования, значит, на него рассчитывают, от него ожидают определенного эффекта" (Лазарев, 1975).
Цель любого правоприменительного акта, на взгляд автора, должна определяться целями нормы права и социально полезными целями правоприменительной деятельности. Цели эти должны быть реальными. Например, на протяжении многих лет перед органами внутренних дел, как и перед другими государственными органами СССР, стояла нереальная цель - полное искоренение преступности в стране. При этом игнорировались выводы криминологических и других социальных учений о том, что преступность устранить невозможно, так как она является необходимым и нормальным явлением в обществе и имеет даже ряд полезных для него функций. Так, совместные усилия защититься от преступности обеспечивают социальное сплочение людей, внутреннюю целостность общества; в ряде случаев преступления выявляют устаревшие нормы и представления о социальных ценностях, побуждая государство к совершенствованию законодательства.
Таким образом, оценивая эффективность правоприменения как по степени достижения социальных целей, которые ставились при издании применяемой нормы права, так и по степени достижения социально полезных целей, удовлетворяемых самим процессом правоприменения, мы приходим к выделению следующего элемента эффективности - результата, достигаемого при движении к определенной цели. Этот элемент выделяют все теоретики права, исследовавшие его эффективность.
Кудрявцев В.Н. и его соавторы, по мнению автора, незаслуженно занижают значение результативности, утверждая, что критерием эффективности "может быть только цель, точнее, ее количественное выражение. Причем, коль скоро эффективность измеряется на основе непосредственных целей норм, их количественное выражение и служит критерием эффективности" (Кудрявцев и др., 1980).
Действительно, в ходе правоприменения его результат должен стремиться соединиться с намеченной целью (целью правовой нормы или целью правоприменительной деятельности) и при полном ее достижении должен поглотить ее. В этих случаях цель, сливаясь с фактически наступившим результатом, уже перестает быть целью, так как она достигнута, т.е. превратилась в результат.
Но результаты применения правовых норм затрагивают множество социальных ценностей, причем не только юридических, но часто и экономических, и политических, что затрудняет их измерение и, соответственно, количественное определение эффективности.
Исходя из изложенного, можно определить эффективность правоприменительной деятельности как соотношение между фактическими результатами действия субъектов правоприменения и теми социальными целями, для достижения которых создавались эти нормы и осуществлялись правоприменительные действия этих субъектов (Макуев, 1996).
3.2. Эффективность правоприменения, эффективность права и эффективность правового регулирования: соотношение понятий
Выделив два элемента эффективности правоприменения и определив ее через них, рассмотрим, как она соотносится с эффективностью других широко используемых правовых конструкций, в которых также выделяются одноименные составляющие.
Эффективность правоприменения соотносится с эффективностью правового регулирования как особенное и общее, так как правовое регулирование включает в себя, наряду с правоприменением, и действия всех других элементов его механизма: норм права, правоотношений, актов реализации прав и обязанностей, и других. Все они в своей совокупности и по отдельности призваны обеспечить достижение целей правового регулирования. Без учета эффекта правоприменительной деятельности нельзя вынести суждение об эффективности тех или иных предписаний, которые реализуются субъектами права при посредничестве правоприменительных органов. Зачастую решающую роль в достижении целей правового регулирования играют не сами нормативно-правовые акты, а подобающие действия субъектов применения норм права.
Выделяемые и исследуемые многими авторами эффективность права, эффективность действия права также соотносятся с эффективностью правоприменения как общее и особенное. Действие права как средства, при помощи которого государство упорядочивает общественные отношения и общество получает тот или иной полезный эффект, проявляется не только в форме его непосредственного регулирующего воздействия на общественные отношения, т.е. не только путем его непосредственной реализации, одной из форм которой является правоприменение. Право оказывает воздействие на волю и сознание людей и информационным, и ценностно-мотивационным путем. Право действует и в сфере законотворчества, и в области активной реализации правовых норм, и в сфере их пассивной охраны.
Следовательно, эффективность права или эффективность действия права включает в себя результативность действия всех средств, используемых для обеспечения достижения правовых целей.
Величина вклада, вносимого правоприменением в достижение целей правового регулирования, правового воздействия, зависит от содержания применяемых правовых норм. В основе ряда правовых норм, реализующихся посредством правоприменения, лежит императивный метод правового регулирования, обязывающий правоприменителя к выполнению конкретных, строго определенных действий. К их числу можно отнести, например, нормы, обязывающие паспортно-визовую службу ОВД осуществить регистрационный учет гражданина, изменившего свое место жительства или место пребывания и уведомившего об этом; нормы, регулирующие порядок проверки и оформления вновь принимаемого на государственную службу и т.д. В этих случаях роль правоприменителя фактически заключается в пассивном проведении в жизнь воли законодателя. Творческая составляющая правоприменительной деятельности здесь практически сведена к нулю, поэтому правоприменение в таких случаях фактически преобразуется (выливается) в такую форму реализации права, как исполнение обязывающих норм, с той лишь разницей, что эти нормы исполняют государственные органы или должностные лица, и исполнение осуществляется путем издания соответствующего акта применения права.
Надлежащее правоприменение в таких случаях направлено лишь на обеспечение фактического поведения, заданного правовой нормой, то есть обеспечивает, по используемой А. Ф. Черданцевым (2002) терминологии, поведенческую эффективность, которая в ряде случаев может обеспечить фактическую, финальную (конечную) эффективность правового регулирования. В.Н. Кудрявцев и другие авторы называют подобную эффективность юридической и считают, что в подобных случаях она не может повлиять на социальную эффективность, то есть на степень достижения социальных целей правовых норм (Кудрявцев и др., 1980; Глазырин, Никитинский, 1984).
Совершенно по-иному складывается дело, когда применяются правовые нормы, дающие субъекту правоприменения возможность выбрать один из допускаемых нормой вариантов решения, т.е. диспозитивные нормы, а также и императивные нормы, дающие правоприменителю известную свободу усмотрения. В пределах такой нормы права, при наличии схожих конкретных жизненных обстоятельств (юридических фактов) действия различных правоприменителей могут существенно различаться, а следовательно, быть более или менее эффективны.
Органы внутренних дел широко применяют подобные правовые нормы, расследуя уголовные дела и осуществляя производство по делам об административных правонарушениях, а также исполняя различные организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции своей компетенции.
Так, в ст. 11 Закона РФ "О милиции", где перечислены ее права, содержится много норм, допускающих значительное усмотрение правоприменителей - работников милиции при вынесении тех или иных правоприменительных актов-документов или совершении определенных правоприменительных действий. В частности, положения этой статьи предоставляет милиции право:
- производить личный досмотр лиц, досмотр их вещей, ручной клади и багажа при наличии достаточных данных о том, что они имеют при себе оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества, взрывные устройства, наркотические средства или психотропные вещества;
- доставлять в дежурные части ОВД лиц, находящихся в общественных местах в состоянии алкогольного опьянения и утративших возможность самостоятельно ориентироваться в окружающей обстановке, если есть основания полагать, что поведение этих лиц предоставляет опасность для их жизни, здоровья и имущества;
- входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан и осматривать их при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление и т.д.
Значительное усмотрение предусмотрено и многими уголовно-процессуальными нормами. К примеру, ст. 182 УПК РФ разрешает следователю производить обыск, если у него имеются достаточные данные полагать, что в каком-либо месте или у какого-либо лица могут находиться орудия преступления, предметы, документы и ценности, которые могут иметь значение для уголовного дела. В соответствии с п. 5 ст. 165 УПК РФ в случаях, когда производство осмотра жилища, обыска и выемки в жилище, а также личного обыска не терпит отлагательства, эти следственные действия могут быть произведены на основании постановления следователя без получения судебного решения.
Изобилует оценочными понятиями и административное, и уголовное законодательство. В диспозициях статей Уголовного Кодекса (1996) говорится о неоказании помощи больному без уважительных причин (ст. 124), о жестоком отношении с несовершеннолетним (ст. 156), о том, что не является преступлением деяние, формально содержащее предусмотренные УК признаки, но которое в силу малозначительности не представляет общественной опасности (ст. 14).
Понятия "достаточные данные", "основания полагать", "достаточные основания полагать", "не терпящие отлагательства случаи", "уважительные причины", "жестокое обращение", "малозначительность" и т.п. законами не раскрыты. Делать это, видимо, и не следует, так как в нормативном акте нельзя учесть все многообразие возможных жизненных ситуаций, которые потребуют применения правовой нормы.
Очень часто правоприменение сопряжено с исследованием конкретных практических обстоятельств, которые нельзя предусмотреть при издании нормы права, с конкретизацией абстрактного языка правовой нормы. В таких случаях продуманные, рациональные действия правоприменителя оказывают существенное влияние на степень достижения целей применяемых правовых норм, не преобразуя их при этом в собственные цели правоприменительной деятельности. Так, зачастую безотлагательно проведенный в соответствии с законом обыск, пусть и в ночное время, и без прокурорско-судебной санкции, позволяет быстро раскрыть преступление, изобличить виновного в его совершении, т.е. достичь целей уголовного и уголовно-процессуального законодательства. В подобных случаях ощутимо проявляется вклад эффективности правоприменения в общую эффективность действия нормы права, в эффективность правового регулирования. Этот вклад должен проявляться и в том случае, когда правоприменитель действует безупречно, но цели правового регулирования не достигаются из-за несовершенства самой нормы права.
Например, законодателем уголовная ответственность за спекуляцию, то есть за скупку и продажу товаров с целью наживы, была отменена только в 1993 г. (хотя одноименная ст. 154 была исключена из УК РСФСР в 1991 г.), когда уже четко обозначился переход от административно-командного типа организации экономики к рыночному. Действия органов внутренних дел, прокуратуры и суда по выявлению фактов перепродажи товаров гражданами и привлечению их к уголовной ответственности не привели и не могли привести к насыщению товарного рынка.
3.3. Затраты как непременный элемент микросистемы "эффективность правоприменения"
Как мы уже отметили, в юридической науке понятие эффективности обычно определяют только через понятия "цель" и "результат".
Однако в таких науках, как экономика и управление, которые используют понятие эффективности более длительное время, она определяется, в первую очередь, через соотношение результата к затратам, произведенным при достижении этого результата. Следует, очевидно, признать, что и правоприменение, как и всякий другой вид социальной деятельности, должно характеризоваться также усилиями, затратами, с помощью которых достигается определенная цель этой деятельности. Ведь, действительно, работать по уголовному делу может и один следователь, и следственно-оперативная группа, куда, кроме оперуполномоченных и других работников органа дознания, может входить и несколько следователей. Очевидно, что трудовые затраты на предъявление обвинения, вынесение обвинительного заключения и направление уголовного дела для дальнейшего его рассмотрения в суд, то есть на достижение одной из целей правоприменения, будут в этих двух случаях существенно различаться. Следовательно, совершенно правильным будет утверждение о том, что и эффективность правоприменительных действий в этих случаях также будет различна.
Автор не согласен с мнением И.Л. Петрухина и Т.Г. Морщаковой, которые высказываются категорически против включения в показатели эффективности судопроизводства по уголовным делам сроков их расследования и судебного рассмотрения, а также расходов и трудовых затрат (объема работ) по их производству. Они утверждают, что цель уголовного судопроизводства - только правильное разрешение уголовных дел, а критерий его эффективности видят только в таких показателях, как количество судебных ошибок (Морщакова, Петрухин, 1973).
Ведь разве государству безразлично, каким количеством людей и материальных затрат, или, иначе говоря, какой ценой, с какими социальными издержками решаются те или иные вопросы охраны законности и борьбы с правонарушениями? Оно ведь не может выделять для этого неограниченное количество ресурсов. Такой же точки зрения придерживается и П.Ф. Пашкевич, утверждающий, что понятие эффективности уголовного судопроизводства (то есть деятельности по применению уголовно-правовых и уголовно-процессуальных норм) нельзя рассматривать иначе, как частное (особенное) по отношению к общепризнанному понятию эффективности, которое воплощает в себе органическое единство целей и средств. А поскольку часть должна сообразовываться с целым, а не наоборот, то это означает, что понятие эффективности уголовного судопроизводства, как и любой другой деятельности, будет далеко не полным без учета затрачиваемых на него средств. В самом деле, чем с меньшими затратами труда достигается быстрое и полное раскрытие преступлений, изобличение виновных и привлечение их к ответственности на основе материального и процессуального законов, тем эффективнее (результативнее) уголовное судопроизводство (Пашкевич, 1984).
Таким образом, нами выделен следующий элемент эффективности правоприменительной деятельности - средства (затраты), произведенные при достижении цели.
Средства - это все то, что необходимо для реализации цели, все то, что, по выражению Гегеля, "служит цели" и имеет смысл именно в этой связи. Понятие средства предстает перед нами как предельно широкое. Содержание этого понятия безгранично расширяется по мере того, как человек включает все новые и новые предметы внешнего мира в сферу своей целеполагающей деятельности. Предмет этого понятия растет вместе с ростом могущества человеческих сил и с возрастанием сферы приложения этих сил (Трубников, 1968).
Если обозначить, как предлагает Л.И. Спиридонов, исходное состояние социальной системы как Хь а ее состояние после применения к ней правовой нормы как Х2, то результат этого применения может быть представлен в виде разности Х2- Хь Согласно общей теории эффективности, никакой результат не может быть получен без осуществления каких-либо затрат, так что результат всегда представляет собой реализованные затраты. Поэтому сопоставление этой разности с затратами (0)
(Х2 - ХО / 0
позволяет учесть "стоимость" полученных эффектов. При этом затраты, очевидно, трактуются в самом широком смысле: и как использование определенных средств, и как расходование материального и духовного труда вообще, и как нежелательные и отрицательные эффекты применения законодательного акта, ожидаемые или непредвиденные (Спиридонов, 1996).
Для сравнительной оценки эффективности правоприменительной деятельности различных субъектов целесообразно определять затраты, понесенные за определенный отрезок времени: неделя, месяц, квартал, год и т.п. Например, оценить эффективность оперативно-розыскной деятельности оперативных подразделений органов внутренних дел (или других правоохранительных органов) можно, сопоставив денежные расходы этих органов, финансируемые за счет ст. 9 "Особые расходы" Сметы на содержание органов внутренних дел.
Затраты, осуществляемые органами внутренних дел в процессе правоприменительной деятельности, могут измеряться и в единицах времени. Временной промежуток, за который была достигнута поставленная цель, может быть выделен в самостоятельный важный элемент эффективности правоприменения, так как специфика стоящих перед органами внутренних дел задач обычно предполагает оперативное, быстрое вынесение правоприменительных решений. Конечно, время можно рассматривать и как специфическую разновидность затрат, произведенных для достижения результата, но его важное влияние на результативность деятельности ОВД обусловливает выделение его именно в самостоятельный элемент.
Многие нормативные акты, регулирующие деятельность всех без исключения государственных органов, требуют исключить неоправданную трату времени, медлительность и волокиту при производстве правоприменительных действий. К примеру, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР (1960) в ст. 2 устанавливал главной задачей уголовного судопроизводства "быстрое и полное раскрытие преступлений".
И хотя в структуре нового Уголовно-процессуального кодекса РФ (2001) такой формулировки нет, эта задача вытекает из содержания других норм этого закона. Государство только тогда сможет полноценно защитить права и законные интересы лиц и организаций, потерпевших от преступлений, когда быстро установит виновного и возместит потерпевшему нанесенный вред. Быстрота особенно важна на первоначальном этапе предварительного расследования. Именно поэтому для выявления и закрепления следов преступления, обнаружения и задержания подозреваемого проводятся следственные действия (осмотр, обыск, выемка, освидетельствование, задержание, допрос потерпевших, свидетелей и подозреваемых), которые закон именует неотложными и разрешает их проведение не только следователям, но и работникам органов дознания (ч. 1 ст. 157). Безотлагательностью и срочностью проведения этих действий объясняется возможность в некоторых случаях обходиться без соблюдения всех необходимых формальностей, установленных законом для проведения соответствующих следственных действий. Так, уголовно-процессуальное законодательство разрешает в некоторых случаях проводить обыск и выемку в ночное время (ч. 3 ст. 164), разрешает проводить обыск без полученного согласия прокурора и разрешающего постановления судьи (ч. 5 ст. 165).
4. Заключение
Таким образом, понятие эффективности в правовой науке употребляется как результирующая характеристика действия различных явлений государственно-правовой действительности, определяющая их способность решать соответствующие социально-правовые проблемы. Доминирующей составляющей
этих явлений является право, под эффективностью которого понимается обычно соотношение между целями правовых норм и результатом их действия.
Не менее значимую эффективность правоприменительной деятельности можно определить как фактический результат конкретного правоприменителя по достижению социальных целей правоприменения, обусловленных целями применяемых им правовых норм, соотнесенный (сопоставленный) с затратами на достижение этого результата, расходованными за определенное время правоприменительной деятельности соответствующим компетентным органом или должностным лицом.
В качестве принципа правоприменения эффективность предполагает обеспечение соответствия целей правоприменения с затратами, с которыми связывается достижение этих целей. Во время осуществления любой правоприменительной деятельности необходимо стремиться к достижению ее максимальной эффективности. Это является закономерностью любой формы социальной активности. В качестве оценочного критерия эффективность правоприменительной деятельности представляет собой определенный показатель, своеобразный "коэффициент полезного действия", который формирует объективное представление об уровне социальной значимости данной правоприменительной структуры. Феномен эффективности должен рассматриваться одновременно как принцип правоприменительной деятельности и критерий ее оценки.
Литература
Базаров Т.Ю., Еремин Б.Л. Управление персоналом. М., ЮНИТИ, с.68, 1998. Борисов Е.Ф. Экономическая теория. Учебник. М, Юристъ, с.7, 8, 2000. Вершигора Е.Е. Менеджмент. Учебное пособие. М, ИНФРА-М, с.261-278, 2000.
Глазырин В.В., Никитинский В.И. Эффективность правоприменительных актов. Советское
государство и право, № 2, с.11-12, 1984. Керимов Д.К. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. М, Госюриздат, с.143, 1960. Конституция Российской Федерации, 1993.
Конфликт закона и правовая реформа ("круглый стол" в ИГП РАН). Государство и право, № 12, с.22, 1997. Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. Эффективность правовых
норм. М, Юрид. лит, с.21-75, 48-52, 164, 166, 164-177, 1980. Кузнецов И.Н., Самощенко И.С. Правоприменение в советском государстве. М, Юрид. лит., с.87, 1985. Кузнецов Н.Ф., Михайловская И.Б. Эффективность применения уголовного закона. М, Юрид. лит., 208 е., 1973.
Райзберг Б.А. Экономические процессы и экономические отношения. Курс экономики: Учебник. М, ИНФРА-М, с.8, 2000.
Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов. Казань, изд-во Казанского ун-та, с.91, 1975. Макконелл K.P., Брю С.Л. Проблема экономии. В кн.: Экономикс: принципы, проблемы и политика. М, ИНФРА-М, с.24, 1999.
Макуев Р.Х. Верховенство права и правоприменительная деятельность милиции. Орел, Орловская
межрегиональная академия госслужбы при Президенте РФ, с.356, 1996. Морщакова Т.Г., Петрухин И.Л. Социологические аспекты изучения эффективности правосудия. В кн.:
Право и социология. М., Наука, с.253-254, 264-267, 270, 1973. Нерсесянц B.C. Проблемы общей теории права и государства. М., ИНФРА-М, с.499, 1999. Никитинский В.И. Эффективность норм трудового права. М, Юрид. лит., 216 е., 1971. Пашкевич П.Ф. Процессуальный закон и эффективность уголовного судопроизводства. М., Юрид. лит., с.16-18, 1984.
Пашков A.C., Явич Л.С., Фомин Э.А. Эффективность действия правовых норм. Л., Изд-во
Ленинградского ун-та, 143 е., 1977. Пашков A.C., Чечот Д.М. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления. Советское
государство и право, № 8, с.3-11, 1965. Попков В.Д. Эффективность правового регулирования. М, Изд-во Московского ун-та, 223 е., 1976. Пугачев В.П. Руководство персоналом организации. М, Аспект-Пресс, с.26-28, 50-51, 1999. Русинов Ф.М., Разу М.Л. Менеджмент (Современный российский менеджмент). Учебник. М, ФБК-Пресс, с.465, 1999.
Смирнов О.В. Эффективность правового регулирования организации труда на предприятии. М, Юрид. лит, 183 е., 1968.
Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М, Статус ЛТД+, с.217, 1996.
Трубников H.H. О категориях "цель", "средства", "результат". М, Высшая школа, с.82-83, 1968.
Уголовный кодекс РСФСР, ст. 154, 1960.
Уголовный кодекс РФ, ст. 14, 124, 156, 1996.
Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, ст.2, 1960.
Уголовно-процессуальный кодекс РФ, ст.157, 164, 165, 182, 2001.
Черданцев А.Ф. Теория государства и права. М., Юрайт-М, с.334, 351-352, 2002.
Явич Л.С. Советское право - регулятор общественных отношений в СССР. Сталинабад, с.35, 152, 1957.
