CC BY
58Административное право; административный процесс
УДК 342 -
ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2020-10560
ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ ПРЕБЫВАНИЯ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН НА ТЕРРИТОРИИ
V V ___
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Юлия Николаевна РЫЖАКОВА, преподаватель кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Барнаульского юридического института МВД России
E-mail:burma_altai@mail.ru
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.14 — административное право;
административный процесс
Аннотация. В статье анализируются историко-правовые аспекты пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации. Раскрывается содержание понятия «иностранец» в законодательстве РФ. Рассматриваются категории иностранцев в России.
Ключевые слова: иностранный гражданин, иностранец, правовое положение, пребывание, категории иностранных граждан.
Annotation. The article deals with the historical and legal aspects of the stay of foreign citizens on the territory of the Russian Federation. The article reveals the content of the concept of «foreigner» in the legislation of the Russian Federation. Categories of foreigners in Russia are considered
Keywords: foreign citizen, alien, legal status, stay, categories of foreign citizens.
Чужестранец, или чужеземец, — «человек с чужой земли»; так в народе называли людей, приехавших из чужих краев (земель). Следовательно, можно сказать, что данный термин по большей степени определяется географическим признаком.
В России в содержание понятия «иностранец» вмещаются и зарубежные туристы, временно пребывающие на территории России, и постоянно проживающие в стране подданные иностранных государств и их предки, которые, несмотря на то, что имеют российское гражданство, все равно в некоторых официальных документах числятся как «иностранцы»1.
На современном языке, с точки зрения мирового права, данный термин обозначает лицо, ограниченно подвластное местному (национальному) субъекту юрисдикции. Иная интерпретация подразумевает под иностранцем физическое лицо, подвластное иной суверенной юрисдикции2.
Как и любое другое понятие, его интерпретируют как в узком, так и в широком смысле.
Такая интерпретация влияет не только на различные аспекты, но и на терминологию исследуемого нами института права.
По мнению В.Ф. Акименко, в широком смысле понятие охватывает «... иностранных граждан и лиц без гражданства, а в узком — только иностранных граждан»3.
Ю.В. Герасименко считает, что в «... широком значении «иностранцы» — это все те лица, которые не являются гражданами государства пребывания, а в узком — лица, находящиеся на территории страны, но имеющие гражданство другого государства»4.
Если понимание широкого смысла термина «иностранец» не вызывает особых проблем, то вот узкое понимание дополняется существенными, с точки зрения исследователей (в частности, Л.Н. Галенская, М.М. Богуславский, С.С. Гри-дин и др.), отражающими его сущностное содержание элементами.
Например, Л.Н. Галенская делает акцент на то, что иностранным гражданином является
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2020
лицо, которое не только не имеет гражданства какого-либо государства, но также не является и гражданином данного государства5.
A.A. Рубанов подчеркивает, что иностранцами являются лица — граждане иных государств, пребывающие на определенной территории какого-либо иного государства, не имея к стране проживания гражданственной принадлежности6.
Т.Н. Кириллова поясняет, что иностранцы — это лица, которые, имея политико-экономическую и юрисдикционную связь с государством своего гражданства, добровольно либо не добровольно вынуждены временно находиться в экономической и правовой связи с другими государствами и пребывать на их территории7.
По мнению Ю.В. Герасименко8, двоякая интерпретация термина пошла с момента принятия в 1977 г. новой редакции Конституции СССР9, когда в тексте Конституции была допущена технико-юридическая погрешность в виде краткого обозначения иностранных граждан и лиц без гражданства термином «иностранец» (ст. 38).
Современные исследователи, подчеркивая юридически значимые различия между иностранными гражданами и лицами без гражданства, все же допускают идентичность и взаимозаменяемость таких понятий, как «иностранный гражданин» и «иностранец»10.
Легальное определение все же склоняется к применению термина «иностранный гражданин», хотя подчас и имеет различное толкование в зависимости от источника. Не осталось в стороне от такой тенденции и российское законодательство.
Так, согласно действующему федеральному законодательству под «иностранным гражданином» законодатель подразумевает:
■ «... лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства» (ст. 3 Федерального закона РФ «О гражданстве Российской Федерации»11, далее — ФЗ о гражданстве);
■ «... физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства» (ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»12, далее — ФЗ о правовом положении).
Многие исследователи (в том числе К.А. Кор-сик, Ю.В. Герасименко и др.)13 приходят к выводу, что вторая интерпретация данного термина
выглядит более предпочтительно, при этом подчеркивают наличие в законодательстве множества родственных терминов, так называемых правовых синонимов. Обозначая данную сложность, они выдвигают требование о необходимости закрепления во всех действующих нормативных правовых актах Российской Федерации единообразного определения понятия «иностранный гражданин». Если же смысла существующего понятия будет недостаточно для определения тех или иных аспектов в содержании родственных юридических понятий, исследователи предлагают четко оговаривать сферы правоотношений, а также выделить имеющиеся особенности и различия.
Говоря о российском законодательстве, не стоит забывать и о международном, в котором также имеются свои положительные и отрицательные моменты при изучении обозначенной выше терминологии.
В основном законодательная база России более склонна к пониманию под иностранным гражданином определения, закрепленного в ч. 1 ст. 2 ФЗ о правовом положении. И во многих странах применяется именно данное определение этого понятия и данный термин.
Но существует и другая точка зрения. Так, в недавних исследованиях, проведенных Организацией Объединенных Наций (ООН)14, стали заменять понятие «иностранец» на понятие «негражданин». Сложно сказать, с чем связана данная тенденция подмены понятий, ведь актуальных исследований в этой тематике практически нет. Термин «иностранец» применяется и в Декларации 1985 г. о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают15. Согласно этому документу иностранцами считаются любые лица, не являющиеся гражданами государства, в котором они находятся.
Проанализировав различные позиции исследователей, а также международные и российские нормативно-правовые источники, считаем необходимым провести глобальное изучение терминологического массива в сфере регулирования гражданско-правовых отношений, в том числе закрепить единообразное определение понятия «иностранный гражданин» во всех действующих нормативных правовых актах.
В данной статье мы будем обращаться к пониманию термина «иностранный гражданин» с точки зрения его интерпретации в ч. 1 ст. 2 ФЗ о правовом положении. Оно является более общим, а также полнее и конкретнее раскрывает
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2020
суть и содержание этой категории. А для краткости, наравне с первым, будем применять слово «иностранец» в его узком содержании.
Законодательство любого государства, в том числе Российской Федерации, выделяет различные категории иностранцев, которые зависят от разных аспектов, в частности учитываются: срок и основания пребывания на территории государства, классовая принадлежность, половозрастные, профессиональные и иные характерные признаки, состояние здоровья и т.д. Другое деление обусловлено источником, в частности, научно-методологическое и правовое, так называемое легальное закрепление.
Законодательно, обозначены следующие категории:
■ лица, временно пребывающие на территории России (основание — получение визы либо в ином порядке, не требующем получения для этого специального документа; статьи 5 и 5.1 ФЗ о правовом положении);
■ лица, временно проживающие на территории России (основание — разрешение на временное проживание; статьи 6, 6.1 и 7 ФЗ о правовом положении);
■ лица, постоянно проживающие на территории России (основание 1 вид на жительство; статьи 8 и 9 ФЗ о правовом положении).
Так как данный перечень обобщает лишь общие аспекты категорийности, то на практике для классификации обычно используют научные основания, например, иностранных граждан можно классифицировать в зависимости от срока пребывания на:
■ иностранных лиц, временно пребывающих;
■ иностранных лиц, временно проживающих;
■ иностранных лиц, постоянно проживающих.
Здесь взгляд исследователей (например, С.С. Алексеев и др.) схож с законодательной инициативой, главными критериями послужили: срочность пребывания и его правовые основания.
Некоторые исследователи, в том числе Т.В. Кочуков16, предлагают обозначить лишь две категории иностранцев:
■ граждане или лица без гражданства из так называемого «ближнего зарубежья» и бывшие граждане СССР;
■ приезжие из «дальнего» зарубежья, граждане всех прочих государств и апатриды.
При этом делается акцент на исчерпываемо-сти такой классификации в связи со стиранием грани между правовым статусом лиц обозначенных категорий по мере интеграции или реинтеграции отдельных государств.
В свою очередь, по мнению A.B. Сокольниковой17, в отдельную категорию иностранцев следует выделить беженцев и мигрантов. Однако и такая интерпретация классификации все же основывается на правовых основаниях и сроках пребывания и / или проживания, т.е. на той, что обозначена законодателем18.
Другая классификация основана на так называемой степени устойчивости правовой связи иностранного лица с государством, в котором он пребывает. Это напрямую влияет на тот объем прав, которые им предоставляются. Поэтому принято выделять:
■ национальный правовой режим, когда правовой статус иностранных граждан соотнесен со статусом собственных граждан государства, но при одной оговорке: данный режим распространяется лишь на определенные права и обязанности (ч. 2 ст. 2 ФЗ о правовом положении);
■ специальный правовой режим; Действие режима распространяется не только на права, но и в отношении обязанностей. Его сущность сводится к установлению как ограничений, так и определенных льгот, которые предоставляются иностранцам тем государством, где они пребывают19;
■ правовой режим наибольшего благоприятствования (предоставление прав иностранцам, которыми уже пользуются или будут пользоваться граждане любого третьего государства; отступлением является то, что это касается лишь некоторых, не основных, прав, которые не влияют в целом на правовой статус иностранного гражданина)20.
Отметим, что исследованные классификации, безусловно, являются наиболее распространенными и устоявшимися в юридической литературе. Но все-таки анализ нормативно-правовой и научной базы показывает, что, несмотря на разнообразие классификаций по различным аспектам, в основной массе все сводится к законодательной норме, регламентирующей три основные категории иностранных граждан, обозначенные нами выше. Именно эти категории нашли свое отражение в нашем исследовании, ведь правовой статус иностранцев, объем их прав
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2020
и обязанностей в некоторых случаях зависят от того, к какой категории они относятся.
В итоге констатируем, что под иностранными гражданами мы будем подразумевать лиц, не являющихся гражданами страны пребывания или проживания, но при этом имеющих гражданство другого государства, т.е. определение термина, регламентированное законодателем в ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», так как оно является более общим, а также полнее и конкретнее раскрывает суть и содержание указанной категории права.
Считаем необходимым закрепить определение обозначенного выше термина «иностранный гражданин» в следующем виде во всех действующих нормативных правовых актах:
«... физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства»21.
С нашей точки зрения, несмотря на устоявшиеся практические взгляды на классификацию правовых режимов иностранных граждан, данная проблема нуждается в более подробном ее изучении.
1 Лебедев С. Страна иммигрантов: О России // ИАС «Русская народная линия»: http://www.pravoslavnye.ru
2 Термин иностранец с точки зрения российского законодательства // Свободный информ. ресурс: https:// notimpotent.com
3 Цит. по: Акименко В.Ф. Особенности правового регулирования и реализации конституционных прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ. М., 2012. С. 43.
4 Цит. по: Цыганков А.В. К вопросу об основных проблемах законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ // Вестник Рос. правовой академии. 2012. № 3. С. 28.
5 См.: Еговкина Л.В. Правовые режимы иностранных граждан в РФ. Красноярск: СФУ, 2017. С. 6; Галенская Л.Н. Правовое положение иностранцев в СССР. М., 1982. С. 75—77.
6 Еговкина Л.В. Указ. соч. С. 7.
См.: Богуславский М.М., Рубанов А.А. Правовое положение иностранцев в СССР. М. 1962. С. 4.
7 Кириллова Т.Н. Общее положение гражданской правосубъектности иностранцев в СССР // Правоведе-ние.1966. № 1. С. 105.
8 Герасименко Ю.В. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации (вопросы теории и практики). М., 2003. С. 21—23.
9 Конституция Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07.10.1977 г.) // Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 619. Утратила силу 12.12.1991 г.
10 Герасименко Ю.В. Указ. соч.
11 О гражданстве Российской Федерации: Федеральный закон от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ (ред. от 26.07.2019 г.) // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031; 2019. № 29 (ч. I). Ст. 3855.
12 О правовом положении иностранных граждан в РФ: Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ (ред. от 02.08.2019 г.) // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032; 2019. № 31. Ст. 4416.
13 См.: Еговкина Л.В. Указ. соч. С. 7—8;
Корсик К.А. Понятие и содержание правовых дефиниций, характеризующих различные категории граждан // Право и жизнь. 1999. № 24. С. 24—25;
Герасименко Ю.В. Иностранцы: понятие и содержание их конституционно-правого статуса. Омск, 2000. С. 11.
14 Migration research and analysis: Ежегодный доклад ООН. 2018 г. // Официальный сайт ООН: https://www.un-ilibrary.org
15 Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают: Резолюция 40/144 от 13.12.1985 г. 40-й сессии 116-го пленарного заседания Генеральной Ассамблеи ООН // Официальный сайт ООН: https://www.un-ilibrary.org
16 Кочуков Т.В. Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 26.
17 Сокольникова А.В. Конституционно-правовое обеспечение и защита прав вынужденных мигрантов в Российской Федерации. Саратов, 2004. С. 18.
18 Макашина Г. «Мигрант» или «иностранный гражданин»? // Общественная палата РФ: https://www.oprf.ru
19 Шлюндт Н.Ю. К вопросу о частноправовых реторсиях // Ленингр. юрид. журнал. 2013. № 2 (32). С. 185—186.
20 См.: Еговкина Л.В. Указ. соч. С. 32—33; Герасименко Ю.В. Иностранцы: понятие и содержание их конституционно-правового статуса. Омск: ЮИ МВД РФ, 1996. С. 15.
21 См.: Часть 1 ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2020
