CC BY
98
/
ИСТОРИКО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
трансформации системы планирования
В АГРАРНОМ СЕКТОРЕ ЭКОНОМИКИ
И.В. Страшко,
докторант кафедры организации предпринимательской деятельности и менеджмента в АПК
Орловского государственного аграрного университета, кандидат экономических наук [email protected]
Статья посвящена социально-экономическим преобразованиям в аграрном секторе в процессе изменения системы планирования. Автором систематизированы и выделены 11 основных историко-экономических этапов трансформации системы планирования, охватывающие период развития России с XVIII века по настоящее время. Обозначены основные принципиальные особенности каждого этапа.
Ключевые слова: аграрный сектор экономики, система планирования, директивное планирование, этапы трансформации
УДК 338.262 ББК 65.23
В современной цивилизации, как показывают исследования, усиливается значимость планирования, как науки управления сложнейшими процессами в развитии общества в условиях усложняющихся социально-экономических процессов.
На современном этапе вопросы управления агропромышленным производством требуют принятия взвешенных и обоснованных решений. Это представляется возможным только на основе формирования эффективной модели целостной системы управления аграрной экономикой, на основе государственного регулирования и рыночной саморегуляции, интеграции плана и рынка.
С начала 90-х годов XX столетия Россия в результате формирования либерально-рыночных отношений и полного разрушения раннее сложившихся социально-экономических и административно-организационных хозяйственных форм управления АПК, оказалась в затяжном экономическом кризисе [3, с. 9].
Радикальные перемены в российском обществе были связаны с реформированием политико-экономических отношений, господствующих в советский период, в центре реформ находилось убеждение о необходимости демонтажа плановой системы. В качестве альтернативы плановой экономики была предложена идея рынка с присущим ему механизмами саморегулирования.
Трансформация социально-экономических отношений, в том числе и в аграрном секторе экономики, оказала влияние на существующую систему планирования и обусловила ряд изменений, происходящих в ней.
Анализ основных исторических этапов социально-экономического развития аграрного сектора страны в дореформенный и постсоветский период, а также научных публикаций, посвященных становлению и развитию отечественной школы планирования, позволил в процессе детальной проработки автору систематизировать и представить в виде одиннадцати основных историко-экономических этапов трансформацию системы планирования в аграрном секторе экономики в России, начиная с XVIII века по настоящее время:
1. Дореволюционный период (XVIII в. — 1917 г.);
2. Становление плановой модели хозяйствования (1917— 1932 гг.);
3. Планирование индустриализации и создание экономики военного периода (1933-1945 гг.);
4. Послевоенное восстановление экономики СССР (19461964 гг.);
5. Активное реформирование системы планирования (ко-сыгинские реформы) (1965-1972);
6. Инерция реформ высшим звеном управления (19721980 гг.);
7. Совершенствование хозяйственного механизма и системы планирования (1981-1986 гг.);
8. Перестройка социально-экономической системы (1987-
1991 гг.);
9. Демонтаж директивно-централизованной системы планирования. Формирование системы макроэкономического планирования и прогнозирования в условиях рынка (1992-1997);
10. Становление среднесрочного планирования на основе программно-целевого подхода (1998-2005);
11. Формирование и развитие системы индикативного планирования (2006 и по настоящее время).
Каждый этап автором был раскрыт с точки зрения содержания, выявления преимуществ и недостатков в формировании и реализации системы планирования. В результате проведенного исследования было установлено, что ряд этапов принципиально отличаются друг от друга методологией планирования, в том числе инструментарием, нормативно-правовой базой, практическим механизмом разработки и реализации планов.
Первым историко-экономическим этапом в формировании и изменении системы планирования в аграрной сфере мы выделяем дореволюционный период (середина XVIII века — 1917 г.). Мы считаем, что подготовка и реализация реформ в XVIII — первой половине XIX в. (реформы Петра I, Екатерины II, М.М. Сперанского, реформа 1861 г. и последующие преобразования Александра II, столыпинская аграрная реформа 1906-1916 гг., разработка различных планов земского устройства) были прямо или косвенно связаны с преобразованием в сельском хозяйстве, судьбами крестьянства России и заключали в себе отдельные элементы построения системы планирования. Опыт государственного регулирования нарабатывался постепенно, на протяжении ряда лет, разрабатывался ряд планов и программ, связанных с политическим, территориальным, социальным развитием страны и масштабными преобразованиями в важнейших отраслях экономики, включая сельское хозяйство.
Развитие капитализма и научно-технического прогресса в начале 20 века оказало влияние на аграрное производство России, начался поиск необходимых инструментов воздействия государства, в том числе посредством разработки реализации определенных плановых документов, на сельскую экономику, крестьянство.
Однако, как показывает развитие истории, родиной всеобъемлющего, регулярного и результативного директивно-централизованного планирования, на основе проработанной теории и методологии, стала Советская Россия, позднее СССР, хотя определенные направления в формировании системы планирования, в частности и в аграрном секторе, были обозначены и в дореволюционном периоде.
В 20-х гг. прошлого столетия в условиях общенационального кризиса и поиска путей выхода из него резко возрос интерес к исследованиям будущего. В этот период произошло формирование двух планово-прогностических школ, которые ориентировалась на генетический и телеологический подход, или другими словами, целевой подход, на ускоренное построение социалистического общества в России:
• телеологический подход нашел отражение в работах
Н.И. Бухарина, Г.М. Кржижановского, С.Г. Струмилина, в плане ГОЭЛРО и сценариях первого пятилетнего плана, разработанных Госпланом;
• генетический подход базировался на методологии цикличной динамики и нашел наиболее полное отражение в трудах Н.Д.
Кондратьева по методологии предвидения и анализа больших циклов, динамики конъюнктуры, а также в разработанном им варианте пятилетнего сельскохозяйственного плана.
В 1930-е гг. верх взяла школа «целевого» перспективного директивного планирования.
Мы считаем, что история планового регулирования в Советской России дает богатый материал для понимания логики индикативного планирования, его принципов и методов, соответствующих различным социальным условиям и этапам развития экономики. Понадобилось всего лишь десятилетие, чтобы в послереволюционный период экономическое планирование в стране обрело теоретическую базу, превратилось из «частичного» во всеобъемлющее планирование с соответствующей методологической основой.
Состояние экономики страны после Гражданской войны диктовало необходимость скорейшего решения текущих проблем, связанных с разрухой, голодом, болезнями, безработицей. Однако уже в это время стало ясно, что без создания единой системы планового руководства, ориентированной на решение перспективных задач, дальнейшее развитие невозможно.
История трансформации частичного планирования через развитие индикативного планирования во всеобъемлющее и директивное планирование на деле не была легкой. Трансформация проходила в условиях острой политической и экономической борьбы.
Изучение ряда публикаций по вопросам формирования плановой модели хозяйствования позволяют автору сделать вывод, что ключевой проблемой отечественного управления народным хозяйством второй половины 20-х — начала 30-х годов являлся выбор формы планирования. Споры велись не только вокруг методологии и методики планирования, дискуссионным был и вопрос об отраслевых приоритетах. Определились в рамках генетической и телеологической концепций три основных подхода к планированию народного хозяйства: административнораспределительный, планово-товарный, индикативный [1, 4].
На наш взгляд, важнейшими методологическими подходами и принципами планирования, представленными Н.Д. Кондратьевым и группой ученых, сторонников индикативного подхода, являлись те, которые, утверждали, что перспективный план является действенным инструментом государственного регулирования рыночной экономики — а именно такой была экономика переходного периода 20-х годов. Несомненно, научную ценность и широкое применение в современной системе планирования находит методологический подход, подчеркивающий неразрывную взаимосвязь плана и научного предвидения.
К сожалению после сворачивания НЭПа плодотворная модель управления была разрушена, и продолжились реформы, построенные на догматизме бестоварного производства, единого директивного плана-закона, управления огромной страной из центра по отраслевой и партийной вертикали.
Анализ событий в нашей стране в начале 20-х годов позволяет признать, что создание плана ГОЭРЛО и одновременное введение НЭПа явилось важнейшим событием. Оно показало миру реальную возможность управлять государством с помощью планов во взаимодействии с рыночным механизмом. В реальном взаимодействии план и рынок тесно переплетаются и проникают друг в друга в большей или меньшей степени [2, с. 26]. Кроме того важнейшим уроком данного исторического периода является необходимость создания соответствующей законодательной, организационной и психологической среды, без чего плановорыночный механизм эффективно работать не сможет.
Несмотря на острые противоречия административной и рыночной систем хозяйствования и управления, Советская Россия в 1924-1928 гг. добилась довоенного уровня в основных отраслях п роизводства. Так валовая п родукция сельского хозя йства в 1928 году превысила уровень 1913 года на 24%. Была восстановлена посевная площадь и поголовье крупного рогатого скота, свиней, овец к уровню 1913 года. Сельскохозяйственная потребительская кооперация объединяла 28% крестьянских хозяйств. За первую половину 20-х годов национальный доход СССР увеличился в 2,3 раза, доходы на душу населения превзошли довоенный уровень.
На протяжении всей истории экономики СССР использовался директивный принцип планирования. Советское руководство во главе со Сталиным взяло курс на ускорение индустриализации и колхозно-государственное обобществление крестьянско-
го сельского хозяйства, чтобы на этой основе создать социально однородное и политически монолитное общество, сильное в военном отношении государство.
Следующий период трансформации системы планирования можно охарактеризовать как планирование индустриализации и создание экономики военного периода. К основным особенностям данного историко-экономического можно отнести следующие:
• вторая и третья пятилетки были ориентированы на индустриализацию, модернизацию и развитие тяжелой промышленности, в аграрном секторе в данный временной период происходила коллективизация;
• усиливались административные методы в планировании,
• для аграрного сектора расширялся перечень заданий по посевным площадям, поголовью скота, другим показателям производства.
• раскрылись преимущества всеобщей централизации планового управления в экстремальных условиях, что было перенесено и усилено в послевоенных пятилетках.
Война с ее критическим напряжением ресурсов и большими потерями доказала жизнеспособность плановой системы хозяйства, объективно потребовалось ужесточение централизма при формировании и функционировании экономики военного времени.
Особого внимания, на наш взгляд, заслуживает послевоенный период (1945-1965 гг.), который характеризуется усилением методов планового руководства экономикой страны, в том числе и сельским хозяйством:
• с целью обеспечения населения страны продовольствием, в пятилетних планах были установлены достаточно высокие плановые показатели по производству продукции сельского хозяйства, ужесточалась ответственность за невыполнение планов;
• большая часть плановых показателей была ориентирована на увеличения количественных показателей: посевных площадей, поголовья животных, количества произведенной продукции. Этот период для сельского хозяйства можно охарактеризовать как период экстенсивного развития.
Несмотря на достаточно жесткие директивы, функционирование именно такой системы планирования в ССССР, как мы думаем, было оправдано, поскольку необходимо было преодолеть последствия войны, восстановить разрушенное народное хозяйство.
Значительный вклад в совершенствование планирования экономики, методов и организации хозяйствования в ходе подготовки и их реализации, внес председатель Совмина СССР Косыгин А.Н., так период с 1965-1979 гг. получил название «ко-сыгинских реформ».
В области планирования на этом историческом этапе предпринята попытка смены планового диктата системой планово-экономических мероприятий, увязывающих деятельность министерств, подведомственных предприятий и объединений с конечными результатами, с формированием фондов экономического стимулирования. Основными положительными моментами трансформации системы управления и планирования в аграрной сфере в период «косыгинских реформ» можно считать:
• установление нового порядка, где главный акцент в политике на селе сделан на повышение роли министерства сельского хозяйства в планировании и руководстве сельскохозяйственным производством;
• снижался план обязательных закупок зерна, объявленный неизменным на 10 лет; были повышены закупочные цены (сверхплановые закупки должны были производиться по повышенным ценам);
• значительно увеличены капиталовложения; произошло перераспределение национального дохода в пользу сельского хозяйства; начали предприниматься меры по решению социальных проблем села;
• сняты ограничения с ведения личных подсобных хозяйств; внедрены дополнительные элементы повышения материальной заинтересованности в результатах производства.
Начиная с 1966 года государство начало отдавать долги селу. Основным путем достижения роста производства была выбрана интенсификация, механизация, увеличение фондо- и энергооснащенности, химизация, увеличение капиталовложе-
ний в сельскую инфраструктуру, мелиорация земель. Эти меры дали определенные результаты, так, например, самые высокие среднегодовые темпы прироста валовой продукции сельского хозяйства, отраслей растениеводства и животноводства были в восьмой пятилетке (1966-1970)
С 1967 года, проявляются негативные стороны реформы, основными причинами которых явились: непоследовательность и половинчатость предпринятых преобразований плановой системы; частично сохранилась устаревшая система ценообразования, которая отражала идеологические приоритеты; пользуясь правом самостоятельности, предприятия заранее занижали плановые задания, но не имели свободы в выборе направления своей специализации, использования прибыли; зарплата стала расти быстрее, чем производительность труда. Не была продумана система материального стимулирования сельскохозяйственного труда. Гарантированная зарплата колхозников не была связана с результатами их трудовой деятельности; реформа экономическая не была связана с реформой политической, идеологические противоречия не давали возможности отойти от директивной системы планирования и плавно перейти к более мягкой индикативной форме.
Кроме того свертыванию реформы способствовала окончательная победа консервативных, технократических тенденций в руководстве страны в 1972-1973 гг. Будучи незаинтересованной в децентрализации управления, она приняла решение вернуться к проверенной жесткой административной структуре. Валовые показатели вновь стали играть ведущее место в экономической жизни. Немаловажную роль в судьбе реформы сыграло и то обстоятельство, что ослабла ее актуальность. Из-за увеличения экспорта нефти и газа в условиях мирового топливноэнергетического кризиса, доходы страны формировались за счет энергоресурсов.
Период с 1972-1980 гг. по мнению автора, следует рассматривать, как период инерции реформ в системе планирования. Общая концепция хозяйственного планирования вернулась в рамки жесткой директивной, что не способствовало существенным изменениям в управлении аграрной сферой.
Следующим периодом совершенствования хозяйственного механизма и системы планирования мы выделяем 1981-1986 гг. Именно на данном этапе наблюдается активизация в совершенствовании планирования и управления в аграрном секторе экономики.
В 1982 году разработана и начинает свою реализацию Продовольственная программа, направленная на увеличение объемов производства сельскохозяйственной продукции. Считаем, что определенные реформаторские действия в системе управления и планирования предприняты были, так в бывшем СССР АПК впервые был введен как самостоятельный объект планирования и управления в 1982 г. Это было сделано главным образом для того, чтобы обеспечить условия функционирования сопряженных отраслей в рамках АПК по Продовольственной программе, ориентированной на конечные результаты.
Прямое централизованное руководство было направлено на достижение народнохозяйственных целей, обеспечение важных пропорций в АПК, проведение соответствующей инвестиционной политики. Особое внимание уделялось укреплению материально-технической базы, организации эффективного взаимодействия по производству сельскохозяйственной продукции.
Новые экономические механизмы хозяйствования проявлялись в аграрном комплексе, так ставка делалась на агропромышленную интеграцию, были организованы районные агропромышленные объединений (РАПО). В 1985 г. был создан Госагропром СССР.
Продовольственная программа в полной мере не была реализована, так как плановые показатели оказались слишком завышены, командно-административные методы ее реализации преобладали над расширением производственно-хозяйственной самостоятельности на селе. Но нельзя не указать, что определенные результаты были достигнуты, наблюдался прирост сельскохозяйственной продукции в 1986-1990 гг., так производство зерна в весе после доработки в 1990 г. по сравнению с 1980 г. выросло на 41,8 млн т или 23,7%, урожайность с 13,9 ц/га в 1980 г. увеличилась до 19,9 ц/га в 1990 г. Производства молока возросло на 17,5 млн т или 19,2%, мяса в убойном весе на 4,9 млн т или на 32,4%.
Следующий этап в реформировании системы планирования (1986-1991 гг.) связан с переходом к новым экономическим отношениям в стране, с периодом перестройки.
С введением в 1988 году закона «О государственном предприятии (объединении)» хозяйственный механизм и система планирования претерпели следующие изменения: вместо плана вводился «государственный заказ», после выполнения, которого предприятиям разрешалось самостоятельно реализовывать производимую продукцию; производитель должен был строить свою деятельность на основе полного хозрасчета и самофинансирования; показателем хозяйственной деятельности становится прибыль; предприятия получали самостоятельность в определении численности рабочей силы, установлении заработной платы, выборе хозяйственных партнеров; роль центра сводилась к подготовке общего плана и определению объема государственного заказа.
Нельзя не отметить, что ряд нормативно-правовых документов «конца эпохи СССР», был направлен на совершенствование хозяйственного механизма в АПК, управление и планирование, происходящие изменения были связаны со следующим:
• на селе было признано равенство пяти форм хозяйствования: колхозов, совхозов, агрокомбинатов, арендных кооперативов и крестьянских (фермерских) хозяйств;
• колхозы могли самостоятельно устанавливать размеры индивидуальных наделов и численность поголовья скота в подсобных хозяйствах;
• сельские жители получили право брать землю в аренду сроком на 50 лет и полностью распоряжаться произведенной продукцией;
• для сельхозтоваропроизводителей было определено самостоятельное установление структуры и объемов продаж;
• реализация продукции в государственные и региональные фонды осуществлялась на добровольных началах, на основе договорных отношений;
• происходил отказ от директивного планирования государственных закупок сельхозпродукции.
Мы придерживаемся точки зрения, что однозначно, оценить систему планирования сельского хозяйства в дореформенный период нельзя. С одной стороны, происходила эволюция от жестких директивных форм к более мягким индикативным формам планирования, что оказывало влияние на изменение функций государства в части планирования, расширялась самостоятельность в выборе форм хозяйствования. Наибольшие темпы среднегодового прироста сельскохозяйственного производства наблюдались в 1966-1970 гг. — 3,9%, 1971-1975 гг. — 2,5%, 19861990 гг. — 1,9%, которые характерны для периодов ослабления директивности в планировании.
С другой стороны, происходил разрыв между системой вертикального планирования и хозяйственным планированием. Преобладало уравнивание распределения результатов деятельности хозяйствующих субъектов без учета конкретного вклада каждого и различных условий хозяйствования.
Система централизованного управления, опиралась на координацию движения вещественно-натуральных потоков при формальном отношении к их стоимостной оценке и действию закона стоимости, что не позволяло разрабатывать планы как обоснованные программы социально-экономического развития общества.
Кроме того, нельзя не отметить, что система планирования в советский период переживала серьезный кризис. При движении планов «снизу вверх» и «сверху вниз» субъекты планирования вели своеобразный торг за материальные и финансовые ресурсы, что, несомненно, наблюдалось и в АПК. При этом долгосрочные приоритеты отходили на второй план, уступая место стремлениям наращивать натуральные показатели, включать в план «рапортоемкие» проекты и т.п.
Начиная с 1992 года, концепция интеграции плана и рынка, взаимодействия их механизмов, была полностью вытеснена рыночной концепцией саморегулирования. Либеральные реформаторы российской экономики, опираясь на миф о несовместимости рынка и плана и надеясь на процесс рыночного саморегулирования, осудили планирование развития экономики, как якобы административно-командный метод государственного управления и признали его анахронизмом.
Автор в целом разделяет точку зрения, нашедшую отражение во многих публикациях отечественных ученых-экономистов,
в том, что спонтанная реформаторская деятельность, преобразование экономики по монетарной модели нанесли социальноэкономическому развитию страны серьезный вред [2, 5].
Россия на пороге XXI века оказалась лишена основного института экономического управления — планирования. В результате политики дерегулирования страна оказалась единственной крупной индустриальной державой, которая осуществляла, а во многих отраслях народного хозяйства продолжает осуществлять и по настоящее время «планирование» методом прогнозных предположений.
Последние двадцать лет в социально-экономическом развитии России в условиях рыночной экономики с точки зрения трансформации системы планирования можно условно разделить на два этапа:
• с 1998 по 2005 годы, характеризующегося становлением системы среднесрочного планирования на основе программноцелевого подхода;
• с 2006 года по настоящее время, этапа, связанного с формированием и развитием системы индикативного планирования, особенно в АПК.
Поскольку последний этап, связанный с формированием системы индикативного планирования только находится в стадии своего становления и развития и напрямую оказывает влияние на происходящие изменения в аграрном секторе экономики, обеспечение устойчивого роста и конкурентоспособности АПК, то он требует дополнительных научных исследований и поиска эффективного механизма и инструментов для его реализации. Считаем, что формирование эффективной системы индикативного планирования в АПК должно осуществляться с учетом богатого историко-экономического наследия, преимуществ и недостатков основных этапов трансформации системы планирования, на основе разумного сочетания положительных сторон директивной системы планирования и особенностей индикативного подхода.
Литература
1. Галас М. В поисках модели экономического развития (конец 20-х — начало 30-х годов ХХ в.) [Электронный ресурс] / РосАг-роФонд: сайт. — URL http://raf.org.ru/magazine_old/sta12001_7.htm/ (дата обращения 24.03.2012).
2. Иванченко В.М. Планирование как исторический феномен жизнедеятельности человека и общества / Ин-т экономики РАН. — М.: Наука, 2009. — 320 с.
3. Коробейников М. Состояние и стратегия развития АПК России // Международный сельскохозяйственный журнал. — 2009. — №2. — С.8-11.
4. Корский Э.Б., Васюков А.И. Всемирная история экономических учений в трудах русских экономистов первой трети XX века. — СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1997. — 146 с.
5. Серков А.Ф. Индикативное планирование в сельском хозяйстве. — М.: Изд-во «Информагробизнес», 1996. — 161 с.
ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ И ПОСТРОЕНИЕ СТРУКТУРЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ АГРОПРОМЫШЛЕННЫМ КОМПЛЕКСОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СЕНТЯБРЕ 1992 -ЯНВАРЕ 1993 гг.
М.В. Бражник,
докторант кафедры менеджмента и маркетинга Уральской государственной сельскохозяйственной академии (г Екатеринбург),
кандидат экономических наук [email protected]
В статье на основании изучения и анализа значительного количества законодательных актов и нормативных правовых документов рассмотрены вопросы формирования системы и построения структуры органов государственного управления сферами агропромышленного комплекса в Российской Федерации в конце сентября 1992 — январе 1993 гг.
Ключевые слова: агропромышленный комплекс, государственное управление, история АПК.
ББК 65.32-2я 73 УДК 338.24:338.436.33
Предлагаемая Вашему вниманию статья посвящена вопро- Российской Федерации: пакта указов Президента Российской
сам формирования системы и построения структуры органов Федерации, направленных на дальнейшее упорядочение систе-
государственного управления агропромышленным комплексом мы центральных органов федеральной исполнительной власти
Российской Федерации — России в конце сентября 1992 — ян- и на совершенствование их (центральных органов федеральной
варе 1993 годов. исполнительной власти. — М.Б.) структуры (в том числе и в части,
Как уже было сказано в завершении нашей предыдущей касающейся государственных органов, осуществляющих управ-
статьи «Формирование системы и построение структуры орга- ление агропромышленным комплексом страны и решение воп-
нов государственного управления агропромышленным комп- росов продовольственного обеспечения ее населения. — М.Б.),
лексом Российской Федерации — России в третьем квартале и пакта указов Президента Российской Федерации, нацелен-
1992 года» (опубликованной в журнале «Проблемы современ- ных на систематизацию координационных и консультативных
ной экономики», 2012 г., № 3 (43). — М.Б.) в части анонсирования органах, создаваемых Президентом Российской Федерации,
статьи следующей (то есть, настоящей. — М.Б.), к концу сентяб- Правительством Российской Федерации, министерствами и веря — началу октября 1992 года относится подписание и опуб- домствами Российской Федерации, и на упорядочение состава
ликование двух основополагающих пакетов указов Президента координационных и консультативных органов, созданных Пре-
