CC BY
368
УДК [342.737:347.254](47+470)
АЛЕКСИКОВА О.Е. Исторический опыт
становления и развития права на жилище
в Российском государстве
В статье проводится исторический анализ опыта решения жилищного вопроса в России. Автором рассмотрены изменения в нормативном содержании права на жилище на конституционном уровне на различных этапах развития российского общества.
Ключевые слова: конституционное право на жилище, неприкосновенность жилища, жилищный фонд, жилищное законодательство, реализация права на жилище, жилищная политика.
Право на жилище приобрело конституционный статус сравнительно недавно, что и объясняет важность и необходимость рассмотрения исторического аспекта становления и развития права на жилище в России для дальнейшего уяснения его сущности и содержания.
Жилищная проблема сопровождает человеческое общество на всех этапах его развития. Однако вопросы обеспечения граждан жильем на разных этапах развития общества решались неодинаково.
В рабовладельческом обществе наряду с примитивным жилищем бедняков и рабов для рабовладельцев возводились богатые дома, дома-усадьбы и дворцы, состоящие из большого количества помещений различного назначения.
В эпоху феодализма социальные различия в жилище выражены еще резче: основным типом жилища феодала был укрепленный замок, а крестьян - постройки из простейших подручных материалов, крайне простых по планировке.
В средние века зачастую жилые и производственные помещения не разделялись. Работнику, как правило, жилье предоставлял наниматель, для кратковременного проживания существовали трактиры и постоялые дворы, а для бедных и нуждающихся - приюты и ночлежки при церкви.
При переходе от средневековья к Новому времени развитие капиталистических отношений привело к серьезным изменениям в жилищной сфере. Развитие мануфактурного производства, рост разделения труда и массовое привлечение наемных работников в крупные населенные пункты вызвали существенное возрастание спроса на жилье. С ростом городов менялись и формы собственности жилья. Долгое время господствующей являлась личная собственность на дома, сам же дом предназначался в большинстве случаев для личного проживания хозяина и его семьи, слуг и работников, а также для его производственных нужд. Но возрастающая потребность в жилье привела к возникновению специально предназначенных для сдачи внаем «доходных домов».
Именно в зарождающемся буржуазном обществе впервые была подчеркнута социальная значимость права на жилище, которое рассматривалось в рамках признания неприкосновенности права собственности как основного принципа капиталистического общества. При этом одной из основных социальных ценностей был признан такой важный объект права собственности, как жилище.
Следующим шагом в формировании современного понимания права на жили-
ще было признание права на неприкосновенность жилища как составной части права на неприкосновенность личности. На этом этапе главной задачей было осознание социальной значимости жилища и права обладания им, а также необходимость защиты этого права от произвольного вмешательства со стороны государства.
С развитием капиталистических отношений социальной базой бурного роста городов с высокой численностью населения стали разорение и пролетаризация крестьянских масс. Это вызвало огромный спрос на жилище. Вырос приток новых жителей, а вместе с ним росло и число малоимущих, не имеющих возможности создать себе жилье. Буржуа-домовладельцы стали вкладывать огромные капиталовложения в строительство жилья, которое затем сдавали внаем. Так жилище стало товаром.
В царской России жилищный вопрос был особенно острым. В 1913 г. в Петербурге более 50% семей рабочих не имели даже отдельной комнаты на семью, в Москве более 20% рабочих и низкооплачиваемых служащих ютились в подвалах1. Жилищная нужда в России того времени стала превращаться в социальное бедствие.
1899 год называют переломным в разрешении жилищного вопроса. В этом году на Парижской выставке с Эйфелевой башней соседствовала Всемирная выставка жилища. Именно с этого года страны Европы и Америки начали принимать государственные жилищные законы2. Россия не была исключением в данном вопросе, для решения которого применялись практически все меры, испытанные уже в странах Европы. Борьба с жилищной нуждой в России оказалась тесно связанной с рабочим вопросом, т.к. дореволюционная Россия была аграрно-индустриальной страной, что и определяло состав ее населения. Жилищное хозяйство находилось в основном в руках частных предпринимателей и являлось наиболее отсталым в мире. Строительство государственного и муниципального жилья в России практически не велось. Дополнительным способом смягчения жилищной нужды в то время была частная благотворитель-
ность, за счет которой в России было построено немало ночлежных домов и домов временного проживания, домов призрения, богаделен и другого жилья.
По низкому уровню благоустройства и переуплотненности жилища, а также антисанитарии Россия занимала первое место в Европе. Накануне первой мировой войны жилищный фонд городов России составлял 180 млн. кв. м общей площади3. При этом, по данным статистики, население страны составляло около 173 млн. человек, из них в городах проживало 15%4, т.е. около 26 млн. человек. Таким образом, в среднем на одного горожанина приходилось 6,9 кв. м жилой площади, а если учитывать дифференциацию слоев населения и соответствующее этому распределение жилья, то для основной части городского населения, состоящей из низкооплачиваемых служащих и пролетариата, данная цифра значительно уменьшится.
Необходимо было изыскать новые источники капиталовложений в жилье, поэтому на смену личным средствам, своим или чужим, пришла кооперация малых капиталов в жилищной сфере. Возникали различные виды кооперативов: и продающие жилье в собственность, и сдающие квартиры своим членам в аренду. Особенно большое распространение получил такой вид жилищной кооперации, как движения городов-садов. Однако в отличие от других форм кооперации (кредитной, потребительской и др.) жилищная кооперация в России того времени не получила такого развития. Численность кооперативов в Москве до начала первой мировой войны измерялась от силы десятками.
Во время первой мировой войны жилищная проблема в России стала особенно острой. Резко снизились капиталовложения в жилищный сектор, росло количество беженцев, часть жилья пришлось использовать под госпитали. В условиях дефицита средств строительство уступило место более важным задачам того времени - задачам сохранения и восстановления разрушенного войной жилья.
После революции 1917 года жилищный вопрос стал одним из главных в проводимой большевиками политике. Он решался
в соответствии с их программными документами, в основе которых лежали идеи экспроприации домов буржуазии и переселения в них из трущоб и подвалов рабочих. Большую роль в этом отношении сыграли идеи В.И. Ленина, которые нашли свое дальнейшее отражение в Декрете СНК РСФСР от 23 ноября (6 декабря) 1917 г. «Об отмене частной собственности на городские недвижимости», Декрете ВЦИК от 6 (29) декабря 1917 г. «О запрещении сделок с недвижимостью» и Декрете СНК РСФСР «О санитарной охране жилищ», в соответствии с которыми в ведение Советов рабочих и солдатских депутатов передавались изъятые из частного владения крупные капиталистические дома и строения, используемые в дальнейшем для улучшения жилищных условий трудящихся5.
В марте 1919 г. в Программе РКП(б) были определены основные направления жилищной политики Советского государства: «Задача ВКП(б) состоит в том, чтобы, идя по вышеуказанному пути и отнюдь не задевая интересов некапиталистического домовладения, всеми силами стремиться к улучшению жилищных условий трудящихся масс»6.
Период 1917-1921 гг. ознаменован проведением в нашей стране крупных мероприятий в жилищной сфере, которые позволили сосредоточить в руках местных Советов около 18% жилых домов. В результате всех проведенных в это время реформ большая часть жилищного фонда перешла в собственность государства. С одной стороны, это способствовало формированию централизованной системы распределения жилья. Так как право пользования жилыми помещениями предоставлялось за минимальную плату и государство брало на себя практически все расходы по содержанию жилья, то оно стало более доступным для многих граждан России. С другой стороны, власть сконцентрировала права владения, управления и распоряжения жилищем исключительно в своих руках, тем самым сознательно ограничив все формы появления и распределения жилища, кроме государственного строительства и государственного распределения.
Но, несмотря на положительные стороны проводимой жилищной реформы в России, камнем преткновения стал вопрос организации эффективного управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства. С 1921 г. в городах стали создаваться жилищные товарищества, которые стали наиболее устойчивой формой управления жилищным хозяйством, а в 1922 г. вышел Декрет «О жилищных товариществах», в соответствии с которым здание передавалось в аренду жилищному товариществу, объединявшему проживающих в нем жителей. В 1924 г. в Москве существовало 9358 товариществ, занимавших 30,8% жилых зданий, в которых проживало 75% населения Москвы.
В это время стала вновь возрождаться жилищная кооперация. В 1925 г. Постановлением ЦК РКП(б) «О жилищной кооперации» предусматривалось создание трех форм жилищных кооперативов: жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТы), рабочие жилищно-строительные кооперативные товарищества и общегражданские жилищно-строительные кооперативные товарищества. Основной формой управления жилищным хозяйством стали жилищно-арендные кооперативные товарищества, на которые возлагалась обязанность восстанавливать хозяйство домов, арендуемых у государства, содержать их в надлежащем состоянии и удовлетворять потребности членов товарищества в жилой площади. В 1937 г. управление всем государственным жилищным фондом было возложено непосредственно на местные Советы и на государственные предприятия и учреждения, которые имели в своем ведении жилые дома7.
Уже к 1940 г. весь городской жилищный фонд СССР составлял 421 млн. кв. м общей площади. Но этого было недостаточно, чтобы существенно улучшить жилищные условия и обеспечить граждан жильем. Требовались большие капитальные вложения в государственное и кооперативное жилищное строительство. Это стало первостепенной задачей Советского государства. Принятые в это время постановления, с одной стороны, позволяли бороться при помощи жилья с работника-
ми, нарушающими так или иначе трудовую дисциплину, а с другой - предписывали стимулировать работников к улучшению качества труда, к постоянству работы на одном месте и поощрять их предоставлением жилища и улучшением бытовых условий.
Однако процесс реформирования в жилищной сфере был прерван Великой Отечественной войной 1941-1945 гг., в результате которой было разрушено свыше 70 млн. кв. м жилой площади, осталось без крова около 25 млн. человек. Перед государством встала задача в кратчайшие сроки достичь значительного роста жилищного фонда страны, даже был принят на ближайшие 10-15 лет план обеспечения каждой семьи благоустроенной квартирой.
В послевоенный период жилищное строительство приобрело невиданный размах, и в кратчайшие сроки был восстановлен разрушенный войной жилой фонд страны, однако жилищный вопрос продолжал оставаться острым, так как развитие промышленности сопровождалось дальнейшим ростом городского населения. В 1957 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли Постановление «О развитии жилищного строительства в СССР»8, которым была поставлена задача увеличения жилищного фонда. Резко выросли масштабы строительства. Если в 19511955 гг. в СССР было сдано в эксплуатацию 6052 тыс. квартир общей площадью 240,5 млн. кв. м, то в 1956-1960 гг. построено 11 292 тыс. квартир площадью 474,1 млн. кв. м, а за 1977 г. уже было построено 2,2 млн. благоустроенных квартир, и 11 млн. советских граждан улучшили свои жилищные условия.
Достигнутые к этому времени объемы жилищного строительства превзошли все ожидания: по числу построенных квартир на тысячу человек населения Советский Союз в 70-е годы прошлого столетия занимал одно из первых мест в мире.
При этом право на жилище долгое время не получало нормативного закрепления в конституционных актах. Поэтому важным этапом в конституционном закреплении права на жилище стала ратификация Президиумом ВС СССР в 1973 г. Международ-
ного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.9. Вследствие этого право на жилище впервые было закреплено в новой Конституции (Основном Законе) СССР 1977 г, где в ст. 44 провозглашалось: «Граждане СССР имеют право на жилище. Это право обеспечивается развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги. Граждане СССР должны бережно относиться к предоставленному им жилищу».
В дальнейшем данные положения получили соответствующее закрепление в ст. 42 Конституции (Основного Закона) РСФСР 1978 г., но уже в отношении граждан РСФСР. При этом закрепленное в Конституциях СССР и РСФСР право на жилище было признано только за гражданами, что противоречило международным актам10. Но такой подход был традиционен для советского государственного права, где положение человека ставилось в прямую взаимозависимость с государством в качестве гражданина, получившего определенные права.
При всех положительных сторонах проводимой жилищной политики в СССР, существовавшая в то время система реализации права на жилище имела определенные недостатки. Право на жилище носило, как правило, декларативный характер. С одной стороны, Советское государство, возложив на себя основную роль по обеспечению граждан жильем, во многом лишало людей самостоятельно удовлетворять свои жилищные потребности, а с другой - не могло в полной мере гарантировать всем нуждающимся реализацию конституционного права на жилище.
Новым витком в истории становления и развития права на жилище в России стало его закрепление в Жилищном кодексе РСФСР, принятом в соответствии с положениями Основ жилищного законодательства СССР и союзных республик. Это первый кодифицированный акт, посвященный
вопросам реализации права граждан на жилище. Он действовал более 20 лет и сыграл большую роль в сложнейшем процессе реформирования жилищной политики современной России.
Однако изменение общественно-политического строя России в начале 90-х гг. прошлого столетия не могло не сказаться на сущности конституционного права на жилище в его нормативном закреплении. Потеряла смысл старая трактовка права на жилище, которое гарантировалось только гражданам. Теперь конституционное право на жилище признавалось за каждым, вне зависимости от наличия или отсутствия у него статуса гражданина, при этом нормативно закреплялись гарантии невозможности произвольного лишения жилища. Эти изменения произошли в связи с принятием 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР Декларации прав и свобод человека и гражданина, где ст. 10 закреплено, что: «1) Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища. 2) Государство поощряет жилищное строительство, содействует реализации права на жилище. 3) Жилье малоимущим гражданам предоставляется бесплатно или на льготных условиях из государственных и муниципальных жилищных фондов»11.
При этом в Декларации прав и свобод человека и гражданина был принципиально изменен механизм реализации права на жилище: теперь государство во многом отказывалось от своих обязательств и ограничивалось содействием реализации права на жилище и поощрением жилищного строительства. При этом государство оставило за собой обязанность по обеспечению жильем малоимущих граждан из государственных и муниципальных жилищных фондов.
Однако новое нормативное содержание права на жилище не нашло должного отражения в Конституции РСФСР, и только в декабре 1992 г. ст. 58 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации была изложена в новой редакции12. Многие положения в этой норме были сохранены. В частности, положение о том, что право на жилище имеют только граждане РФ; норма об обеспечении права на
жилище посредством предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов, причем данное право было сохранено за всеми гражданами, не обеспеченными жильем по установленным нормативам. Тем не менее были внесены и некоторые изменения: государство взяло на себя обязательства оказывать помощь всем гражданам, не обеспеченным жильем по установленным нормативам, посредством системы компенсаций (субсидий) и льгот по оплате строительства, содержания и ремонта жилья; также на конституционном уровне была признана возможность строительства и приобретения жилья без ограничения площади (эта норма явилась следствием изменения отношения государства к частной собственности, снявшего все ограничения относительно количества и стоимости имущества, находящегося в собственности граждан13).
Конституционное закрепление права на жилище в России имело огромное значение, но при этом его нормы не содержали механизма реализации данного права. Большая роль отводилась в этом жилищному законодательству. Но действовавший в тот момент Жилищный кодекс РСФСР во многом уже не отвечал новым приоритетам государственной жилищной политики. Поэтому назрела необходимость в дополнении системы жилищного законодательства новыми законодательными актами, основополагающую роль среди которых сыграли Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»14 и Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики»15. Первый из них был направлен на формирование различных механизмов реализации конституционного права граждан на жилище: создание рынка вторичного жилья, передачу государственного и муниципального жилого фонда в частные руки и т.д.; второй определял основные принципы реализации конституционного права граждан РФ на жилище в новых социально-экономических условиях, устанавливал общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм соб-
ственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере.
Вскоре после вступления в законную силу этих нормативных правовых актов в 1993 году была принята Конституция РФ, где право на жилище определено иначе, чем в Конституции РСФСР 1978 г. Провозглашая право каждого на жилище, часть 1 ст. 40 предусматривает и гарантию охраны этого права: «Никто не может быть произвольно лишен жилища». Часть 2 ст. 40 Конституции РФ предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.
Общие положения Конституции РФ о праве на жилище не требуют дополнительной регламентации в законе. Вместе с тем часть 3 ст. 40 предполагает, что отдельные положения конкретизируются и раскрываются в нормах жилищного и других отраслей законодательства, устанавливающих правовой механизм, благодаря которому обеспечивается реализация конституционных прав. Так, согласно части 3 ст. 40 жилье предоставляется бесплатно (или за доступную плату) малоимущим, а также иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище. Речь идет, в частности, об обеспечении жильем военнослужащих, лиц, пострадавших в результате чрезвычайных обстоятельств, ветеранов, инвалидов и некоторых других категорий граждан16. Конституция РФ, таким образом, отказалась от планово-распределительной системы обеспечения жилыми помещениями и монополии в этом деле государственного, муниципального и общественного жилищных фондов.
Однако, несмотря на изменения в нормативном содержании права на жилище на конституционном уровне, принятие новых нормативных правовых актов, регулирующих жилищные правоотношения, проводимая в стране жилищная реформа доказала необходимость принятия нового кодифицированного правового акта в жилищной сфере. С 1 марта 2005 года вступил в законную силу новый Жилищный кодекс РФ, который вместе с принятыми сопутствующими ему законодательными актами оп-
ределил и закрепил по-новому многие аспекты жилищной политики.
В целом Жилищный кодекс РФ концептуально соответствует основным тенденциям в законотворчестве, таким как обеспечение правового поля для завершившегося процесса образования различных форм собственности на недвижимость в жилищной сфере, увеличение доли частного жилья в жилищном фонде, снятие ограничения на приобретение, пользование и распоряжение объектами жилищного фонда, создание новых правовых условий для управления жилищным фондом и т.д.
Так, социальные гарантии в отношении обеспечения граждан жильем бесплатно либо за доступную плату (социальный найм) теперь распространяются только на малоимущих граждан или иные категории лиц, признанные нуждающимися в жилище, в отличие от принципа, закрепленного в ЖК РСФСР, который констатировал право на получение бесплатного жилья для всех граждан. Впервые и достаточно подробно в отдельной главе ЖК РФ регламентируются права и обязанности не только нанимателя как стороны договора, но и наймодателя. Включена норма, касающаяся обеспечения жилищных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд. В отличие от ЖК РСФСР вновь принятый Жилищный кодекс в отношении изменения целей использования помещений описывает как порядок перевода помещения из жилого в нежилое, так обратное изменение статуса. Специальная глава Кодекса посвящена отношениям собственности на объекты общего пользования многоквартирного дома, развивающая существующие положения ГК РФ.
Анализ исторического опыта становления и развития права на жилище в Российском государстве свидетельствует, что изменение политической и экономической ситуации в стране оказало непосредственное влияние на подход законодателя к этому институту. В современном жилищном законодательстве России систематизированы процессы в отношении правового регулирования жилья, начавшиеся в Советской России и получившие бур-
ное развитие в начале 90-х годов прошлого столетия. Но, несмотря на это, в настоящее время все же существует ряд препятствий, не позволяющих в полной мере реализовывать конституционное право на жилище в нашей стране. С позиции сегодняшнего дня проблемы в сфере жилищного законодательства необходимо решать как на теоретическом уровне, так и с практической точки зрения с учетом уроков прошлого.
1 См.: Популярная медицинская энциклопедия [Электронный ресурс] / Глав. ред. академик Б.В. Петровский. М.: Советская энциклопедия, 1979 / Режим доступа http:// www.bibliotekar.ru/624-2/index.htm
2 См.: Чуев А.В. и др. Жилищная реформа периода НЭПа и возможность применения опыта в современной России [Электронный ресурс] / А.В. Чуев, Т.М. Говоренкова, Д.А. Савин / Режим доступа http://dpr.ru/journal/ journal_13_5.htm
3 См.: Грудцына Л.Ю. Жилищная политика в России: прошлое и будущее // Законодательство и экономика. 2005. №6. С. 18.
4 См.: Статистический ежегодник России. 1914 г Издание ЦСК МВД. Пг., 1915. Отдел I [Электронный ресурс] / Режим доступа: http:/ /ru.wikipedia.org/wiki/
5 Декреты Советской власти. М., 1957. Т. 1. С. 137.
6 КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК (1898 -1986). Т. 2. 1917-1922. М.: Политиздат, 1983. С. 90.
7 О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах. Постановление ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. // СЗ СССР. 1937. № 69. Ст. 314.
8 О развитии жилищного строительства в СССР. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31.07.1957 г. // СП СССР. 1957. № 16. Ст. 162.
9 О ратификации Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах
1966 г. Указ Президиума ВС СССР № 4812^111 от 18.09.1973 г. // ВВС СССР. 1976. № 17. Ст. 1831.
10 См., например: Всеобщая декларация прав человека. (Принята 10.12.1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН / Права человека. Сборник международных договоров. Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1978; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19.12.1966 г (Нью-Йорк) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17(1831).
11 О декларации прав и свобод человека и гражданина. Постановление ВС РФ от 22.1 1.1991 г. № 1920-1 // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.
12 См., в частности: Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России. Закон РФ от 9.12.1992 г № 4061-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 2. Ст. 55.
13 О собственности в РСФСР. Закон РСФСР от 24.12.1990 г № 443-1 (с изм. от 01.07.1994 г) // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416; СЗ РФ. 1994. № 10. Ст. 1108.
14 О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации. Закон РФ от 4.07.1991 г № 1541-1 (в ред. от 29.12.2004 г.) // СЗ РФ.
2004. № 27. Ст. 2711.
15 Об основах федеральной жилищной политики. Закон РФ от 24.12.1992 г. № 4218-1 (в ред. от 22.08.2004 г.) // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
16 См., в частности: О статусе военнослужащих. Федеральный закон от 27.05.1998 г. № 76-ФЗ (в ред. от 27.10.2008 г.) // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331; 2008. № 44. Ст. 4983; О чрезвычайном положении. Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ (в ред. от 07.03.2005 г.) // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277;
2005. № 10. Ст. 753; О ветеранах. Федеральный закон от 12.01.1995 г. № 5-ФЗ (в ред. от 22.07.2008 г.) // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 168; 2008. № 30 (ч. 1). Ст. 3609; О социальной защите инвалидов в Российской Федерации. Федеральный закон от 24.11.1995 г. № 181 ФЗ (в ред. от 14.07.2008 г.) // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563; 2008. № 29 (ч. 1). Ст. 3410.
