CC BY
74Таким образом, «бурные шестидесятые» стали для нашей области временем дальнейшего развития тенденций, заложенных в предшествующее десятилетие. Однако ситуация, сложившаяся на «фронте» борьбы за снижение смертности, должна была породить у руководства области обоснованное беспокойство.
Список источников и литературы
1. Государственный архив Калининградской области. Ф. 639 (Бюро медицинской статистики).
2. Государственный архив Калининградской области. Ф. 181 (Статистическое управление Калининградской области).
3. Жиромская В.Б. Война и старение российского населения // Российская история. 2010. № 4. С. 46—55.
4. Костяшов Ю.В. О естественном движении населения в Калининградской области в 1946—1950 гг. // Проблемы исторических и философских наук. Калининград, 2000. С. 4—9.
5. Манкевич Д.В. О проведении и некоторых итогах Всесоюзной переписи населения 1959 г. в Калининградской области // Калининградские архивы. Калининград, 2008. Вып. 8. С. 149—158.
6. Манкевич Д.В. Сельское население Калининградской области и демографическая революция в СССР (вторая половина 1940-х — 1950-е годы): к постановке проблемы // Балтийский регион: Лики русского мира. Калининград, 2008. С. 80—91.
7. Население России в XX в.: Исторические очерки : в 3 т. Т. 3, кн. 1 : 1960—1979. М., 2010.
Об авторе
Дмитрий Владимирович Манкевич — старший преподаватель кафедры истории Института гуманитарных наук Балтийского федерального университета им. И. Канта (Калининград), hist-study@mail.ru
П. А. Годун
Исторический опыт развития местного самоуправления в Калининградской области в 1995—2003 годах
Рассмотрена история развития местного самоуправления в Калининградской области в 1995—2003 гг. Проанализирован опыт взаимодействия властей разных уровней в процессе становления местного самоуправления.
Современная история местного самоуправления (МСУ) берет свое начало в первые годы Перестройки в СССР. Идея внедрения самоуправленческих элементов на производстве привела к «убеждению, что прогрессивные изменения в экономике не произойдут, если они не будут сопровождаться политической реформой» [13, с. 16]. Советы всех уровней, составлявшие единую систему представительных органов государственной власти [6], вышли из-под опеки аппарата КПСС. С этого момента начался поиск их места в реформируемой советской политической системе. Положительной чертой перестроечного этапа было то, что строительство местного самоуправления велось и «сверху», государством, и «снизу», обществом, активно включившимся в политическую деятельность.
Свое законодательное оформление МСУ впервые получило в законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. Однако нормы этого закона не были воплощены в жизнь в связи с распадом СССР. Дальнейшее реформирование МСУ происходило в совершенно ином государстве — в современной России. Цель данной статьи — рассмотреть историю становления системы МСУ и опыт
ее развития в Калининградской области в период действия перво-
1
го регулировавшего его деятельность закона .
Начало 1990-х гг. характеризуется экономическим и политическим ослаблением федерального центра. В период правовой неразберихи, сопровождавшей ликвидацию Советов (конец 1993 г.), и вплоть до конца 1995 г. осуществлялся режим управления системой МСУ на основе указов президента РФ. Органы местной власти были включены в единую вертикаль власти под руководством администрации президента. Такая же модель прямой подчиненности соответствующих глав районных администраций и мэров городов главе администрации Калининградской области легла в основу административной реформы нашего региона. Так, в соответствии с постановлениями главы администрации
1 В истории становления МСУ в РФ выделяются два этапа его законодательного реформирования, связанных с принятием ФЗ № 154 от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», действовавшего в 1995—2003 гг., и одноименного ФЗ № 131 от 6 октября 2003 г., действующего с 2003 г. по настоящее время.
№ 15 от 24 января 1994 г. и № 124 от 15 апреля 1994 г., были назначены 19 глав местного самоуправления, включая мэра областного центра, которые, в свою очередь, являлись вышестоящими органами для более низких структур МСУ (8 сельских и поселковых администраций) [11]. В результате до формирования нового органа представительной власти - Калининградской областной думы, первый состав которой был избран только 27 марта 1994 г., в области существовала монополия на власть в лице ее исполнительных органов. Соответственно, не было и речи о финансовой обособленности местных органов власти как основе их самостоятельности. Оставались фактически нереализованными конституционные принципы организации МСУ в РФ, изложенные в статье 12 и главе 8 Конституции РФ [7]. Поиск для органов местной власти места в системе государственного управления привел к принятию федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, определившего общие положения организации местного самоуправления в РФ. В данной концепции предусматривалась возможность реализации разнообразных моделей МСУ в субъектах РФ в соответствии со статьей 131 Конституции. Все полномочия по развитию МСУ передавались на региональный уровень законодательной и исполнительной власти. Теперь от их слаженной работы зависело становление новых органов власти МСУ. Но во второй половине 1990-х гг. внутриполитическая ситуация поменялась в пользу усиления регионов и ослабления контроля за ними со стороны федеральной власти. В среде зародившегося нового слоя региональных лидеров все еще оставался популярным призыв Б.Н. Ельцина во время визита в Казань в августе 1990 г.: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить» [8]. В таких условиях МСУ становилось инструментом манипулирования властными отношениями между федеральными и региональными властями. В нашем регионе, как и в остальных субъектах РФ, предстояло совершить переход от административного подчинения органов МСУ к их децентрализации, что влекло за собой соответствующее обособление бюджетов, имущества и земельных ресурсов.
Избрание в октябре 1996 г. нового губернатора Калининградской области Л.П. Горбенко фактически совпало с началом реализации положений закона № 154. Главным фактором, обеспечившим победу Горбенко, стала поддержка со стороны населения
критики действий прежней администрации Ю.С. Маточкина в сфере экономической политики. Действительно, ситуация середины 1990-х гг. оказалась плачевной для промышленного производства в регионе. Темп экономического спада в Калининградской области до 1993 г. был аналогичен общероссийскому, но в 1994— 1997 гг. превысил средний уровень по стране. Производство промышленной продукции составило в 1997 г. менее 30 % от уровня 1990 г., сельскохозяйственное производство снизилось вдвое [5, с. 68]. В тяжелом положении оказались жизненно важные для населения сферы ЖКХ и социального обеспечения.
Для решения накопившихся проблем требовалась четкая организация работы органов государственной власти и МСУ. Закон о МСУ 1995 г. предполагал непосредственное разграничение властных полномочий между региональным и муниципальным уровнями управления, одновременно предусматривая разделение их материальных и финансовых ресурсов. В этой ситуации именно от действий губернатора как основного проводника политики федеральных властей зависело будущее муниципальных образований. Однако Л.П. Горбенко обозначил в качестве приоритета своей дальнейшей деятельности восстановление и укрепление вертикали региональной власти. Он считал, что «муниципальное образование — это азбука развала государства. Нужна четкая вертикаль власти для проведения в жизнь региональной политики» [1, с. 180]. МСУ в его представлении олицетворялось соответствующими представителями органов власти на местах, так что роль общества в осуществлении своих прав на самоуправление исключалась.
Такая политика негативно отразилась на отношениях между областным центром и органами МСУ. В конечном итоге стремление к централизации органов власти всех уровней не только не укрепило структуру исполнительной власти региона, но и привело к конфронтации областной администрации с муниципалитетами. Наиболее ярко это проявлялось в бюджетных отношениях региона с его основным налоговым плательщиком — областным центром.
1 Термин «муниципальный» вошел в современное отечественное законодательство с принятием закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» № 1550-1 от 6 июля 1991 г. (статья 37 «Муниципальная собственность»). Впоследствии этот термин был закреплен в 1995 г. в ФЗ № 154 и ГК РФ.
Калининград выступал главным финансовым донором Янтарного края, так как в городе проживало 427,2 тыс. человек из 951,4 тыс. жителей области (по состоянию на 1 января 1999 г.) [4, с. 16] и находились основные промышленные предприятия. При отсутствии дотаций из федерального центра, что было характерно для периода 1995—2000 гг., особенно после экономического кризиса 1998 г., отношения губернатора и мэра обострялись порой до жесткого противостояния. Так, например, 10 ноября 1998 г. в областном арбитражном суде рассматривалось исковое заявление мэрии Калининграда к администрации области и ее комитету по финансам и бюджету о возврате незаконно списанных в июле 1998 г. со счета горбюджета денежных средств в размере 6 585 320 рублей. Ответчики не только не явились в суд, но и не представили мотивированный отзыв на исковое заявление мэрии [10]. Суд пришел к выводу, что ответчиком по этому делу является не администрация области, а Калининградский банк Сберегательного банка России. Такая замена ответчика позволила устранить негативный оттенок в данном конфликте интересов.
В духе областной муниципальной политики вышло постановление главы администрации от 6 июля 1998 г. № 467 «О некоторых формах организации взаимодействия администрации области с органами местного самоуправления», в соответствии с которым утверждалось Положение о представителе главы администрации (губернатора) области в каждом из 22 муниципальных образований Калининградской области. Этот сомнительный с правовой точки зрения документ получил широкий резонанс. Муниципальные власти региона усмотрели в нем грубое вмешательство в их полномочия и почувствовали угрозу своей относительной независимости, полученной на основании закона об организации МСУ. По сути, речь шла о создании структуры, параллельной органам местного самоуправления.
Осенью 1998 г. резко изменилась социально-экономическая обстановка. В области в связи с экономическим кризисом и девальвацией рубля упали объемы производства. Сложные отношения с федеральным центром заставили губернатора искать выход из сложившейся ситуации путем перераспределения средств в межбюджетных отношениях с муниципальными органами власти. Разногласия между исполнительной властью области, областной думой и муниципальными образованиями нарастали, их урегули-
рование затягивалось. Местные власти в районах и городах настаивали на неукоснительном соблюдении федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»1.
Для укрепления своих позиций Л.П. Горбенко обратился в Государственную думу с законодательной инициативой по изменению некоторых положений федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». Суть ее сводилась к отказу от выборов глав муниципальных образований в целях экономии бюджетных средств. В качестве альтернативы предлагалось, чтобы этих руководителей назначал глава исполнительной власти региона своей властью или по согласованию с представительными органами местного самоуправления. Рассматривалась также возможность избрания глав муниципальных образований из состава депутатов местных советов [3, с. 4]. В областной думе губернатора не поддержали, объяснив, что «в регионах проблема состоит в другом — не в отсутствии жесткой вертикали, а в отсутствии продуктивной политики как вверху, так и внизу» [16, с. 2]. Аналогичное решение вынесли и депутаты городского совета Калининграда. Сопротивление муниципалитетов усилилось после подписания губернатором ряда постановлений, обеспечивающих реализацию его планов по образованию территориальных органов государственной исполнительной власти на территориях муниципальных образований [12]. Мэр Калининграда открыто заявил свою позицию: «На все эти постановления губернатора есть протест прокурора, разъяснения Генеральной прокуратуры. Никаких ни финансовых, ни материальных ресурсов я им (представителям власти региона. — П. Г.) передавать не собираюсь» [9].
1 Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126 «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» определял основные принципы организации местных финансов, устанавливал источники формирования и направления использования финансовых ресурсов МСУ, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов МСУ. Местные финансы включали средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежавшие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства.
Конфронтация между представителями власти МСУ и администрации области в период губернаторства Л.П. Горбенко имела и положительную сторону. Она способствовала формированию региональной элиты на уровне органов МСУ. К концу 1990-х гг. была создана материальная база, на которой могло развиваться МСУ. С одной стороны, муниципальные власти не могли оказывать влияние на финансовые потоки из федерального и регионального бюджета, с другой — они стали собственниками местного имущества и финансов, а также обрели право распоряжаться муниципальной землей. Полученные ресурсы дали импульс к развитию местного бизнеса. Вся его структура формировалась вокруг материальных и хозяйственных возможностей исполнительной и представительной власти МСУ. Местные бюджеты также предоставляли значительные финансовые активы для развития собственного хозяйства через создаваемые муниципальные предприятия. Впоследствии основная масса представителей нового класса регионального бизнеса заняла посты мэров муниципальных городов, чиновников и советников в областных и местных органах власти. Важными источниками доходов местных бюджетов стала продажа муниципальных земель и приватизация муниципального имущества.
Таким образом, ключом к дальнейшему пониманию внутренних процессов в органах МСУ становятся прагматичные интересы наиболее активного слоя населения. Обратим внимание, что ни федеральные, ни региональные органы власти не прикладывали достаточных усилий для реализации положений закона № 154. Федеральная власть, оставаясь законодательным инициатором реформ МСУ, к концу 1990-х гг. заняла позицию отстранения от нараставших на местном уровне проблем. В свою очередь, региональная власть, пожелавшая завладеть экономическим потенциалом местных властей, не хотела нести ответственность за накопившиеся к тому времени проблемы в сфере их компетенции (в сфере ЖКХ, здравоохранения, образования и т. д.). В декабре 1998 г. глава МО «Гурьевский район» В.В. Ледник и главы администраций Добринского, Низовского, Кутузовского, Космодемьянского и других сельских округов обратились к депутатам областной думы с письмом, в котором напоминали, что исполняют государственные полномочия в соответствии с федеральным законодательством. Субсидия району на 1999 г. планировалась
в сумме 7,3 млн руб., в то время как на исполнение полномочий району было необходимо 58,2 млн руб. [2].
В конце 1990-х гг. местная власть в лице представителей муниципальных образований и местного бизнеса постепенно повышала влияние на отношения с государственной властью регионального уровня. Полем борьбы между исполнительной властью на федеральном и региональном уровнях, с одной стороны, и органами власти МСУ — с другой, стало четкое разграничение полномочий и наполнение их реальными доходными средствами. Сложилась ситуация, когда вокруг трех уровней бюджетных отношений (федерального, регионального и местного) сформировались соответствующие уровни элит. К новым губернаторским выборам 2000 г. главы МСУ пришли с пониманием, что без сплоченной команды, ориентированной на интересы местной буржуазии, влиять на политические структуры Калининградской области невозможно. Соответственно, без этого в дальнейшем не было шансов на самостоятельное существование. Для консолидации всех органов МСУ был выбран «партийный принцип управления» [14, с. 4]. В его основу легла идеология вновь созданной политической партии «Единство» (реорганизованной в декабре 2001 г. в «Единую Россию»), всецело поддерживаемая новым президентом РФ В.В. Путиным. Очень скоро членами партии стало большинство глав местных администраций МСУ области, депутатов представительных органов МСУ и руководителей местного бизнеса, ориентированных на поддержку со стороны властей МСУ.
Со своей стороны, новый губернатор (2000—2005) В.Г. Егоров, учитывая ошибки предшественника, уже не пытался менять установленные федеральным законодательством границы между государственной и муниципальной властью. Свидетельством стремления к улучшению политического климата стало одно из первых его постановлений — «О ликвидации территориальных управлений по осуществлению государственных полномочий администрации области» № 478 от 20 декабря 2000 г. Главным направлением деятельности администрации стала нормализация отношений как с федеральным центром, так и с властью на местах. Между тем сложное экономическое положение в целом по стране требовало новых подходов к решению старых задач. Из года в год, вплоть до окончания срока третьего губернатора, оставался нерешенным вопрос о бюджетных разграничениях с муни-
ципалитетами, постоянно осложнялась ситуация с отопительными сезонами, происходило недофинансирование отраслей социальной сферы. На заседании ассоциации муниципальных образований 2 ноября 2004 г. заместитель председателя областной думы В. Фролов заявил, что это проблемы не органов власти МСУ, а областной администрации. Она, по его мнению, должна пересмотреть «доходную часть бюджета на 2004 г. и увеличить дотации районам на выправление ситуации с теплоснабжением» [15].
Существенным фактором, повлиявшим именно на такой ход развития МСУ в рассматриваемый период, стало отношение населения области к этим процессам. Именно население изначально обозначалось законодательством как субъект, обладающий властными полномочиями на местном уровне. Утрата же местным сообществом влияния на происходящие в области события обусловлена его равнодушным отношением и непониманием социальной природы МСУ как органа, посредством которого народ может управлять1 собственной жизнедеятельностью.
Результаты выборов наглядно показывают отношение людей к навязанной им системе участия в управлении государством. В выборах президента летом 1996 г. приняло участие около 68% избирателей Калининграда, в выборах губернатора и мэра в октябре 1996 г. 44% (одновременно происходили выборы в горсовет и областную думу). На голосование по выборам мэра Калининграда в 1998 г. пришло только 36,4% горожан [17, с. 2].
Исторический опыт развития МСУ в рассматриваемый период характеризуется острыми противоречиями на всех трех ступенях власти в РФ: федеральной, региональной и местной. Вместе с тем в борьбе между их представителями постепенно формировались связанные с ними определенные узкие слои населения. Разграничение во властных отношениях привело к появлению осознанно ориентированного на развитие местного хозяйства и бизнеса элитарного сообщества. Оно непосредственно связало свое существование с использованием данных законом возможностей МСУ в материальной и хозяйственной сферах жизни. Для
1 Статья 2 ФЗ № 154 определяет МСУ в РФ как осуществляемую самостоятельно и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
обеспечения условий развития и защиты интересов муниципальных образований в 1997 г. была образована Ассоциация «Совет муниципальных образований Калининградской области» (АМО-КО). Новые возможности позволили муниципалитетам оказывать целенаправленное совместное влияние на бюджетную политику областной власти. Закон об организации МСУ 1995 г. был принят первым из числа федеральных законов, реализующих конституционные концепции государственного устройства РФ. В отсутствие законодательства, регулирующего отношения на федеральном и региональном уровне, он не мог способствовать построению партнерских связей между государством и обществом. К тому же не были разработаны и законодательные акты, осуществляющие экономическое и гражданско-правовое регулирование. Введенные в действие в начале 2000-х гг. Налоговый и Бюджетный кодексы фактически противоречили отдельным статьям закона о МСУ. Существенным его недостатком стала плохая проработка норм, посвященных ответственности органов МСУ, контролю над их деятельностью со стороны государства и общества. Все это привело к необходимости разработки нового закона о МСУ. Дата его принятия (16 сентября 2003 г.) не ознаменовала фактической смены систем управления на местах. Старый и новый законы действовали параллельно в условиях переходного периода вплоть до 1 января 2009 г., когда действие закона 1995 г. было официально прекращено. Практические действия властей всех уровней в этот переходный период ориентировались на новые отношения без оглядки на старые нормы. Психологически местные власти уже в 2004 г. готовились к серьезным, еще не до конца осознанным изменениям, когда вместо 22 муниципальных образований планировалось создать 40 [15]. Именно поэтому действие старого закона завершилось на рубеже 2003—2004 гг.
Список источников и литературы
1. Андреева Т.В., Дмитриева Л.А., Дмитриев Н.Г. Леонид Горбенко. Мысли и сердце. Калининград, 2000.
2. Борисов Н. Такой бюджет парализует МСУ // Калининградская правда. 1998. 1 дек.
3. Заявление пресс-центра администрации области // Калининградская правда. 1999. 18 марта.
4. Калининградская область в цифрах 1999 г. Калининград, 1999.
5. Клемешев А.П., Люейер П., Фёдоров Г.М. Управление региональным развитием: Государственное регулирование экономики, основы ре-
гиональной политики и социально-экономическое развитие Калининградской области. Калининград, 1999.
6. Конституция СССР. 1977 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Конституция РФ. 1993 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Минтимер Шаймиев: «Борис Ельцин построил новую Россию» // ИА «Татар-информ», 27 янв. 2011. ЦКЪ: ЬИр:Л^^^.8Ьа1т1еу.1а1аге1ап. ги/пе^^Ме'да^О^З (дата обращения здесь и далее: 17.04.2015).
9. Муниципальная политика. Информационный бюллетень Комиссии по муниципальной политике Бюро ЦС Объединения «Яблоко». 1999. №10.
10. Политический мониторинг / Международный институт гуманитарно-политических исследований. Калининградская область в сентябре 1998 г. URL: https://www.igpi.ru
11. Постановления Главы администрации Калининградской области № 15 от 24 января 1994 г. «Об утверждении положения об основах организации местного самоуправления в Калининградской области и положения о выборах в органы местного самоуправления Калининградской области» и № 124 от 15 апреля 1994 г. «О назначении глав местного самоуправления городов области» // Государственный архив Калининградской области. Ф. 1196. Оп. 2. Д. 143.
12. Постановления главы администрации (губернатора) области № 408 от 09.07.1999г., № 495 от 23.08.1999 г., № 528 и № 529 от 08.09.1999 г. URL: http://www.kaliningrad.news-city.info/docs/sistemsk/ dok_oedhhz.htm
13. РыжковН.И. Главный свидетель. Дело о развале СССР. М., 2012.
14. Савенко Ю.А. Победа «Единой России» — шанс добиться перемен // Калининградская правда. 2003. 25 нояб.
15. Смирнов В. Муниципалы осмелели. И потребовали, чтобы областная администрация пошла им навстречу // Калининградская правда. 2004. 3 нояб.
16. Сообщение пресс-центра областной Думы // Калининградская правда. 1999. 4 марта.
17. Цыплёнков С. Кого и как выбирали // Калининградская правда. 2003. 10 дек.
Об авторе
Павел Александрович Годун — аспирант кафедры истории Института гуманитарных наук Балтийского федерального университета им. И. Канта (Калининград), godun.p@yandex.ru
