CC BY
99
Мария ГУСАРОВА
исторический опыт государственной научно-технической политики в российской федерации в 1990-е гг.
В статье рассмотрены основные этапы и направления формирования государственной научно-технической политики в 1990-е гг. Анализ концептуальных и программных документов проведен в контексте реформирования государственных органов управления научно-технической сферой.
This article describes the basic stages and directions of the formation of the state scientific and technical policy in the 1990s. Analysis of the conceptual and policy documents has been held in the context of the reform of public administration bodies responsible for science and technology.
Ключевые слова:
научно-исследовательская деятельность, исследования, разработки, научный потенциал, интеграция, государственная политика; research activity, studies, scientific potential, integration, state/public policy.
ГУСАРОВА
Мария
Николаевна — к.и.н., доцент кафедры истории Московского государственного университета приборостроения и информатики gusyan@bk.ru
Государственная научно-техническая политика Российской Федерации сформировалась в 1990-е гг. на основе ряда федеральных законов, указов президента РФ, постановлений правительства, документов министерства (Министерство науки, высшей школы и технической политики РФ — 1992, Министерство науки и технической политики РФ — 1993, Госкомитет РФ по науке и технологиям — 1996, Министерство науки и технологий РФ — 1997, Министерство промышленности, науки и технологий РФ — 2000, Министерство образования и науки РФ — 2004) и других государственных актов. В этих документах были установлены основные цели, и принципы ее содержания.
Закон «О науке и государственной научно-технической политике» определяет научно-техническую политику как составную часть социально-экономической политики, которая выражает отношение государства к научной и научно-технической деятельности, определяет цели, направления, формы деятельности органов государственной власти в области науки, техники и реализации достижений науки и техники.
Проблемы реформирования российской науки, формирования научно-технической политики государства, кадровой политики рассматриваются в работах И.Г. Дежиной, А.В. Мартыненко, Л.Э. Миндели, Б.Г. Салтыкова, В.Е. Фортова, Е.В. Семенова и др. При всем разнообразии мнений можно выделить два подхода к решению поставленной проблемы: либеральный и патерналистский.
Либеральный подход основан на регулирующей роли рыночных механизмов и направлен на усиление самоорганизации научного сообщества, на ограничение роли государственной и научной бюрократии. Его базовые принципы:
— обеспечение свободы научного творчества, равного доступа к информации и другим ресурсам за счет создания юридических основ и соответствующих экономических механизмов;
— законодательное обеспечение права собственности разработчиков, в том числе и частных лиц, на результаты своей интеллектуальной деятельности;
— отказ от «сплошного фронта» исследований и сохранение только тех направлений, где страна имеет достижения мирового уровня;
— проектное финансирование;
$
— открытость научной сферы и включенность в мировое научное сообщество1.
Патерналистский подход, напротив, предполагает усиление роли государства в управлении научно-техническим развитием. В этом случае сохранение и развитие научно-технического потенциала связывают в основном с увеличением бюджетного финансирования, предоставлением различного рода льгот и квот. Сторонники этого подхода в качестве основного аргумента приводят выдающиеся успехи советской науки, резко критикуя политику «реформаторов», указывают на желательность доведения ассигнований на научнотехническую сферу до 2—3% от ВВП2.
Как показало проведенное автором статьи исследование, выработка государственной научно-технической политики в 1990-е гг. осуществлялась в контексте острого противоборства этих двух подходов. Реформаторской команде министра Б.Г. Салтыкова в ее стремлении ограничить вмешательство государства в сферу науки, сконцентрировать финансирование через систему государственных и частных научных фондов на главных направлениях (финансировать не научные единицы, а перспективные проекты) пришлось столкнуться с ожесточенным сопротивлением со стороны реакционной академической корпорации, стремившейся сохранить сложившуюся еще в советский период институциональную модель управления научно-технической сферой и, соответственно, устаревшую дисциплинарную структуру науки, вернуться от целевой адресной поддержки к прежнему механизму бюджетного финансирования научно-исследовательских организаций.
В 1990-е гг. наука оказалась среди тех областей деятельности, для которых переход к рынку имел наиболее деструктивный характер. Распад СССР привел к разрыву сложившихся научно-технических связей с научными, образовательными и производственными организациями, развивающимися в бывших союзных республиках, потере структур и кадров по многим направлениям науки и техники. Произошло значительное уменьшение объемов фи-
1 Салтыков Б.Г. Реформирование российской науки: анализ и перспективы // Отечественные записки, 2002, № 7, с. 25-41.
2 Фортов В.Е. Отечественная наука в переходный период // Отечественные записки, 2002,
№ 7, с. 43-52.
нансирования научной сферы, и это создало ситуацию, при которой реформирование постоянно сочеталось с проблемой выживания и сохранения активной части научно-технического потенциала (НТП) страны.
За последнее десятилетие XX в. бюджетное финансирование науки сократилось в 17—20 раз. В 1994 г. исполнение бюджета по науке было самым низким среди других статей расходов и составило около 55%, образовавшаяся задолженность превышала 2 трлн руб. По объему финансирования НИОКР в расчете на душу населения Россия оказалась позади большинства стран ОЭСР и даже ряда стран Центральной и Восточной Европы. Например, в 1995 г. для России этот показатель был равен 31 долл. США, тогда как в США — 649,2, Японии — 601,5, Германии
— 459,4, Великобритании — 387,1, Финляндии — 381,1, Чехии — 189,4. Даже в благополучном 2004 г. объем расходов составил 4,04 % расходной части бюджета, что составляет менее 0,67% ВВП. Такого существенного уменьшения финансовой поддержки научной деятельности не знает ни одна страна в мире.
А. Некипелов, вице-президент Российской академии наук, дает следующую оценку состоянию отечественной науки к началу XXI в.: «1990-е годы были ужасающими как для высокотехнологичных секторов нашей экономики, так и для науки. Произошел полный обвал финансирования, и то что мы еще на настоящий момент имеем в государственном секторе достаточно приличную фундаментальную науку, в некотором смысле надо рассматривать как чудо. Самый страшный урон, который был нанесен в то время, — это демографические ямы, которые образовались в науке. Произошло резкое падение престижа науки, и молодежь в эту сферу попросту не шла»3. Только за 1991— 1993 гг. численность работников науки и научного обслуживания, занятых в государственных организациях, уменьшилась почти на 40%. Если в 1989 г. на 10 000 чел. экономически активного населения в России приходилось 130 исследователей, то к 1995 г. этот показатель упал до 60. В последние несколько лет он стабилизи-
3 Некипелов А. Научная арифметика. Плюсы и минусы реформы российской науки // Экономика образования сегодня // http://www.eed.ru/higher_ education/ 17 марта 2009 г.
ровался на уровне 72-75 исследователей на 10 000 чел. экономически активного населения. Большинство НИИ, особенно отраслевых, лишились более 70% своих сотрудников.
Представители научно-технического сообщества, не сумевшие найти приложения своим интеллектуальным силам в собственной стране, покинули Россию. Чаще всего «принимающей стороной» являлись такие страны, как США, Германия, Великобритания, Франция, Канада, Израиль.
В период 1992-1996 гг. группой реформаторов во главе Б.Г. Салтыковым была предпринята попытка формирования национальной научной системы на основе новых принципов: открытости, демократизации, адресной поддержки непосредственно ученых и научных групп, равного доступа ученых к ресурсам. Произошло формирование нормативно-правовой базы преобразований, вышли указы президента РФ по самоуправляемым академиям наук в Российской Федерации, установившие для каждой из отраслевых академий государственные задачи.
В свете постановления Государственной Думы №77-1 ГД «О кризисном положении в российской науке» от 25.03.1994 г. Правительством РФ был принят ряд постановлений об образовании и использовании отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, о совершенствовании системы тарифов на электрическую энергию. Распоряжением Правительства от 06.04.1994 г. №452-р было принято решение о выделении 12,5 млн долл. США для финансирования представленных в Международный научный фонд инициативных научно-исследовательских проектов российских ученых, которым также выделялись на эти цели равнозначные средства. Утвержденное постановлением Правительства от 12.07.1993 г. Положение
о Министерстве науки и технической политики Российской Федерации возлагало на него ответственность за осуществление постоянного контроля эффективности бюджетных средств, направляемых на финансирование научных исследований и разработок. Постановлением Правительства РФ от 26.09.1995 г. № 957 «О государственной поддержке ведущих научных школ Российской Федерации»
предусматривалось выделение целевым порядком средств для индивидуальной поддержки ученых и научных школ.
В самые трудные 1992-1994 гг. министерством науки было инициировано создание системы внебюджетного финансирования науки, состоящей из Российского фонда фундаментальных исследований, Российского гуманитарного научного фонда, отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов НИОКР.
Так, Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ) был создан Указом Президента РФ от 27.04.1992 г. № 426 «О неотложных мерах по сохранению научно-технического потенциала» и постановлением Правительства РФ от 03.11.1992 № 845 «О Российском фонде фундаментальных исследований». Функциями фонда стали организация экспертизы и конкурсного отбора проектов, финансирование отобранных проектов, контроль за использованием выделенных средств.
Порядок образования отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ был утвержден постановлением Правительства РФ от 12.04.1994 г. № 315 «О порядке образования и использования отраслевых и межотраслевых внебюджетных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ».
С целью сохранения ведущих научных школ мирового уровня в области фундаментальных и прикладных исследований Указом Президента РФ «О государственных научных центрах Российской Федерации» от 22.07.1993 г. № 939 устанавливался «статус государственного научного центра Российской Федерации», который являлся основанием для получения особой государственной поддержки в форме целевого финансирования, предоставления таможенных, социальных и иных льгот. С полным основанием можно утверждать, что создание на базе мощных отраслевых институтов государственных научных центров (ГНЦ) явилось «спасением» для многих научных организаций, прежде всего бывшего оборонного комплекса. В 1994 г. президентом и правительством РФ было принято около 50 нормативных актов, направленных на ограничение кризисных явлений в сфере науки. В их числе - решения по выделению и поддержанию приоритетных научных направ-
лений и школ (образован 61 государственный научный центр РФ), по сдерживанию миграции научных и научно-технических кадров, целевому индивидуальному финансированию ученых на конкурсной основе, формированию системы премирования на федеральном уровне в научнотехнической сфере.
Вместе с тем принимаемые меры не могли восполнить отсутствие концептуально проработанной государственной научно-технической политики, стратегии инновационного развития. Исследование показало, что состояние научно-технической сферы оставалось критическим. Об этом свидетельствуют, в частности, данные, приводимые в письме председателя подкомитета по науке Комитета по образованию, культуре и науке ГД ФС РФ Н.Н. Воронцова от 26.01.1995 г. на имя первого заместителя Председателя ГД ФС СФ М. А. Митюкова: «...за последние четыре года затраты государства на науку упали с уровня 1,03% валового внутреннего продукта до уровня 0,5% ВВП, планируемых на 1995 год. При резком возрастании платы за энергию, теплоснабжение фактические бюджетные ассигнования в науку сократились в десять и более раз. .Россия не только не относится к числу развитых стран, но не может быть признана даже страной с развивающейся экономикой. Ее место теперь среди экономически отсталых стран. Еще хуже обстоит дело с затратами не в целом на науку, а на одного конкретного ученого. Даже в относительно благополучном году они не достигали среднего мирового уровня. За последние четыре года они упали ниже уровня самых отсталых стран Африки. Средняя зарплата российского ученого составляет около 70% от средней зарплаты по стране.»1.
Так, в Центральном аэрогидродинами-ческом институте в 1993 г. из-за отсутствия финансирования произошла полная остановка работ по реконструкции системы водоснабжения и строительству компрессорной станции, что, в свою очередь, практически законсервировало научную и экспериментальную деятельность. В НИФХИ им. Л.Я. Карпова не было завершено строительство инженернолабораторного комплекса, в Обнинском филиале института требовалась срочная реконструкция атомного исследователь-
1 Архив ГД ФС РФ, ф. 10100, оп. 2, д. 704, л. 16.
ского реактора, выработавшего свой ресурс.
В адрес Комитета по образованию, науке и культуре ГД ФС РФ была направлена резолюция II Съезда Союза научных сообществ России (состоялся 6-7 февраля 1995 г.), в которой были обозначены первоочередные задачи научного сообщества: обеспечение условий для открытого обсуждения приоритетов в развитии российской науки; содействие целевому конкурсному финансированию научных проектов; всемерная поддержка, сохранение и развитие вузовской науки в России, восстановление базового финансирования научных работников, вовлечение научных кадров в образовательный процесс. Представители научно-технической интеллигенции выразили обеспокоенность проектом приватизации объектов научно-технической и образовательной сферы.
В целях преодоления кризисного состояния в научно-технической сфере, усиления государственного воздействия на процессы формирования инновационного потенциала структурных преобразований экономики, а также обеспечения государственной поддержки развития российской науки и техники правительством РФ от 17 апреля 1995 г. было принято постановление «О государственной поддержке развития науки и научно-технических разработок». Этим документом было запланировано выделение валютных средств на патентование и поддержку продвижения отечественных технологических разработок за рубежом, выплаты взносов за 1995 г. в международные научные организации, а также для закупки научного и полиграфического оборудования, оргтехники, материалов и реактивов, зарубежных научных журналов, обеспечения морских экспедиций и ремонта научно-исследовательских судов. Также было заявлено о государственной поддержке развития науки и научно-технических разработок в контексте продолжающихся структурных преобразований в научной сфере; о целевой поддержке ведущих научных школ страны.
12 августа 1996 г. президентом РФ Б.Н. Ельциным был подписан Федеральный закон № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике», определивший следующие принципы научно-технической политики: призна-
ние науки социально значимой отраслью, гласность, приоритетность фундаментальных исследований, интеграция научной и образовательной деятельности, поддержка конкуренции, концентрация ресурсов на приоритетных направлениях, стимулирование научно-технической и инновационной деятельности через систему льгот, создание сети государственных научных центров, развитие международного сотрудничества.
В федеральной целевой научно-технической программе на 1996-2000 гг. «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники гражданского назначения», утвержденной постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 года № 1414, впервые был сформулирован перечень приоритетов научно-технического развития: фундаментальные исследования межведомственного характера; информационные технологии и электроника; производственные технологии; новые материалы и химические продукты; технологии живых систем; транспорт; топливо и энергетика; экология и рациональное природопользование.
Основные направления и методы федеральной и региональной концепций инновационной политики как компоненты государственной научно-технической политики были определены в Концепции инновационной политики РФ на 19982000 гг.
В Послании Президента Федеральному Собранию РФ за 2000 г. впервые было заявлено о развитии экономики знаний и технологий в качестве приоритета государственной политики федерального значения.
Между тем, появление целого ряда концептуальных документов не стало новым
этапом в реформировании научно-технической сферы. Государственная политика второй половины 1990-х отличалась крайней непоследовательностью, декларативностью, частыми реорганизациями в сфере управления научно-технической сферой. По сути, произошло затухание реформистских инициатив. Вектор государственной научно-технической политики развернул -ся в обратном направлении, в сторону возвращения к архаичной советской институциональной организации научно-технической сферы в целом и научного сектора в частности. Это была победа академической бюрократии, обвинившей реформаторов в углублении кризисных тенденций в сфере исследований и разработок, но на деле стремившейся сохранить свое привилегированное положение и контроль за распределением бюджетных средств. Реформа науки была приостановлена. Структура российского научно-технического комплекса осталась практически неизменной, адаптированной к индустриальному, а не постиндустриальному обществу и прежней советской административной системе.
В итоге на рубеже XX-XXI вв. в научнотехнической сфере сложилась, в целом, критическая ситуация. На фоне обвального спада российской промышленности особые потери понесло наукоемкое производство, где спад достиг (по различным направлениям) 70-80%. Деструктивные процессы в научной, научно-производственной и образовательной сферах, обусловленные общим системным кризисом в стране, привели к стремительному обесцениванию социального статуса научно-технической интеллигенции. Предпринятые в рамках научно-технической политики государства в 1990-е гг. меры не смогли полностью реформировать научно-техническую сферу.
