CC BY
15
ФИЛОСОФИЯ. СОЦИОЛОГИЯ. ЭКОНОМИКА
М.А. Аюпов
ИСТОРИЧЕСКИЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА В КОНСТИТУЦИОННЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТАХ РОССИИ
В истории конституционного законодательства России и ее республик проблемы соединения интересов центра и окраин всегда быши сложными и противоречивыми. Если взять новейшую историю, охватывающую последние 100 лет, то был ряд серьезных попыток изменить на основе конституционного законодательства сущность Российского государства в сторону превращения его в федерацию народов и территорий.
Этапами в этом модернизационном процессе можно считать проект Конституции Российского государства, разработанный 20 января 1920 г. известным чешским юристом Карелом Крамар-жем (1860—1937), Конституцию РСФСР 1918 г., а также проект Союзного договора от 12 июля 1991 г. Вовлечение в процесс политического управления народной инициативы «снизу», т.е из регионов, приводило сначала к выходу из кризисных ситуаций, что позволяло сохранить единство страны и создавало необходимые условия для поступательного развития. Но половинчатость этих решений, компромиссы со сторонниками сверхцентрализации затем возвращали Россию к ее унитарной сущности.
Анализ конституционных попыток строительства сначала Российской, а затем Союзно-Российской Федерации помогает сегодня уяснить сущность основных противоречий этого сложного процесса.
Карел Крамарж, исходя из опыта федерализации многонациональных империй Австро-Венгрии и Германии, впервые указал на пределы федерирования. Он видел оптимальную модель
федерализма в установлении четкого соотношения централизации и автономизации в конституционном переустройстве больших и «сложных» государств. Этот подход, многократно обсужденный лидерами крупных буржуазных партий России и принятый большевиками как этнический федерализм, показал свою жизнеспособность только при соблюдении двух условий: 1) при наличии политического господства одной партии как скрепы государства; 2) при вхождении в единое союзное государство этнических окраин «де-юре» на правах областных автономий, «де-факто» — как декоративных, целиком зависящих от центральной власти псевдогосударственных образований.
Три выпускника юридического факультета Московского государственного университета — чех Зденек Млынарж в 1968 г., Михаил Горбачев в 1991 г. и председатель Конституционного Суда Республики Башкортостан Ирек Мукси-нов в 1991—1996 гг. попытались сломать укоренившийся сталинский централизм: первый — в Европе в период «Пражской Весны», второй — в ходе преобразования разрушающегося Советского Союза, а третий — в обновляющихся на принципах демократии России и Башкортостане в конце XX столетия.
Начиная эту громадную по целям и задачам работу, они, как юристы, не могли не знать следующие предостережения Карела Крамаржа:
1) в федерацию могут объединиться только независимые государства; 2) дать национальным окраинам возможность на свободную жизнь и
Аюпов Мансур Анварович, доктор политических наук, профессор, член-корреспондент АН РБ, ректор Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан
©Аюпов М.А., 2009
свободное развитие не означает их обособление на этнической основе и объединение с центром; 3) такое объединение возможно только при сильном (централизованном) союзном государстве.
Большевики обособили этнические окраины в результате национально-государственного строительства и объединили их в единый союз только на правах областной автономии, переоформив по сути царскую империю в советскую псевдофедерацию.
М.С. Горбачев и руководители союзных и автономных республик в Проекте Союзного договора, направленном Президентом СССР в Верховные Советы союзных республик 18 июня 1991 г., решили ряд принципиальных вопросов, необходимых для действительной федерализации отношений Союза, союзных и автономных республик, а именно: 1) все союзные и автономные республики при подписании нового Союзного договора становились суверенными (независимыми) государствами с правом выхода из Союза;
2) республики как независимые государства, подписав Союзный договор, входили в Союз и таким образом формировали действительную, отвечающую требованиям конституционного законодательства, федерацию; 3) полномочия нового Союза формировались на основе добровольного делегирования равноправными суверенными республиками ряда общих для всех вопросов центру.
Но эта теоретическая модель не отвечала унитаристским государственным традициям и практике советской федерации. Носители этих традиций, организовав 19 августа 1991 г. ГКЧП, прервали движение многонациональной страны к реальной демократической федерации. Надежды народов, подтвержденные на Всесоюзном референдуме 17 марта 1991 г., рухнули.
Демократическая Россия в своей Декларации о государственном суверенитете объявила высшей своей ценностью паритет прав и свобод гражданина и прав народов на самоопределение в избранных ими национально-государственных и национально-культурных формах. Впервые снизу, на волне этнической и гражданской активности людей, произошло государственно-правовое оформление указанных высших ценностей в конституционном законодательстве республик и в их отношениях с новой демократической Россией.
Сегодня можно без преувеличения сказать, что именно И.Ш. Муксинов был одним из государственных деятелей и ученых-исследователей, внесших решающий вклад в оформление конституционных основ государственности Башкортостана на этом историческом этапе.
Выходец из башкирской глубинки, он в числе лучших окончил юридический факультет МГУ и там же защитил диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук. После учебы более 30 лет работал в Институте государства и права АН СССР — главном научном центре государствоведения. Изучая теорию и практику государственного права, конституционное законодательство в союзных республиках, он стал признанным экспертом по конституционному законодательству.
Большой опыт государственной деятельности в качестве члена Комитета конституционного надзора СССР, депутата Государственной Думы Российской Федерации и плодотворное научное творчество стали для Ирека Шарифовича фундаментальной базой в работе над проблемами конституционного развития Республики Башкортостан. Начало этой работы прослеживается уже в первых поправках к Конституции БАССР, которые были внесены Верховным Советом республики и продолжены в ходе выработки позиции Башкортостана по проекту Союзного договора, а впоследствии — при обсуждении и подписании Федеративного договора с Приложением к нему от Республики, носивших конституционный, политико-правовой характер. Он с радостью отмечал, «...то, что мы делаем, призвано покончить с декоративной государственностью Башкирии, превратить ее в демократическое цивилизованное государство в составе Российской Федерации, преодолеть представление о Башкирии, как о разновидности областной автономии» [1, с. 13].
В Конституцию республики 1993 г. была заложена такая модель развития, которая позволяла с наибольшей полнотой раскрыть потенциал республики, последовательно развивать демократические, подлинно федеративные отношения с Россией и четко распределить полномочия и сферы ответственности. В этом высоком государственном акте были зафиксированы, с учетом самых высоких мировых стандартов, гарантии прав личности и народов. В Конституции были заложены исходные нормы о статусе республики как суверенного демократического правового го-
сударства, выражающего волю и интересы всего многонационального народа. Впервые в нашей истории на основе Конституции создан профессиональный Парламент — Государственное Собрание — Курултай Республики Башкортостан и его Палаты, избран Президент, сформировано и по-новому действовало Правительство.
В 1997 г. Ирек Шарифович с гордостью отмечал: «. эта Конституция впервые самостоятельно разработана самой республикой. Она вмещает в себя все крупные изменения в общественно-политической и социально-экономической жизни и является основой для правового регулирования всех важнейших сфер нашей деятельности».
Как крупный ученый, изучавший практику государственного строительства не только в СССР и союзных республиках, но и в ГДР и ряде других государств народной демократии, Ирек Ша-рифович отмечал высокий творческий потенциал российского и башкирского конституционализма. Это особенно важно, когда мы говорим о необходимости создания такой модели развития российской государственности, которая стала бы привлекательной не только для россиян, но и для наших соседей. Последние события в Грузии показали, что народы бывшего СССР не приемлют унитаристские отношения. Симпатии, с которыми к Российской Федерации относятся народы Абхазии и Южной Осетии, Приднестровья, Крыма, доказывают, что федерализм требует более внимательного отношения и развития. В Послании Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию по этому вопросу сформулированы четыре ключевые задачи: «достигнуть оптимального баланса разграничения полномочий между Федерацией и регионами»; выработать оптимальную модель «размещения территориальных структур федеральных органов»; более внимательно относиться к законотворческим инициативам регионов; поддержать национальные традиции и культуры народов России. Это — условие укрепления федеративных основ, условие согласия в обществе, единства российской нации как залога стабильного, цивилизованного развития всей страны.
И.Ш. Муксинов не только видел огромный потенциал конституционализма для стабильности России, но и с тревогой отмечал все больше усиливающиеся унитаристские настроения в российском правовом дискурсе. «Уже восемь лет Башкортостан живет в новых правовых услови-
ях, — отмечал он еще 10 лет назад, — но, к сожалению, есть люди, которые восемь лет не хотят этого видеть и признавать. За последние три-четыре года немало «сделано» для того, чтобы остановить поступательное общественно-политическое развитие республик» [2, с. 41]. Его особенно волновало сползание центра в направлении все более централизованных методов управления государством.
Чтобы убедиться, насколько был прав Ирек Шарифович, достаточно вспомнить, что именно после октября 1993 г. из проекта Конституции России был в одностороннем порядке исключен Федеративный договор, а затем исчезло определение республики как суверенного государства.
Практически из законов России полностью изъято понятие «республика», а в центре не осталось ни одной структуры, реально защищающей интересы республик и автономий. «Речь идет о такой ситуации, — отмечал И. Муксинов, — какой не было даже в советское время» [3].
Если обобщить итоги 15-летнего конституционного строительства в Башкортостане, то можно сказать, что оно стало магистральным направлением решения злободневных жизненных проблем регионов и раскрытия ресурсов федерализма в нашем многонациональном государстве. Но в то же время с большим сожалением приходится отмечать, что централизация власти в России такова, что «изъяты многие полномочия из совместного ведения в пользу центра, осуществлена реорганизация Совета Федерации, где уже нет возможности защищать интересы регионов, институт федерального патронажа превратился в институт федерального вмешательства, изъяты многие права регионов в вопросах владения и распоряжения недрами, лесами, водами, природными ресурсами. Все это, как признают специалисты, лишает регионы даже формальной субъект-ности Федерации» [4].
Своим геополитическим статусом Россия обречена в будущем вновь вернуться на магистральный путь федерализма. Эта надежда основана на новых идеях, ценностях и формирующейся политической культуре россиян.
ЛИТЕРАТУРА
I. Муксинов И.Ш. Актуальные проблемы реализации основных положений Конституции Республики
Башкортостан // Конституция Республики Башкортостан: проблемы и перспективы реализации. — Уфа, 1998.
2. Муксинов И.Ш. О согласовании Конституционного законодательства Российской Федерации и Республики Башкортостан // Конституция Республики Башкортостан: история, теория, практика. — Уфа, 1998.
3. Муксинов И.Ш. О положении республики в составе Российской Федерации: Проблемы и перспективы российского федерализма // Советская Башкирия. 1998, 28 января.
4. Паин Э.А. От империи к Федерации и обратно. Этнополитические тенденции и их испытание кризисом // Независимая газета. 2008, 17 декабря.
Ключевые слова: конституционное законодательство, федерация народов и территорий, сверхцентрализация, этнический федерализм, псевдогосударственные образования, И.Ш. Муксинов, политическая культура россиян, права личности и народов.
Key words: constitutional legislation, nation and territories’ federation, overcentralization, ethnic federalism, pseudo-state formations, I.Sh. Muksinov, Russians’ political culture, individual and peoples’ rights.
Mansur A. Ayupov
HISTORICAL TENDENCIES OF DEVELOPMENT OF FEDERALISM IN CONSTITUTIONAL STATUTORY ACTS OF RUSSIA
In the article development tendencies of federalism principles in the basic constitutional acts approved in our country during the 20th century are considered. Basing on the position of I.Sh. Muksinov, the authoritative expert in constitutional legislation, the author considers prospects for instituting federalism principle in political reality of contemporary Russia. Factors influencing this process are emphasized. Inevitability of a historical trend on strengthening federal principles both in legislation and policy of the Russian Federation has been formulated.
