CC BY
179
УДК 347.214.2: 94.5 И.В. Бабуркина СГГА, Новосибирск
ИСТОРИЧЕСКИЕ И ЮРИДИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЗЕМЕЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ
Земельный вопрос всегда относился в России к числу ключевых. Он постоянно являлся источником острых конфликтов и социальных катаклизмов. Земельные реформы в стране проводились неоднократно, начиная с времен раннего феодализма и вплоть до настоящего времени. Современная реформа земельных отношений отличает от всех предыдущих не только всеохватывающим характером, но введением новых институтов собственности на землю, включая частную. В статье рассматриваются проблемы осуществления правового режима земель различного назначения.
I.V. Baburkina SSGA, Novosibirsk
HISTORICAL AND LEGAL ASPECTS OF THE LAND REFORM IN RUSSIA
The land-related problems have always been the key ones in Russia being a steady source of acute conflicts and social cataclysms. Land reforms have been repeatedly implemented in Russia, beginning with the early feudalism up to now. The current reform of land relations differs from the previous ones by its comprehensiveness and the newborn institutions of land property including private property. The article presents the problems of implementing the legal order concerning different-purpose lands.
Проблемы земельной реформы в России упирались и упираются в вопрос о частной собственности на землю. История общественного развития свидетельствует о том, что принадлежность земли индивиду играла важнейшую роль для его экономического и социального положения и тем самым обуславливала во все времена и для всех народов борьбу за право на землю. Эта борьба была основной движущей силой многих революций в мире. Стремление человека к земле, стремление быть ее собственником имеет определенную объективную основу. Направление экономического индивидуализма, возникшее в XVII в., требовало признания полной свободы распоряжения землей. Частная собственность на землю в той форме, в какой этот институт существовал в римском праве, представлялся экономистам этого направления наиболее адекватной формой отношения к земле, при которой земля передавалась в
частную собственность крестьянина и обеспечивала ему права человека и гражданина1.
В России регулирование земельных отношений уходит в далекое прошлое. Известно, что во времена становления Киевской Руси усиленной охране подлежали все частные землевладения. Устанавливались высокие штрафы за порчу межевого знака, чем подчеркивалась забота древнерусского государства об обеспечении устойчивости земельного правопорядка. В 1565 году Иваном Грозным был произведен раздел земли государства на земские (обычные) и опричные (особые), включив в последние земли оппозиционной княжеско-боярской аристократии. В 1580 году Церковным Собором было принято решение, запрещавшее митрополитам, архиереям и монастырям покупать вотчины у служилых людей, принимать земли в заклад и на помин души, увеличивать каким-либо другим способом свои земельные владения. Во второй половине XVI в. проведена повсеместная опись вотчинных земель, информация
о которых была занесена в писцовые книги, что способствовало упорядочению финансовой и налоговой систем и служилых обязанностей феодалов. В дальнейшем государство провело повсеместно опись земель подразделяя их на окладные единицы («сохи»). Полученная информация и документация способствовали созданию системы крепостного права.
В общегосударственном масштабе крепостное право оформилось Судебником 1497 года, указами о заповедных и урочных летах 1591 года. Таким образом полное прикрепление крестьянина к земле и подчинение его административной и судебной власти феодала окончательно оформились Соборным уложением 1649 г. Земельная реформа 1861 г. была осуществлена на принципах, сформулированных при императоре Александре II.
Первая земельная реформа в России не принесла экономического процветания крестьянам. Мизерные размеры десятин получившим крестьянам за выкупные платежи (от 2,5 до 5,7 десятин) исходили из среднедушевого надела земли. Конечно же они не соответствовали трудовым силам и потребностям земледельческого населения.
В последовавшем, в начале XX века, вторая реформа в сельском хозяйстве и землепользовании России стала именоваться по имени премьер-министра того времени П.А. Столыпина, ныне известного реформатора того времени. Эта реформа была направлена на неприкосновенность правового статуса помещичьих земель, но имела своей целью в корне изменить правовое положение личности и землевладения крестьянства. Таким образом, Указом от 8 ноября 1905 года были отменены выкупные платежи за надельные земли, отведенные крестьянам в ходе реформы 1861 г.
Именно в период «Столыпинской» реформы окончательно сложился земельный правопорядок Российской империи, который просуществовал до 1917 г. По правовому режиму земельной фонд России того периода включал:
- Государственные земли.
1 Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. Теория и тенденции развития. М., 1999. С. 42.
- Монастырские земли.
- Майоратские земли.
- Частновладельческие земли.
- Посессионные земли.
- Общественные земли.
На тот период времени, при имеющихся недостатках в данной области законодательства, Россия была одним из основных поставщиков сельскохозяйственной продукции в страны Европы и «Старого света». Это, в свою очередь, существенно влияло на существующий высокий мировой статус России в целом.
Декрет Всероссийского съезда Советов от 26 октября (7 ноября) 1917 г. «О земле» был одним из первых законодательных актов советского государства. Действовал в течение шести лет, но его положения легли в дальнейшем в основу советского земельного законодательства. Так, были приняты Декрет Совета народных Комиссаров (далее — СНК) от 29 декабря 1917 г. «О запрещении сделок с недвижимостью», Декрет ВЦИК от 27 мая 1918 г. «О лесах», Декрет СНК РСФСР от 30 апреля 1920 г. «О недрах земли».
Начиная с 1922 г. началась кодификация земельного законодательства, которая преследовала своей целью: «создать стройный, доступный пониманию каждого земледельца свод законов о земле». Данные действия привели к созданию Земельного кодекса РСФСР 1922 года, где основными положениями подтверждалось, что вся земля в пределах РСФСР, в чьем бы ведении она ни состояла составляет собственность рабоче-крестьянского государства и образует единый государственный земельный фонд. Таким первым общесоюзным законом, определяющим правовой режим всех категорий земель стали Общие начала землепользования и землеустройства, которые были утверждены ЦИК СССР 15 декабря 1928 г.
Все последующие реформы 1953 года, 1965 года, принятие Продовольственной программы 1982 года, а также внедрение методов внутрихозяйственного, арендного и семейного подрядов на селе не дало ожидаемого результата. Государству нужны были более радикальные изменения в правилах пользования и владения землями в Российской Федерации, которые позволили бы коренным образом изменить систему пользования землей.
Однако, отсутствие заинтересованности у граждан к развитию сельского хозяйства, массовое перемещение людей из деревень в города привели к тому, что и по настоящее время во многих регионах некому обрабатывать землю. Существенной особенностью данного периода развития земельных правоотношений в России стало то, что граждане и юридические лица фактически не имели в собственности земель, не обладали полным правом пользования, владения и распоряжения. Это привело к деградации земель, ухудшению ее плодородия и утрате ее важнейших природных свойств.
И только пройдя такой тяжелый путь в области земельных отношений в последнем десятилетии ушедшего столетия, Правительством Российской
Федерации были проведены реформы, существенно изменившие земельный строй в Российской Федерации, а новеллой этому стала частная собственность как у физических так и у юридических лиц на земельные участки.
Итак, основными мероприятиями по проведению земельной реформы были: Первый Закон «О земельной реформе» принятый Верховным Советом РСФСР 23 ноября 1990 года (в ред. 27 декабря), Положения Закона «О земельной реформе» 1990 года были закреплены в Земельном кодексе РСФСР, принятом Верховным Советом РСФСР 25 апреля 1991 года. Новеллой того периода было принятие Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» 1990 года, принятие Указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации о порядке реорганизации колхозов и совхозов, приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, а также внесение коренных изменений в другие нормативноправовые акты этого периода земельной реформы.
С 1990 годов вышло несколько Указов Президента Российской Федерации и правительственных правовых актов, направленных на конкретизацию законодательных предписаний о направлениях, порядке и правилах осуществления земельной реформы и перераспределения земель между собственниками и пользователями земельными участками. Особое место среди законодательных предписаний в реализации земельной реформы стали занимать нормы Гражданского кодекса Российской Федерации. Они способствовали формированию земельного рынка и реализации сделок перераспределения земельных участков между собственниками и землепользователями, гражданами и юридическими лицами.
Разработана и утверждена Правительством РФ 26 июня 1999 года «Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999—2002 годы».
30 октября 2001 года опубликован и вступил в юридическую силу действующий Земельный кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ). Изменения и дополнения в этот нормативноправовой акт вносятся постоянно, что свидетельствует о продолжении земельной реформы в нашей стране и особом подходе законодателей к решению земельного вопроса2.
Так, согласно статьи 28 ЗК РФ установлено приобретение прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду, а также предоставляются юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование в случаях, предусмотренных пунктом 1 статьи 20 ЗК РФ (со дня введения в действие
О понятии «земельных работ» в законодательстве РФ и НСО // ГЕО-Сибирь-2006. Т. 6. Исследования по общетехническим и гуманитарным проблемам: сб. материалов междунар. научн. конгресса «ГЕО-Сибирь-2006», 24-28 апреля 2006 г., Новосибирск. - Новосибирск: СГГА, 2006.
настоящего Кодекса земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование предоставляются только в случаях, установленных пунктом 1 статьи 20 (Федеральный закон от 25.10.2001 N 137-ФЗ).
В постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления (Федеральный закон «О центрах исторического наследия Президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий» №68-ФЗ от 13.05.2008г.
12 декабря 1993 года всенародным голосованием была принята
Конституция Российской Федерации. В связи с принятием данной Конституции РФ Президент России Указом от 24.12.1993 года за №2287 «О приведении
законодательства Российской Федерации в соответствии с Конституцией
Российской Федерации» в целях обеспечения прав граждан на землю признал недействующими и не соответствующими Конституции РФ ряд статей
Земельного кодекса РСФСР от 25.04.1991 года в том числе и статью 7 данного закона. Таким образом, институт права пожизненного наследуемого владение земельными участками не существовал на вновь предоставляемые земельные участки.
Поэтому в п.2 ст.28 ЗК РФ установлено, что гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются.
Юридические лица, за исключением указанных в пункте 1 данной статьи, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность, религиозные организации, кроме того -переоформить на право безвозмездного срочного пользования по своему желанию до 1 января 2012 года в соответствии с правилами статьи 36 данного документа (Федеральный закон от 25.10.2001 N 137-ФЗ (ред. от 27.12.2009)).
С 1 января 2013 года Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях будет дополнен статьей 7.34, устанавливающей ответственность за нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность.
О переоформлении в собственность земельных участков, предоставленных гражданам в постоянное (бессрочное) пользование согласно п.3 Федерального закона «О введении в действие земельного кодекса Российской Федерации» №137-ФЗ от 25.10.2001 года право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие настоящего Кодекса, сохраняется. Граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного)
пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками, данное право дает только переход права в порядке наследования.
Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Также не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением случаев установленных ЗК РФ.
Не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц.
Также иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам в соответствии с ЗК РФ земельные участки предоставляются в собственность только за плату, размер которой устанавливается настоящим ЗК РФ. Так рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с федеральным законом об оценочной деятельности. А для установления кадастровой стоимости земельных участков проводится государственная кадастровая оценка земель, за исключением случаев определенных законодательством. Государственная кадастровая оценка земель проводится в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждают средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу).
В случаях определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость этого земельного участка устанавливается равной его рыночной стоимости.
Учитывая динамичность развития нашего государства естественно будут вноситься существенные изменения в действующий Земельный кодекс, так как он не является идеальным в полном его аспекте. Поскольку будут возникать в области земельных правоотношений прецеденты, на основе которых будут образовываться коллизии вправе, соответственно необходимо будет их регулировать более современными нормами права, действующими на тот период времени.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. Теория и тенденции развития. М., 1999. С.42.
2. Маркеев А.И. О понятии «земельных работ» в законодательстве РФ и НСО // ГЕО-Сибирь-2006. Т. 6. Исследования по общетехническим и
гуманитарным проблемам: сб. материалов междунар. научн. конгресса «ГЕО-Сибирь-2006», 24-28 апреля 2006 г., Новосибирск. - Новосибирск: СГГА, 2006
© И.В. Бабуркина, 2011
