CC BY
73
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ И ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Исторические аспекты борьбы с коррупцией в России
Васильев Э.А.
The historical aspects of struggle against corruption in Russia are considered in this article.
Одним из первых решений третьего Президента Российской Федерации Д. А. Медведева стало обнародование национального плана борьбы с коррупцией, который включает в себя законодательные, профилактические и судебно-правовые меры. Своевременность решения главы государства не вызывает сомнения: падает доверие населения к власти, снижается ее дееспособность, коррупция негативно влияет на авторитет страны в международном сообществе. Отечественная история показывает, что вопрос борьбы с коррупцией в России стоял всегда и первое законодательное ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану III, а его внук Иван Грозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках1.
Меры по борьбе со злоупотреблениями власти содержали и нормы Белозерской уставной грамоты, датированной мартом 1488 г., которые были призваны ограничивать произвол власти. В 1497 году в Судебнике было отражено взяточничество как форма коррупции2, а в 1550 г. конкретизировался порядок отправления правосудия, и была установлена ответственность судей за вынесение неправильного решения. Как бы сейчас сказали, сформулировано понятие должностного преступления.
Почти через сто лет (в 1649 г.) принято Соборное уложение, которое, как считают многие исследователи (пойманный за руку взяточник возвращал сумму полученной взятки в троекратном размере и отстранялся от должности) породило новую форму взяточничества — вымогательство.
Содержание большинства статьей Соборного уложения 1649 года корреспондируется с результатами социологического исследования коррупции в современной России, проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ)3, которые были обнародованы в мае текущего года. Как и в 1649 году, большинство наших соотечественников (18%) считают самым коррумпированным органом суд.
Известно, что Петр I, желая минимизировать казнокрадство, делал много. Издал указ об уголовной ответственности за пособничество в совершении корыстных злоупотреблений по службе и за недонесение о совершении этих преступлений; создал специальный Сенат (члены которого в скором времени сами оказались запятнанными служебными злоупотреблениями); проводил ротацию кадров (например, воеводы не могли находиться на одной должности более двух лет); ввел ответственность не только за получение взятки, но за ее дачу и, наконец, при нем казнокрадство на государственной службе стало рассматриваться как форма коррупции.
Принципиально ничего не изменилось в преодолении коррупции и после Петра I, вплоть до революции 1917 года, а на протяжении всей истории Советского Союза и до его распада принимались Декреты4, издавались специальные распоряжения 5, которые в итоге породили11 новую форму противодействия закону — «круговую поруку», «телефонное право».
В 1996 г. разработана и принята Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации, кото-
Кандидат юридических наук.
СО
OI
О) О О CJ
о о о
Q.
со
S
н
о
0
1
о я с о
т ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
CO
Ol
z
0) о о сч
о о о
Q.
et
CQ s
I-
о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о
ш у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
рая затем стала частью Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300. Авторы Концепции возлагали определенную надежду и на ОВД России, рекомендовав активно использовать методы оперативно-розыскной деятельности для ликвидации коррупционных связей организованной преступности, и эта деятельность должна была рассматриваться как специальная, а не правовая. С этой даты до настоящего времени ежегодный ущерб от коррупции в России возрос до 37 млрд. долл. США6, а МВД России, как отмечается в документах министерства 7, не удается выработать эффективный механизм противодействия вызовам и угрозам криминалитета. Вместо системного и комплексного подхода к вопросам совершенствования деятельности ОВД по борьбе с коррупцией деятельность милиции по-прежнему интерпретирована в привычную шаблонную схему, по которой основными критериями оценки результатов работы ОВД остаются «валовые» показатели. Не случайно 80% выявленных сотрудниками ОВД России должностных преступлений составляют малозначительные деяния, не оказывающие серьезного влияния на состояние борьбы с ней. В 2007 году из общего количества выявленных фактов взяточничества лишь 2% преступлений квалифицированы по п. «г» ч. 4 ст. 290 УК РФ8. В то же время, по данным Международного антикоррупционного центра «Транспэренси Интернэшнл» («Международная прозрачность»), Россия в мировом рейтинге взяточников занимает лишь 126-е место из 159 стран. По данным указанной организации средний размер взятки в бизнесе за период с 2001 г. по 2005 г. вырос с 10,2 тыс. до 135,8 тыс. долларов США. Несмотря на это, в России данные о средних суммах взятки по преступлениям, выявленным сотрудниками ОВД России, резко отличаются от указанных: 2005 г. - 8,5; 2006 г. - 9,6; 2007 г. -30 тыс. долларов США9.
В современных условиях влияние коррупции затрагивает как микроэкономические аспекты деятельности многих предприятий, так и макроэкономические, включая движение цен, валютные курсы, процентные ставки, заработную плату, прибыль. Поэтому следует согласиться с Министром внутренних дел Российской Федерации Р. Г. Нургалиевым, что деятельность ОВД России не соот-
ветствует уровню угроз и опасностей со стороны коррупции, а декларативность управленческих решений не позволяют активизировать борьбу с ней10.
На проходившем 22 мая 2008 года во ВНИИ МВД России круглом столе, посвященном борьбе с коррупцией, одним из основоположников науки ОРД А.И. Алексеевым была высказана мысль о необходимости возложения функции координации деятельности по борьбе с коррупцией на прокуратуру. 11 По его мнению, это оправдано, прежде всего, относительно независимым положением прокуратуры в системе государственных структур, многопрофильным характером ее правоохранительной деятельности, охватывающей все сферы правоотношений, в которых в известном смысле проецируются все сегменты жизни общества, пораженные коррупцией. Не оспаривая идеею А. И. Алексеева, хотелось бы заметить, что органы прокуратуры, исполняя свою основную функцию надзора за исполнением законов практически во всех сферах жизни общества, действительно могут выявлять коррупционные преступления, и при этом без дополнительных функций, но статистика учета выявленных преступлений на этот счет говорит не в их пользу.
По мнению М.Г. Делягина12, которое мы поддерживаем, главное в российской коррупции - ее системный характер, то есть положение, при котором даже самые важные, стратегические решения принимаются, исходя из низменных коррупционных интересов. М.Г. Делягин в своих публикациях, наряду с другими авторами, предлагает совершенствовать порядок прохождения государственной службы, обучение, подбор и расстановку кадров.
Почему кадровый вопрос стоит на первом месте? Как нам представляется, вопрос «Брать взятку или не брать? в большей степени относится к нравственным аспектам, и одними законодательными нормами его не решить. Меры воспитательного характера по предупреждению коррупции должны быть учтены в первую очередь. Например, Н.С. Железняка 13, определяя коррупционные слагаемые в сфере правоохранительной деятельности, указывает на назначение на руководящие должности в ОВД России при наличии связей или за деньги, то есть люди, призванные бороться с коррупцией, сами за деньги назначаются на «прибыльные» должности, а потом «отрабаты-
Правоохранительные органы и их деятельность
вают» потраченные деньги. Утверждение Н.С. Железняк небезосновательно. 14
Мы не оспариваем мнение иных исследователей, которые считают, что отсутствие в российском законодательстве закона о борьбе с коррупцией и уголовно-правового понятия коррупции15 снижают эффективность борьбы с должностными преступлениями. Это отчасти так, но необходимо признать и то, что современный УК РФ содержит нормы, позволяющие привлекать коррупционеров к уголовной ответственности:
• глава 27 (преступления против конституционных прав и свобод), глава 29 (преступления против собственности),
• глава 31 (преступления против службы в коммерческих и иных организациях),
• глава 38 (преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления).
В практике отечественных правоохранительных органов имеются положительные примеры задержания высокопоставленных чиновников с многомиллионными взятками16. Это исключительные случаи, за которыми стоит кропотливая работа субъектов ОРД, которая требует не только профессионализма, но в большей степени мужества. Ведь отечественная правоохранительная история знает много примеров, когда инициаторы серьезных разоблачений в конечном итоге сами были сметены коррумпированными чиновниками или их высокопоставленными покровителями. Если есть примеры удачных разоблачений, значит, действующее законодательство позволяет если не вести масштабную борьбу с коррупцией, то хотя бы минимизировать ее присутствие в общественной жизни. Сказанное выше позволяет сделать вывод, что в настоящее время большинство проблем отсутствия результативности в борьбе с коррупцией лежит в плоскости организации исполнения законодательных норм и состояния кадрового обеспечения подразделений, осуществляющих борьбу с ней. Так, результаты опроса сотрудников ОВД показали, что многие из них коррупцию понимают только в виде использования служебного положения должностным лицом в личных (корыстных) целях. Соответственно оперативная разработка в отношении таких лиц с их стороны начинается только при наличии заявления о вымогательстве взятки с конкретного чело-
века (как правило, заявителя, явившегося в оперативное подразделение добровольно) и не учитываются качественные изменения этого социального явления. Указанная ошибка и стремление к количественным показателям вынуждает «разоблачать» врачей и преподавателей. Хищения бюджетных средств должностным лицом в сговоре с представителями криминальных структур; незаконное инвестирование коммерческих структур, принадлежащих родственникам за счет бюджета, в ущерб интересам государства; незаконное выделение льготных кредитов, в том числе за счет средств, предназначенных на социальные нужды; злоупотребление должностными полномочиями при реализации госимущества остаются вне зоны внимания правоохранительных органов. Об этом же свидетельствует и статистика. В истекшем году в суды всего было направлено 1237 дел коррупционной направленности. В каждом четвертом деле фигурировала сумма взятки менее 8 тыс. рублей, и только около 9% составляют дела, где сумма взятки превышала 20 тыс. рублей. Естественно, за подобные преступления суды ограничивались штрафом, запретом занимать должности или условным сроком наказания.
Президентом Российской Федерации поставлена задача за короткий период создать в стране действенную систему противодействия коррупции, добиться резкого сокращения ее масштабов.
Выполнение указанной задачи МВД России, как представляется автору, возможно только путем совершенствования управленческой деятельности, которая должна заключаться в необходимости: • выработки обоснованных критериев оценки результатов оперативно-служебной деятельности, и в первую очередь, это касается МВД России и ГУ МВД России по федеральным округам. Учитывать как положительную работу в этом направлении конечные результаты только с учетом уровня оперативного обслуживания: Центральный аппарат МВД России и подразделения, непосредственно ему подчиненные (ОРБ) — федеральные министерства и ведомства, госкорпорации и естественные монополии. ГУ МВД России по федеральным округам — коррупционные связи высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Все остальные показатели учитываться не должны.
со
О!
О) О
о сч
о о о о.
со
н о
0
1
о я с о
т ф
ю
>5
о *
о ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
13
я <
I
н
о ф
со
• совершенствования кадровой политики, направленной на восстановление профессионального ядра оперативных служб, которое «уничтожено» существующей кадровой политикой. При этом необходимо понимать специфику силовых структур и выполняемых ими задач, которая требует особого подхода к формированию коллектива. Например, за последние три года подразделения МВД России не менее трех раз выводили «за штат17» и практически на 70% обновляли. Каков результат? Снизилась коррупция? Нет. А то, что потеряли профессионалов, это бесспорно. Остались «за штатом» те, у которых за спиной огромный опыт, десятки резонансных дел по коррупции.
Приспособленец - вот кто опаснее всего. Это он может заискивать перед сильным, выполнить беспрекословно его волю, зачастую противозаконную. Вот тут и кроется коррупция, с этим надо
бороться при подборе и расстановке кадров.
Последнее, на что хотелось бы обратить внимание. МВД России является многофункциональной и весьма сложной структурой, поэтому к его сотрудникам, особенно занимающимся раскрытием и расследованием преступлений, должны предъявляться особые требования: высокий интеллектуальный уровень, аналитический склад ума, патриотизм, чувство долга. Соответственно, сегодня трудно мотивировать личность с таким набором положительных качеств работать в милиции, где зарплата ниже, чем в среднем по стране, нет правовой защиты, неопределенны горизонты карьерного роста и вообще невозможно планирование даже среднесрочных перспектив по службе (вдруг - очередная реорганизация). Поэтому нужны стимулы, которые бы привлекали в ряды борцов с коррупцией честных, неподкупных, высокоинтеллектуальных людей.
со
Ol
Z
О)
о о
CJ
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
Литература и примечания
1. Гладких В.И. Коррупция в России: генезис, детерминанты и пути их преодоления. Российский следователь. 2001. №3.
2. Российское законодательство Х-ХХ вв.. Т 1. М.: Юрид. литература.1984.
3. Результаты социологических исследований ВЦИОМ /Современное состояние коррупции в российском обществе. М.2008.
4. Декрет ВЦИК РСФСР «О взяточничестве» от 8 мая 1918 г.; Декрет Совета народных комиссаров РСФСР «О борьбе со взяточничеством» от 16 августа 1921 г.
5. Письмо ЦК КПСС «Об усилении борьбы со взяточничеством и разворовыванием народного добра» от 29 марта 1962 г.
6. Орлова Е.А., Шикунова О.Г. Влияние теневой экономики на криминогенную ситуацию в России // Законодательство и экономика. 2002. № 10.
7. Указание заместителя министра внутренних дел Е. М. Школова «О выполнении подразделениями БЭП и НП МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации указания ДЭБ МВД России от 02.04.2007 № 7/12/5382 по устранению недостатков в оперативно-служебной деятельности».
8. Форма № 5 ГИАЦ МВД России: Сведения о работе криминальной милиции по выявлению и раскрытию преступлений экономической направленности за 2007 г.
9. Форма № 5 ГИАЦ МВД России: Сведения о работе криминальной милиции по выявлению и раскрытию преступлений экономической направленности за 2005, 2006, 2007 г.г.
10. Решение коллегии Министерства внутренних дел РФ «Об итогах оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД России в 2006 году и задачах на 2007 год» от 6 февраля 2007 г. № 1 км.
11. Ранее Генпрокуратура России предлагала создать в стране Антикоррупционный комитет во главе с Генеральным прокурором.
12. Делягин М.Г., директор Института проблем глобализации.
13. Железняк Н.С. О слагаемых коррупции в органах внутренних дел. Оперативник (сыщик) №2 (15). М. 2008.
14. Время новостей (Москва) 05.12.2006.
15. Зимин О. В., Болотский Б. С., Елисов П. П. //Основные направления антикоррупционной политики и противодействия легализации коррупционных доходов в Российской Федерации. Сборник материалов круглого стола. ВНИИ МВД России. М. 2008.
16. Например, дело члена Совета федерации от Калмыки Л. Чахмахчяна; первых заместителей председателя Госкомрыболовства России Ю. Москальцова и М. Дементьева; заместителя министра финансов А. Сторчака; сотрудников МВД России Д. Целякова и А. Носенко, вымогавших у вице-президента Инк-редбанка 1,5 млн. евро и некоторые другие уголовные дела.
17. Например, ДБОПиТ МВД России, сотрудников которого, всегда находящихся на передовой, готовых встретиться лицом к лицу с самыми опасными для общества личностями, с момента создания 17 раз выводили «за штат» и 17 раз обновляли личный состав.
