CC BY
39
3. ПСЗРИ. Собрание второе, 1856. СПб., 1857. Т. 31. № 31332. С. 1100-1101.
4. Санитарные условия хаджжа // Миссионерский противомусульманский сб. Казань, 1877. Вып. XV.
5. Циркуляры Департамента полиции о порядке выдачи заграничных паспортов мусульманам, совершающим паломничество в Турцию и
Персию (2 окт. 1889 г. - 9 июля 1914 г.) // ГАТО. Ф. 4. Оп. 2. Д. 4022.
6. ПСЗРИ. Собрание третье, отделение 1-е, 1898. СПб., 1901. Т. 18. № 14891.
Поступила в редакцию 3.04.2006 г.
ИСТОРИЧЕСКАЯ ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ НОРМ ПРАВА В ОБЛАСТИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА (на примере служащих органов внутренних дел)
С.Н. Главинская
Glavinskaya S.N. The historical succession of legal regulations in the area of the state social policy (exemplified by the internal security service officers). The submitted paper represents a historical comparative analysis of the social maintenance of officers of law-enforcement organizations. The problem of research begins with a picture of rights and insurance arrangements of police officers of the Russian Empire and finishes with comparison of the similar legal regulations of militia in the present-day reality. This article considers such aspects of the investigated problem as free health service, welfare payments, passage tax concessions, priority-driven entrance in educational institutions for their children etc.
Специфической чертой человеческого социума является забота со стороны его членов и созданных ими различных органов над своими «неполноценными» согражданами и наличие гарантий такой защиты. Решение этой задачи на государственном уровне появляется со становлением современной демократии и приоритетной ценности - человеческой личности. Особое значение придается гарантии социальной защищенности любого человека, служащего для общества и государства.
Такие вопросы обращали на себя внимание органов власти еще в начале XX века, когда в случае смерти служащего или возникновения нетрудоспособности под угрозу попадали члены семьи, которые фактически находились на его иждивении. Решение данной проблемы не под силу одному или нескольким людям, которые, несомненно, могли помочь в отдельно взятой ситуации конкретным семьям, но в масштабе всей страны была необходима единая политика социальной защиты общества в целом и отдельных групп населения. Первые шаги на этом пути были проделаны в период существования Российской империи. Центром нашего внимания станет рассмотрение социальных га-
рантий чинов полиции, и непосредственная преемственность этих норм в современных правовых актах, касающихся социальной защиты сотрудников милиции.
В первые годы XX столетия не существовало специальных актов по социальной защите служащих полиции в случае нарушения здоровья или смерти. Лишь в 1904 г. Государственный совет распространил на чинов уездной полицейской стражи действие ст. 234 Устава общественного презрения [Полный свод законов Российской империи (далее - ПСЗ РИ). Собр. 3-е. Т. XXIV. 1904. Отд. 1. СПб., 1907. № 24749.]. Если их содержание было отнесено на счет казны, то источником для покрытия расходов по лечению чинов полицейской стражи также приходилось на счет государства. Лечение стражников в земских больницах оплачивалось Губернским Правлением при предоставлении в это учреждение земскими управами требовательной ведомости с указанной суммой, которая в дальнейшем пересылалась в Департамент общих дел МВД [Государственный архив Курской области (далее - ГАКО). Ф. 33. Оп. 2. Д. 15166. Л. 1, 2].
22 апреля 1906 г. было высочайше утверждено мнение Государственного совета о
социальном обеспечении детей служащих Департамента полиции [ПСЗ РИ. Собр. 3-е. Т. XXVI. 1906. Отд. 1. СПб., 1909. № 27775]. Детям офицерских, классных и нижних чинов полиции и отдельного корпуса жандармов, убитых или умерших от полученных ранений, внутренних либо внешних повреждений при подавлении беспорядков и других служебных действиях, а также и не при исполнении служебных обязанностей, но в тех случаях, когда «злодейские покушения были направлены на них», предоставлялось право на пособие из казны. При этом соблюдались следующие постановления:
1) право на пособие устанавливалось независимо и сверх всех других, назначенных в силу общих или особенных постановлений об обеспечении участи детей служащих пенсиями и пособиями на воспитание;
2) при занятии свободных вакансий в воспитательных и учебных заведениях за счет казны, земства, городов, сословий, обществ и частных лиц пользовались равными правами с детьми военных чинов, за исключением особых оговорок в уставах этих заведений;
3) ходатайства о назначении пособий детям чинов полиции и корпуса жандармов, погибших или пострадавших не при исполнении служебных обязанностей, разрешались до окончания расследования побуждений лиц, совершивших преступное покушение. Если в ходе следствия выяснялось, что насильственные действия были направлены против указанных чинов как против частных лиц или по неосторожности, то выдача пособия прекращалась, но уже выданные деньги обратно не взыскивались.
В особо уважительных случаях такое пособие могло быть назначено: а) детям тех же чинов, умерших от болезней, полученных при перечисленных ранее условиях, если смерть последовала не позднее года со времени вызвавших болезнь событий и б) малолетним братьям и сестрам, круглым сиротам, если они находились на полном попечении умерших и остались после их смерти без необходимых для существования и воспитания средств.
В особо уважительных случаях детям чинов полиции и корпуса жандармов, лишившихся трудоспособности и потерявших вследствие сего возможность личным трудом
добывать средства, достаточные для содержания семьи, воспитания и образования детей, также могли быть назначены пособия.
Этот закон, улучшавший положение детей чинов полицейских и корпуса жандармов, имел обратную силу, то есть его действие распространялось на события с 1 января 1904 г., а не с момента его принятия в 1906 г., что было несомненным плюсом для пострадавших семей. К его минусам можно отнести то, что термины (например, «особо уважительные случаи») слишком расплывчаты и их определение целиком и полностью оставалось на усмотрение вышестоящих органов, а точнее работавших в них чиновников, что, в свою очередь, могло порождать своеволие бюрократии.
Процесс удовлетворения ходатайства по выдаче пособия происходил следующим образом. Прошение подавалось на имя губернатора, который пересылал его со всеми необходимыми бумагами в Департамент полиции, где дело разрешалось по существу. Пересылка всех сведений иногда занимала достаточно длительное время, куда благоразумнее было создать специальный орган или должность либо чтобы не раздувать кадровый аппарат наделить одного из чиновников (например, губернатора) правом разрешать такие дела в соответствии с законом на месте, установив за ним контроль в виде отчетности и ревизий.
Государственный совет в 1906 и 1907 гг. отпускал из средств государственного казначейства по 1 млн. руб. в год на выдачу в особо исключительных случаях, пособий чинам городской и уездной полиции [ПСЗ РИ. Собр. 3-е. Т. XXVI. 1906. Отд. 1. СПб., 1909. № 27406]. Такая же сумма была выделена в 1908 г. для выдачи пособий классным и нижним чинам городской и уездной полиции, а также офицерским и нижним чинам отдельного корпуса жандармов. Подробнее оговаривалось, что эти пособия назначались:
1) в случае смерти чинов полиции и отдельного корпуса жандармов при самом покушении на них злоумышленников или в последствии от полученных при покушении ран, увечий и других повреждений здоровья, не исключая душевных болезней: а) на погребение умершего и б) вдовам и детям, а также находившимся на попечении погибшего родителям, братьям и сестрам в ожидании
назначения пенсии, независимо от других пособий;
2) состоящим на службе: а) на лечение самих чинов, их жен и детей, а также находящихся на их попечении родителей, братьев и сестер, если они лично пострадали при покушениях; б) на возмещение материального ущерба, понесенного ими в связи с их служебной деятельностью; в) в виде периодических выдач вдобавок к содержанию только нижним чинам отдельного корпуса жандармов и полиции в тех местностях, где по причине крайней дороговизны жизни затруднено комплектование полицейских команд; г) нижним чинам, которые в борьбе с беспорядками вынесли наиболее тяжелую и опасную работу и проявили особую энергию и распорядительность [ПСЗ РИ. Собр. 3-е. Т. XXVIII.
1908. Отд. 1. СПб., 1911. № 30775].
Эти дополнительные пособия, несомненно, улучшали материальное обеспечение полицейских. Но размеры выделяемых государством сумм постепенно уменьшались: в 1909 г. - 500 тыс. руб., в 1910 г. -250 тыс. руб. [ПСЗ РИ. Собр. 3-е. Т. XXIX.
1909. Отд. 1. СПб., 1912. № 32216; ПСЗ РИ. Собр. 3-е. Т. XXX. 1910. Отд. 1. СПб., 1913. № 33240]. Очевидно, что данная мера была вызвана последствиями послереволюционных событий 1905 г. Возможно, если бы такие социальные гарантии существовали не только в кризисные периоды, а систематически и суммы были бы относительно фиксированными, то недовольство служащих было бы намного ниже, а, следовательно, социальная обстановка более благополучнее и стабильнее.
Общим недостатком обозначенных законов о пособиях было отсутствие четких сумм или формул их расчета, которые выдавались на каждого члена семьи. Зачастую размер выплат напрямую зависел от получаемого жалования служащего.
Стоит отметить, что все положения о социальном обеспечении чинов полиции практически целиком без изменений заимствовались из законов для военнослужащих. Так, закон от 22 апреля 1906 г. скопирован с положений о праве на пособие из казны, установленных для детей лиц, погибших в войне с Японией от 16 июня 1905 г. С одной стороны, положительно то, что новые правовые акты создавались на основе опробованных
практикой законах. Но слепое копирование опасно тем, что не принимались во внимание специфические нужды данной категории служащих.
Получая различные награды и медали, чины полиции в социальном плане до начала XX в. практически были не защищены. Самым важным и практически единственным достижением в этом плане к тому времени было получение пенсии после окончания службы и назначение пенсий вдовам и детям. Другие социальные вопросы были поставлены в последние предреволюционные годы. Например, только в 1910 г. на съезде начальников полицейских управлений в г. Курске были вынесены на обсуждение такие вопросы, как предоставление права на ежегодный 28-дневный отпуск для чинов полиции и установление обязательного страхования жизни полицейских за счет казны [ГАКО. Ф. 33. Оп. 2. Д. 14854. Л. 37]. Участники съезда также высказали пожелание о бесплатном проезде по железным дорогам по делам службы в своем районе, а также соседних уездах и губерниях и предоставление льготного проезда классным чинам полиции в поездах по билету 3 класса в вагоне 2 класса. Но департамент полиции был вынужден отклонить это предложение, ссылаясь на отрицательное высказывание по этому предмету министерства финансов и путей сообщения [ГАКО. Ф. 33. Оп. 2. Д. 14854. Л. 57, 59]. Начальникам полиции ежемесячно из городского или земского бюджета выдавались строго определенные суммы (разъездные деньги), за которые они и совершали служебные поездки. Постепенно назревала жилищная проблема. Не имея своего жилья, чины полиции нанимали помещения, для этой цели из государственной или городской казны выделялись специальные средства - квартирные деньги или комнаты предоставлялись «в натуре» [ГАКО. Ф. 33. Оп. 2. Д. 12530. Л. 3-49].
Перечисленные социальные вопросы требовали изыскания источников средств на их воплощение. Помимо периодического выделения денежных сумм для нужд полицейских и их семей из государственной казны, на местах организовывались различные корпоративные кассы. Так, в 1901 г. в Курской губернии открылась касса взаимопомощи на случай смерти служащих по ведомствам министерства внутренних дел и тюремному и
межевому министерства юстиции [Обзор курской губернии за 1903 год. Курск: Губернская типография, 1904. С. 72]. Собранные участниками суммы расходовались на выдачу пособий семьям умерших служащих Министерства внутренних дел, в который и входил Департамент полиции. Сами чины полицейских управлений также образовывали ссудо-сберегательные кассы (в 1904 г. в Курской губернии они существовали в Курском городском, Белгородском и Обоянском уездных полицейских управлениях [ГАКО. Ф. 33. Оп. 31. Д. 1034. Л. 1, 3, 12, 21]), которые могли расходовать свои средства и на материальную поддержку своих участников. Такой пример самоорганизации и взаимоподдержки служащих полиции достоин внимания и в наши дни.
Сегодня Конституция РФ провозглашает наше государство социальным, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Каждому гражданину гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом [Конституция Российской Федерации // Российская газета от 25.12.1993. № 237. Ст. 7, 39]. В соответствии с данными правовыми нормами современный законодатель предусматривает гарантии социальной защиты и для сотрудников милиции, заменивших в ходе истории чинов полиции.
Законом РФ «О милиции» в специальный раздел выделены гарантии правовой и социальной защиты сотрудников милиции. Только с 1999 г. в него включена статья, предоставляющая им и членам их семей (супругам, детям до 18 лет и лицам, находящимся на иждивении) право на бесплатное оказание всех видов медицинской помощи в медучреждениях системы МВД РФ либо в других медучреждениях с оплатой услуг из средств финансирования милиции [Закон Российской Федерации «О милиции» - ст. 28 (1)]. Мы видим, что государство, как и в начале XX в., берет на себя расходы по лечению служащих органов внутренних дел, более того, сейчас появляются специализированные медицинские учреждения для данной категории граждан. Для предоставления медицинских услуг за счет государства членам семей не ого-
вариваются причины возникновения ухудшения здоровья (ранее только для пострадавших от покушений, направленных против чинов полиции).
Также с 1999 г. разрешен вопрос об обязательном государственном личном страховании сотрудников милиции, определены размеры единовременного пособия при наступлении страхового случая (семье погибшего - размер его десятилетнего денежного содержания; при тяжелых телесных повреждениях - размер пятилетнего содержания) [Закон Российской Федерации «О милиции» -ст. 29]. Инструкция о порядке проведения обязательного государственного страхования жизни и здоровья сотрудников органов внутренних дел РФ, военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, в системе МВД России подробнее определяет процесс оформления документов и выплаты страховых сумм в соответствии с ФЗ от 28.03.98. № 52-ФЗ и Постановлением Правительства РФ от 29.07.98. № 855.
Многие положения Государственного совета о денежном возмещении из средств государственного казначейства в начале XX столетия в случае смерти или повреждения здоровья чинов полиции нашли отражения в современных правовых актах. Так, Инструкция, разработанная в соответствии со ст. 29 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции» и постановлением Верховного Совета РСФСР от 18 апреля 1991 г. № 1027-1 «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О милиции» определяет порядок выплат единовременных пособий, денежных компенсаций и сумм в возмещение материального ущерба сотрудникам милиции, членам их семей и иждивенцам [Инструкция о порядке возмещения ущерба в случае гибели (смерти) или причинения увечья сотруднику милиции, а также ущерба, причиненного имуществу сотрудника милиции // Юридическая газета. 1993 г. № 29 (100)]. Дается однозначная расшифровка основных понятий, применяемых в инструкции, что исключает разногласия в их понимании. Важным отличием современного акта от его дореволюционного аналога является наличие контроля за обоснованностью выдачи врачебно-военными комиссиями документов о телесных и иных повреждениях здоровья, о причине смерти сотрудника милиции, которые необходимы
для получения пособия. В инструкции уточняется, что расходы по выплатам производятся из источников содержания органов внутренних дел. Но оговаривается, что орган внутренних дел, выплативший денежные средства в возмещение ущерба, принимает меры к взысканию этой суммы в установленном законом порядке с виновных юридических или физических лиц. Это объясняется тем, что государство не может нести бремя всех расходов, причиненных по вине других лиц, и применяет такую меру как форму их ответственности.
Действующий закон о милиции с изменениями за 1999 и 2001 гг. предусматривает обеспечение сотрудника милиции жилой площадью в виде отдельной квартиры или дома по установленным законодательством нормам. В случае его гибели за семьей сохраняется данное право. Установлены льготы по оплате жилых помещений, по расходам на установку квартирных телефонов [Закон Российской Федерации «О милиции» - ст. 30, 31].
В наше время сотрудники милиции на всей территории РФ бесплатно пользуются всеми видами общественного транспорта городского, местного, пригородного, кроме такси. Для милиционеров, служащих на транспорте, дополнительно предоставлено право бесплатного проезда в поездах, на речных и морских судах в пределах своих участков. За использование личного транспорта в служебных целях им выплачивается денежная компенсация в установленных размерах [Закон Российской Федерации «О милиции» - ст. 32].
Особо значимой нормой, не зафиксированной ранее в законодательных актах Российской империи, является положение об ответственности виновных должностных лиц
в случае несоблюдения гарантий социальной защиты сотрудника милиции по законодательству РФ [Закон Российской Федерации «О милиции» - 34].
Исходя из вышесказанного, видно, что ряд положений о правах милиционеров и их семей зародились в законодательных актах о чинах полиции начала XX в. Очевидно, что при разработке проблемы социальных гарантий для служащих органов внутренних дел законодатель основывался на опыте прошлого, учитывал его положительные и отрицательные аспекты, чтобы исключить возможные ошибки. А анализ, выявление пробелов и поиск решения проблем современного законодательства становятся основой для будущих правовых актов в этой сфере.
За последние десятилетия введено в действие много дополнений и изменений, а также новых правовых норм в сфере социальной политики государства. Но, к сожалению, механизм их реализации на практике не совершенен. Разрешение этой проблемы - самая важная задача законодателей современности. В дополнение к этому мы предлагаем создание специальных служб с привлечением общественности, которые изучали бы нужды сотрудников милиции и их семей (затрагивая различные аспекты: экономические, психологические и др.), разрабатывали и претворяли в жизнь методики социального оздоровления. Необходимо помнить о финансировании исследований, а также обеспечении всех прав и гарантий данной группы населения. Такие мероприятия способствовали бы повышению престижности государственной службы в органах внутренних дел.
Поступила в редакцию 12.04.2006 г.
