CC BY
66
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
ИСТОКИ ФОРМИРОВАНИЯ, ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ПРОФЕССИОНАЛЬНУЮ ПОДГОТОВКУ И ПОВЫШЕНИЕ
КВАЛИФИКАЦИИ ЧАСТНЫХ ДЕТЕКТИВОВ И РАБОТНИКОВ ЧАСТНЫХ ОХРАННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
А.В. МЕНЬШИКОВ,
соискатель кафедры административного права Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
E-mail: svaral945@gmail.com
Аннотация. Статья посвящена особенностям функционирования негосударственных образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку и повышение квалификации частных детективов и работников частных охранных организаций. Автор рассматривает исторический аспект заявленной тематики, обращает внимание на зарубежный опыт подготовки частных детективов и работников охранных структур. Кроме того, в статье обозначены основные тенденции развития и проблемы правового регулирования рассматриваемых образовательных учреждений.
Ключевые слова: образовательный, частная, охрана, детектив, история, опыт, особенности, деятельность, негосударственный, перспективы.
THE ORIGINS, THE FOREIGN EXPERIENCE AND PROSPECTS OF DEVELOPMENT OF THE NON-STATE EDUCATIONAL INSTITUTIONS PROVIDING PROFESSIONAL TRAINING AND QUALIFICATION OF PRIVATE DETECTIVES AND EMPLOYEES OF PRIVATE SECURITY ORGANIZATIONS
A.V. MENSHIKOV,
competitor of the chair of administrative law of the Moscow university ofthe Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. The article is devoted to the peculiarities of the functioning of non-state educational institutions providing professional training and qualification of private detectives and employees of private security organizations. The author considers the historical aspect of the claimed subject matter, draws the attention of the foreign experience in training of private detectives and employees of security structures. In addition, article outlined the main trends of the development and problems of legal regulation of the considered educational institutions.
Keywords: educational, private, protection, detective, history, experience, features, activities, non-state, prospects.
В современной России сформировались и функционируют все необходимые элементы системы негосударственного обеспечения безопасности деятельности хозяйствующих субъектов и личности — частные охранные организации, информационно-аналитические службы, страховые фирмы, учебные заведения по подготовке кадров для частного охранного бизнеса, предприятия, производящие и реализующие технические средства по обеспечению безопасности, и, что самое главное — эта система не стоит на месте, она динамично развивается.
Решая задачи, связанные с охраной жизни и здоровья граждан, их имущества, предпринимательской деятельности, все указанные системные элементы вносят заметный вклад в обеспечение правопорядка и создают условия для эффективного противодействия преступлениям и правонарушениям, способствуют профильному либо близкому к основной специальности трудоустройству квалифицированных сотрудников правоохранительных структур, прекративших государственную службу, а также военнослужащих, уволенных в запас.
-ii.^'fc--
Актуальные проблемы административного права
В то же время специалисты в области частной охраны и сыска [3] практически единогласно считают, что действующее законодательство не в полной мере согласуется с происходящими в обществе и государстве социально-экономическими преобразованиями и зачастую служит сдерживающим фактором в деле развития и совершенствования негосударственной системы безопасности как составляющей части безопасности государства.
Данная проблематика заслуживает самого пристального внимания в рамках самостоятельного научного исследования. В настоящей статье мы попытаемся проследить истоки формирования и перспективы развития одного из важнейших и необходимых элементов системы негосударственного обеспечения безопасности — учебных заведений по подготовке кадров для частного охранного бизнеса или точнее, в соответствии с реалиями современности — негосударственных образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку и повышение квалификации частных детективов и работников частных охранных организаций, опираясь при этом на зарубежный опыт развития указанных структур.
Развитие учебных заведений по подготовке кадров для частного охранного бизнеса неразрывно связано с историей самих негосударственных детективных, охранных агентств и служб безопасности, которая, в свою очередь, насчитывает более 200 лет. Так, старейшему и ныне действующему частному американскому агентству «Пинкертон» (Pinkerton National Detective Agency — Pinkerton Government Services) в 2012 г. исполнилось 162 года.
Новая история негосударственных агентств и фирм в Европе началась после окончания Второй мировой войны. Первые агентства были восстановлены и начали функционировать уже во второй половине 1945 г., а уже через 10 лет встал вопрос о необходимости национального и регионального объединения в ассоциативные органы для координации деятельности в сфере негосударственного сыска, охраны, безопасности и, конечно, в вопросах подготовки квалифицированного персонала.
Примерно до середины 1970-х гг. вопросы подготовки решались шаблонными методами, т.е. прямым переносом методов государственных служб безопасности и полиции в негосударственную сферу, так как подавляющее большинство сотрудников частных агентств являлось бывшими сотрудниками государст-
венных служб. Но ряд серьезных провалов в деятельности достаточно крупных организаций и одновременные успехи других частных фирм продемонстрировали наличие проблемы в данном вопросе.
Ряд авторитетных специалистов однозначно высказались за пересмотр системы подготовки персонала частных агентств и за создание специальных образовательных программ для этой сферы деятельности.
Таким образом, более 20 лет назад мнения зарубежных специалистов разделились на два полюса: прямой перенос системы подготовки государственных органов в негосударственную сферу и создание совершенно самостоятельных программ подготовки. По-видимому, истина лежит где-то посредине, но с явной тенденцией смещения в сторону специализированного обучения. Такая тенденция воспринята и в Российской Федерации.
Данный постулат связан с особенностями законодательной базы в области негосударственных субъектов безопасности. Так, в Великобритании даже сотрудники линейных отделов полиции не имеют права носить оружие. Частным же детективам и охранникам подобное тем более категорически запрещено, хотя среднестатистический английский частный охранник имеет лицензию примерно на 2,5 оружейных ствола, т.е. на пять охранников приходится 10 лицензий на нарезное и гладкоствольное оружие, пользоваться которым во время работы они не могут. Закон позволяет только тренироваться с оружием на специально отведенных базах.
В Германии, где законодательство разрешает частным охранникам применение огнестрельного оружия при выполнении служебных обязанностей, среднее соотношение лицензированных стволов на одного охранника составляет примерно 1,5 единицы.
В Европе выделяется несколько основных школ подготовки, но все они объединены общей профилактической направленностью обучения. Негосударственные службы делают основной упор на вопросах выявления уровня риска в различных ситуациях и использования разнообразных способов профилактики данных критических моментов. Общая благополучность социальной среды практически исключает необходимость подготовки сотрудников частных агентств к активному предупреждению и пресечению противоправных действий.
При этом основное внимание уделяется точному знанию законодательства своей страны и неукосни-
- -J* . -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
тельному соблюдению во время работы локальных служебных инструкций, разрабатываемых администрацией фирм. Главный принцип всех частных фирм на Западе — сохранение жизни сотрудника агентства за счет потери материальных ценностей (практически 98% ценностей застраховано). Поэтому вопросы отражения нападений, физического контакта с потенциальным преступником отрабатываются в большинстве служб на уровне курсов самообороны. Исключение составляют центры подготовки Израиля, где уделяется очень большое внимание контртеррористической подготовке, привитию работникам коммерческих структур безопасности навыков массированного огневого подавления, разрешенного израильским законодательством в силу сложившейся в регионе обстановки. Некоторым негосударственным службам Израиля разрешено даже использование автоматического скорострельного оружия, что является для них нормой. В остальных странах, за исключением некоторых фирм ЮАР, использование автоматического оружия частными агентствами запрещается.
Так же многие западные центры по подготовке специалистов негосударственных организаций объединяет высокий уровень внедрения новых заимствованных методологий обучения с последующей адаптацией к национальным условиям.
Длительное время незнание представителями России истинного положения дел в сфере международной подготовки позволяло западным центрам обучения получать высокую прибыль за счет обслуживания российских частных агентств.
Так, вложив в среднем по 10 тыс. долл. в изучение негосударственной сферы правоохраны и безопасности в России в 1993—1994 гг., основные национальные центры Европы и США получали финансовую отдачу уже в конце 1994 — начале 1995 гг. Примерно каждый четвертый тренинговый центр в Великобритании, Израиле, более 20 центров в США работали в 1990-е гг. на российском рынке этих специализированных образовательных услуг. Заметим, что при формировании программ подготовки западные специалисты активно использовали материал, полученный от российских курсантов на предыдущих курсах и заимствованный из открытых российских источников.
Анализ законодательства по частной охранной и детективной деятельности позволяет заявить, что ближе всего к российскому законодательству находится
законодательная база и возможности частных фирм в Германии и во Франции. Но если французские центры по подготовке работников негосударственных агентств практически полностью разобщены, то немецкие, наоборот, стараются консолидироваться, несмотря на жесточайшую внутреннюю конкуренцию.
По данным Европейской конфедерации частных фирм по безопасности и охране:
♦ после принятия Закона 1980 г. в частной сфере охраны и безопасности в Германии были задействованы 30 тыс. человек, а в 1994 г. лицензированных сотрудников частных фирм было уже 105 тыс. человек при количестве фирм 1290, т.е. в среднем в каждой фирме числились около 80 человек;
♦ в 1994 г. в Великобритании в 2000 частных фирм безопасности насчитывалось 81 200 работников, что составило в среднем по 40 человек в каждой фирме;
♦ во Франции 60 тыс. охранников и детективов работали в 944 фирмах, т.е. в среднем на каждую фирму приходится по 60 человек;
♦ Италия и Испания занимают в Европе 4—5 место, имея в частной сфере безопасности примерно чуть более 40 тыс. человек, работающих примерно в 700 фирмах.
Необходимо учесть, что эти данные заявлены крупнейшей, но не единственной, Европейской ассоциацией негосударственных агентств, насчитывающей около полумиллиона сотрудников частных фирм.
Следует учитывать, что организации, подобные Confederation of European Security Services (CoESS) [4], стремятся к активному сотрудничеству с руководящими органами Европейского Союза, национальными министерствами внутренних дел и юстиции с целью усовершенствования программ подготовки специалистов для негосударственных структур безопасности, трудоустройства бывших государственных служащих, лоббирования интересов национальных фирм по отношению к фирмам иностранным [5].
Определенный интерес в сфере организации обучения сотрудников частных охранных и сыскных структур, на наш взгляд, представляет опыт США, где многие работодатели не требуют от безоружных охранников какого-либо конкретного образования. Что же касается вооруженных охранников, то они, как правило, имеют образование не ниже среднего.
При этом допускается как предварительное обучение охранников, так и обучение их в процессе работы. Объем учебной программы для различных ка-
-íí.^'fc--
Актуальные проблемы административного права
тегорий охранников разный. У специалистов, предполагающих работать с оружием, должна быть более серьезная профессиональная подготовка, учитывающая, что не только они, но и их работодатели ответственны за любое применение силы во время исполнения профессиональных обязанностей. Вооруженные охранники проходят официальную подготовку, включающую изучение правил хранения и применения оружия, а также последующие регулярные экзамены и прочие испытания по его практическому использованию.
Однако тенденция такова, что все большее число штатов признают необходимость лицензирования и специальной подготовки сотрудников, включающей элементы конфликтологии, оказания первой помощи, специальной подготовки, имеющей отношение к их конкретным задачам, процессуального оформления отчетов и иных документов.
Американское общество по промышленной безопасности (ASIS) [6] разработало руководящие принципы обучения, которые предназначены для обеспечения минимальных стандартов качества охранных услуг. Согласно этим принципам охранники обязаны проучиться не менее 48 часов за первые 100 дней работы. Затем они сдают письменный и практический экзамены, охватывающие такие темы, как обмен информацией с правоохранительными органами, предупреждение преступности, обработка доказательств, применение силы, свидетельские показания в суде, составление отчетов, межличностные и коммуникативные навыки, а также специальные процедуры. Кроме того, для вооруженных сотрудников ASIS рекомендует проводить дополнительную подготовку по использованию огнестрельного оружия и ежегодную переподготовку.
Некоторые работодатели предпочитают нанимать охранников с юридическим образованием. В целом ряде общеобразовательных учебных заведений существуют доступные программы и курсы подготовки специально для сотрудников охраны.
Охранники, работающие в учреждениях с усиленными мерами безопасности, получают обширную теоретическую и практическую подготовку. Их учат пользоваться огнестрельным оружием, системами сигнализации и электронного наблюдения, оказанию первой помощи, а также методам обнаружения и решения иных возможных проблем в сфере безопасности. Например, на атомных электростанциях, прежде
чем приступить к работе, они должны пройти специализированное обучение в течение нескольких месяцев, выполняя после этого свои обязанности под наблюдением старших сотрудников (наставников) на протяжении значительного периода времени.
Сотрудникам службы безопасности и детективам в игровых заведениях обычно, кроме средней школы, требуется определенная подготовка, но необязательно степень бакалавра. Несколько учебных заведений предлагают программы такой подготовки и последующей сертификации специалистов. Подобные занятия обычно проходят в классах-полигонах, организованных в виде казино, оборудованных разнообразными средствами наблюдения. При этом предыдущий опыт в области безопасности в качестве работника казино или полицейского является весьма желательным при приеме на такую работу.
В большинстве штатов охраннику требуется лицензия, для получения которой претендент, достигший 18 лет, проходит специальную проверку и курс обучения по правовым и специальным дисциплинам, включающим задержание подозреваемых преступников. Для приобретения права работать с оружием охранники должны обладать особой государственной лицензией либо получить специальные полицейские сертификаты, позволяющие при исполнении служебных обязанностей производить ограниченные виды арестов. Личности сотрудников вооруженной охраны подвергаются более углубленным проверкам по полицейским и прочим специальным учетам, чем безоружные охранники. В качестве вооруженных охранников работодатели часто стремятся привлечь тех, у кого имеется опыт ответственной работы в других профессиях, включая правоохранительные органы.
Строгая программа отбора и найма сотрудников, предусматривающая проверку биографических данных (в частности, наличия судимости), а также регистрацию отпечатков пальцев, повсеместно становится нормой в охранной профессии, где соискатели при наличии положительных рекомендаций и хорошего здоровья, эмоциональной стабильности и физической подготовленности не должны иметь в прошлом серьезных проблем с полицией. Охранники, имеющие частые контакты с населением, работающие в публичных местах, должны иметь хорошие навыки вербального общения, наблюдения, выявления и описания поведения нарушителей, оформления процессуальных документов, задержания и
- -я.¿¿¿Ь'-
Актуальные проблемы административного права
удерживания нарушителей до прибытия представителей полиции [7].
Относительно отечественной истории частных охранных структур и соответствующих образовательных организаций стоит отметить, что 11 марта 2012 г. частный сыск и охрана отметили двадцатилетие своего официального существования в России. За прошедший период возникло множество вопросов и проблем, касающихся подготовки кадров для частной охранной и сыскной деятельности.
Первые образовательные учреждения в данной сфере появились сразу после принятия Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». В начале 1990-х гг. профессия «охранник» из-за массового оттока граждан из силовых структур пользовалась большой популярностью. Активный «бум» частного охранного бизнеса породил открытие специализированных образовательных учреждений по всей стране.
Первые профильные негосударственные образовательные учреждения (далее — НОУ) начинали работать без какого-либо опыта — в рабочем порядке определялись нужные учебные дисциплины, создавались программы обучения, первые учебно-мето-
дические пособия. Иногда среди них встречались и оригинальные — в учебные программы подготовки охранников включались прыжки с парашютом или обучение подводному плаванию.
Однако к концу 1990-х гг. престиж профессии охранника снизился, количество НОУ на территории субъектов РФ возросло и заниматься обучением в сфере частного охранного бизнеса стало низкодоходным занятием. Это, в свою очередь, подтолкнуло НОУ к улучшению качества обучения, расширению спектра образовательных услуг, развитию дополнительных направлений деятельности (книгоиздание, профессиональное консультирование и т.д.).
Появились специализированные курсы и тренинги (подготовка сотрудников личной охраны, групп быстрого реагирования, подразделений сопровождения материальных ценностей и т д.), зародилась система семинаров для руководителей и специалистов частных охранных предприятий и служб безопасности.
К середине 2000-х гг. нормативно закрепилась практика проведения органами внутренних дел периодических проверок частных охранников и детективов с использованием материальной базы НОУ,
Административное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под ред. В.Я. Кикотя, П.И. Кононова, И.Ш. Киляс-ханова; — 5-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2011. — 759 с.
В учебнике предложено оригинальное видение предмета административного права, механизма административно-правового регулирования общественных отношений, во многом отличающееся от стереотипов, сложившихся в административно-правовой науке в течение многих десятилетий. Особое внимание уделено таким малоизученным вопросам административного права, как особенности административно-правового статуса организаций (в том числе государственных учреждений, должностных лиц), основы правоохранительной службы, административно-правовые действия, методы осуществления административной деятельности, основы теории административно-публичного обеспечения безопасности.
Для студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений юридического профиля.
Административное право России
учач кнк З-г ¡иад* ние
-
- -Я. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
которая привела к численному увеличению образовательных учреждений, специализирующихся приоритетно не на обучении, а на реализации указанных мероприятий. С 2010 г. в данную систему добавилось проведение квалификационных экзаменов частных охранников.
Федеральный закон № 272-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности» принес свои новации — обязательное повышение квалификации руководителей частных охранных организаций, изменение для охранников программ реализуемой ранее специальной подготовки на «профессиональную подготовку», введение периодического повышения квалификации частных охранников.
Изменился статус специализированных образовательных учреждений — теперь охранников смогли учить только НОУ начального, среднего, высшего или дополнительного профессионального образования (а детективов — не ниже среднего профессионального).
Данные нормы привели к «ротации» образовательных учреждений (часть школ прекратила деятельность, часть вновь открылась), всем без исключения образовательным учреждениям пришлось поменять уставы, вновь согласовать программы, получить новые лицензии (причем для каждого НОУ не менее двух раз подряд в течение последних лет) [8].
Данные процессы настоятельно потребовали создания в масштабах страны общественной организации образовательных учреждений.
В то же время первые попытки консолидировать образовательные учреждения предпринимались еще с середины 1990-х гг. (организовывались отдельные конференции образовательных учреждений для обмена опытом).
1 июля 2003 г. по инициативе московских образовательных учреждений «Витязь», «Баярд» и «Дарьял» была создана первая общественная организация школ — «Общественный совет образовательных учреждений по подготовке сотрудников охранно-сыскных структур Московского региона».
В 2007 г. в связи с обращениями о вступлении в организацию представителей образовательных учреждений из различных регионов РФ, была создана новая организация, имеющая статус межрегиональной, — «Центральный совет учреждений по подго-
товке кадров российских охранно-сыскных структур» (далее — ЦС УПК РОСС). В настоящее время в ЦС УПК РОСС насчитывается 152 представителя образовательных учреждений из 33 регионов РФ [9].
В сферу уставных задач ЦС УПК РОСС входит как совершенствование методической и организационной работы в самих учебных заведениях, так и устранение недоработок в существующей нормативно-правовой базе, регулирующей вопросы частной охранной, детективной и образовательной деятельности. В условиях современного правового регулирования деятельности рассматриваемых структур ключевая проблема специальных образовательных учреждений, вызванная различными, в том числе и совершенно объективными обстоятельствами, состоит в том, что система организации обучения во многих учреждениях на сегодняшний день не стимулирует достижение обучаемыми высоких показателей по всем дисциплинам — в основном прививаются навыки готовности к квалификационному экзамену и периодической проверке.
Литература
1. Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1 (в ред. от 3 декабря 2011 г.) «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» // Российская газета. 1992. 30 апр.
2. Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 (в ред. от 12 ноября 2012 г.) «Об образовании» // Российская газета. 1996. 23 янв.
3. Овчинников И.С. Исторические предпосылки и развитие системы безопасности предпринимательства в России, 1980—1990-е гг. ХХ в.: дисс. ... докт. истор. наук. Саратов, 2002.
4. URL://http://www.coess.eu/?CategoryID=193.
5. URL://http://www.bodyguardson1me.com/tech-шca1-detai1s/619-zarabezhnyj-opyt-v-detektivno-oxгan-noj-sluzhby.html.
6. URL://http ://www.asisfoundation.org/Pages/de-fault.aspx.
7. URL://http://www.ekb-seшrity.ru/component/-соЩеЩ/агис1е/18^е/1713-2011-01-27-04-45-05.Мт1
8. URL://http://www.rus21.com/stati/k-20-1etiyu-chastnoj-oxгanyi.obrazovaшe-vchera,segodnya,zavt-ra.html.
9. URL://http://www.cs-nou.ru/cs-nou/Spisok/Spi-sok 14574.html.
