CC BY
35ДЛТДИСКИИ ВЕСТНИК J ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ 2
'.018
УДК 34253
Людмила Геннадьевна Коновалова, доцент кафедры финансового и административного права Алтайского филиала ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Барнаул, Россия), кандидат юридических наук, доцент
Статья посвящена анализу обсуждаемых вопросов науки конституционного права применительно к источникам парламентского права: формам регламентного акта парламента, юридической силы регламента парламента, признанию судебных актов и международных документов источниками права в части регулирования представительных учреждений. Высказывается авторская позиция о целесообразности внутреннего регулирования парламентских процедур подзаконными актами. Отмечается, что международное регулирование статуса парламента в первую очередь направлено на популяризацию этого института, а позиции органов конституционного контроля не отличаются единообразием, что предопределяется дискуссионностью положений теории парламентаризма.
Ключевые слова: парламент, депутат, источник права, парламентское право.
ИСТОЧНИКИ ПАРЛАМЕНТСКОГО ПРАВА: ДИСКУССИОННЫЕ ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ТЕОРИИ
SOURCES OF THE PARLIAMENTARY LAW: DISCUSSION QUESTIONS OF THE CONSTITUTIONAL LEGAL THEORY
Специфика правового положения парламента как законодательного и представительного органа государственной власти требует своего особого публично-правового регулирования, которое стало осуществляться с победой буржуазных революций в Европе.
Применительно ко всем государствам И.М. Степанов обозначает три блока источников, регламентирующих статус парламентов: собственно юридический (конституция, нормативные акты, в том числе регламенты парламентов), р екомен дательно -пр оцедур -ный (традиции, обычаи, обыкновения, прецеденты), доктринальный (толкование смысла правовых норм признанными авторитетами законоведения). Последние два блока не свойственны для нашего государства, однако исследователь возлагает надежду на их развитие в будущем1.
С указанной классификацией источников, регламентирующих статус парламентов, безусловно, следует согласиться. Действительно, в зарубежных государствах нормы о парламентах содержатся в конституциях, законах и подзаконных актах. Консти-
туционное регулирование затрагивает наиболее общие вопросы функционирования парламентов. Дальнейшее нормирование парламентской деятельности осуществляется специальными, то есть статутными законами (о выборах в парламент, о статусе парламентов, о статусе членов парламента, о внутренних процедурах) и подзаконными актами2. В качестве примеров обычаев, имеющих юридическое значение для работы зарубежных парламентов, можно назвать доктрину «скрытых полномочий» (обоснованная А. Гамильтоном идея динамичного расширения полномочий правительства США); «флибустьерство» (произнесение в Сенате США длинных речей, не относящихся к предмету обсуждения с целью сорвать принятие неугодного закона); «коровий шаг» (замедление движения депутатов к избирательной урне в парламенте Японии для того, чтобы затянуть голосование по законопроекту); «кенгуру» (личная выборка из предложенного перечня спикером Палаты общин Великобритании поправок к законопроекту для обсуждения), выработанное в ре-
зультате обычной практики правило произнесения доклада в Палате представителей США в пределах часа3 и др.
При этом одним из самых обсуждаемых вопросов в юридической литературе является вопрос о форме акта, устанавливающего внутреннее устройство парламента и процедурные вопросы законотворческого процесса. На практике парламентские регламенты принимаются, как правило, самим парламентом или палатами парламента. Это считается их исторической прерогативой. Но встречаются случаи принятия законов по указанным вопросам (например, Во Франции - Органический закон, в Швеции
- Акт о Риксдаге, в Израиле и Китае
- законы о парламенте4). Дискуссия о регламентном или законодательном регулировании внутренних правил парламента и процедуре законотворчества не теряет своей актуальности. Но думается все же, что предпочтительным является вариант подзаконного регулирования ввиду динамичности названных норм и их «технического» содержания. Также по справедливому замечанию Г.Д. Садовниковой, регла-
57 57
ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ
од
ментное регулирование обеспечивает более высокую степень независимости парламента от иных ветвей власти и способствует демократизации государственного управления5. Не даром вероятность принятия в России законов в 2003 г. о порядке законотворчества, о парламенте, о нормативных правовых актах была оценена Д.А. Ко-вачевым как угроза «самоубийства парламента и наступления клинической смерти российского парламентаризма»6.
В России статус федерального парламента - Федерального Собрания РФ определяется Конституцией РФ, федеральными законами и подзаконными актами. Эти акты устанавливают порядок формирования палат парламента, компетенцию Федерального Собрания, порядок принятия законов, правовое положение парламентариев7. Статус парламентов субъектов РФ регулируется актами субъектов РФ в развитие федерального законодательства.
При этом ведется широкая дискуссия о месте постановлений палат Федерального Собрания РФ (в том числе их регламентов) в ряду источников права. Предпринимаются попытки ставить их в ряд законов, актов Президента РФ или Правительства РФ и даже на второе место после Конституции РФ8. Однако все же думается, что они носят подзаконный характер и не могут пересекаться с актами Президента или Правительства, так как из смысла Конституции должны приниматься исключительно по вопросам ведения палат парламента (то есть с учетом полномочий российского парламента, нормативные постановления могут приниматься только по вопросам «внутреннего пользования»).
Также обращает на себя внимание усиливающаяся роль Конституционного Суда РФ в части регулирования статуса российских парламентов. По существу его акты можно со всей очевидностью причислить к источникам права. К примеру, нормообразую-щей является правовая позиция органа конституционной юстиции, определившая, что для подведения итогов голосования требуется исходить из общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы9. К аналогичным решениям относится признание неконституционным от-
дельных положений избирательного законодательства, допускающих передачу вакантного депутатского мандата лицу, ранее получившему депутатский мандат, а затем добровольно прекратившему исполнение депутатских полномочий досрочно10; или напротив, подтверждение конституционности расширительной трактовки норм о депутатской неприкосновенности в федеральном законе11 и т.д.
Для сравнения стоит отметить, что в зарубежных странах вне зависимости от того, к какой правовой системе относится государство, акты органов конституционного контроля играют роль источников права и выступают флагманом развития парламентаризма.
Так, В США при формально действующем правиле дачи согласия Сената на все назначения президента, под влиянием решений органа конституционной юстиции утвердилась практика о недопустимости контроля Сената за назначением на должности приближенных президенту лиц12. В частности, согласно закону 1867 г. о сроках пребывания в должностях, президент США лишался права смещать глав министерств без совета и согласия сената, а также если уволенному не удавалось найти достойной замены. Однако в 1876 г. этот закон был отменен, а в 1926 г. Верховный суд принял окончательное решение о праве президента на увольнение чиновников без согласия парламента13.
При анализе правовых позиций органов конституционного контроля разных стран по вопросам парламентаризма удивляют встречающиеся факты принятия диаметрально противоположных решений по схожим делам, что может быть объяснимо не только политическими мотивами, но и дискус-сионностью многих положений науки конституционного права.
Например, разница в правовых позициях встречается по вопросу признания того или иного вида депутатского мандата. Чаще всего органы конституционного контроля признают свободный мандата депутата, защищая его от жесткого подчинения партийной дисциплине. Первое подобное дело было передано в суд Веймарской республики, когда возмутился депутат-коммунист14. В 1993 г. Конституционный суд Румынии рассматривал вопрос
о конституционности нормы регламента Палаты депутатов, запрещавшей депутатам переходить из одной фракции в другую под угрозой лишения мандата. Суд решил, что в силу свободного мандата «депутаты находятся на службе у народа, а не у политических партий». Поэтому указанная норма регламента была отменена15. Толкуя ст. 38 Конституции, посвященную свободному мандату депутата Бундестага, Федеральный конституционный суд Германии особо подчеркнул принципиальную невозможность лишения депутатского мандата партией. Последствия фракционной дисциплины, по мнению суда, могут сводиться лишь к возможности лишения должности во фракции, исключения из нее и, как следствие, - отзыву из комитета16.
В то же время некоторые конституционные суды усматривают целесообразность существования партийного императивного мандата депутата. Так, в 1996 г. из соображений воплощения в жизнь надежд избирателей Конституционный Суд ЮАР признал конституционность партийного императивного мандата. В своем заключении Суд отметил, что «антиотступническая статья» (то есть предусматривающая лишение мандата за несоблюдение партийной дисциплины) полностью соответствует принципу демократической системы правления, предполагающей «представительное правление». «Она обязывает членов партии, избранных благодаря включению их фамилий в партийный список, оставаться лояльными этой партии. Это отвечает и надеждам избирателей, которые оказали поддержку партии»17. В 2001 г. Конституционный Совет Казахстана, несмотря на прямое закрепление свободного мандата депутата в Конституции Республики Казахстан, сформулировал следующую правовую позицию: «Пропорциональное представительство политических партий в Меджлисе на основе партийных списков предопределяет утрату депутатских полномочий в случае ликвидации партии или выхода члена партии из ее состава независимо от моти-вов»18. Тем самым, Конституционный Совет по существу признал партийный императивный мандат депутата.
Другой пример различий в позициях органов конституционной юстиции можно продемонстрировать на нормах
ДЛТДИСКИИ ВЕСТНИК J ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ 2
'.018
о запрете депутатам заниматься иной оплачиваемой деятельностью. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 27 декабря 2012 г. № 34-П запрет занимать руководящие должности в коммерческих юридических лицах связал с его направленностью «на предотвращение конфликта интересов и обеспечение самостоятельности и независимости депутатов Государственной Думы, действующих на основе свободного мандата в интересах государства и общества в целом, и тем самым на обеспечение нормального функционирования Федерального Собрания - парламента Российской Федерации»19. А Федеральный Конституционный Суд Германии, защищая противоположную норму - недопустимость установления ограничений в осуществлении внепарламентской деятельности депутата, - мотивировал ее также отсылкой к свободе депутатского мандата. В частности, Суд указал, что предположение о том, что депутаты, занимающиеся профессиональной или предпринимательской деятельностью за гонорары, не соответствуют конституционно-правовому статусу независимого депутата, беспочвенны. Свободный мандат депутата, гарантированный Основным законом ФРГ, нацелен, прежде всего, на независимость депутата от различных групп интересов (лоббистов). Только возможность, несмотря на принятие мандата, заниматься своей профессией в принципиально не ограниченном объеме дает конкретному депутату свободу фактически исполнять мандат, руководствуясь только своей совестью, без принятия во внимание шансов на последующее переизбрание и связанное с этим обеспечение стабильного дохода, без учета возможных ожиданий его партии, прочих заинтересованных групп, а также средств массовой ин-формации20. В этом примере поражает тот факт, что практически тождественной системой аргументов в конституционном праве могут доказываться противоположные постулаты.
Еще одним источником, регламентирующим статус современных парламентов, можно признать международные акты. При этом в них, как правило, прослеживается возвышенное отношение к парламенту, и защищаются базовые принципы парламентаризма.
Например, в пп. 5.2 п. 5 Документа Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г. подчеркивается, что «к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных неотъемлемых прав всех людей, относится представительная по своему характеру форма правления, при которой исполнительная власть подотчетна избранным законодательным органам или изби-рателям»21. Ст. 21 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. гласит: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования». Аналогичные положения содержатся и в ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., ст. 3 Протокола № 1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 20 марта 1952 г.22 и других международных актах.
Создаваемые международные организации в своих актах стремятся к расширению использования идеи парламентаризма в мире и указывают направления совершенствования парламентских институтов. Так, на над-государственном уровне в тесном взаимодействии с ООН функционирует Парламентский союз - организация парламентов мира, объединенная на основе демократии, парламентской солидарности, подотчетности избравшим их народам23. Международной неправительственной организацией World Justice Project разработана и уже несколько лет применяется на практике система индикаторов, позволяющих рассчитать индекс верховенства права для различных стран мира. К числу таких индикаторов отнесены степень ограничения полномочий институтов власти, уровень коррупции, порядок и безопасность, гарантии защиты основных прав, прозрачность институтов власти, соблюдение законов, качество правосудия24. В 2007 г. Парламентская
Ассамблея Совета Европы приняла резолюцию под названием «Кодекс поведения политических партий», в которой подчеркнула роль политических партий как неотъемлемой составляющей современных демократий. Одновременно Ассамблея указала на проблемы коррумпированности многих партий, недемократичность их внутренних процедур, которые влекут за собой не только кризис легитимности самих партий, но и подрывают доверие граждан к парламентским институтам в целом. Поэтому Ассамблея порекомендовала партиям осознать свою значимость в политической системе повысив свою ответственность перед избирателями, активизировав роль каждого избранного представителя, добившись открытости своей деятельности и противостоя соблазну давать избирателям невыполнимые обещания25.
Интересно отметить, что даже практика Европейского суда по правам человека затрагивает вопросы парламентаризма. Например, в своем решении по делу Гитанас и другие против Греции от 1 июля 1997 г. Суд указал, что государства могут достаточно свободно в рамках своего конституционного строя устанавливать статус парламентариев, исходя из необходимости «обеспечить независимость членов парламента, а также свободное волеизъявление избирателей»26. Тем самым Суд косвенно признал свободный мандат депутата. В отдельных решениях Европейский суд по правам человека допускает существование иммунитета депутата национального парламента, но с позиций рационального регулирования, не допускающего злоупотребле-
~ 27
ний со стороны виновных лиц27.
Таким образом, круг источников парламентского права достаточно широк и включает в себя конституции, законы, подзаконные акты, правовые позиции органов конституционной юстиции, международные договоры. При этом принимаемые в последние годы международные акты направлены на популяризацию и расширение использования идеи парламентаризма, на защиту базовых принципов парламентаризма. Однако внутреннее законодательство стран не отличается единообразием правового регулирования парламентских институтов, что прояв-
ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ
ляется даже в практике работы органов конституционной юстиции. Эти факты свидетельствуют о дискуссионности многих положений конституционно-правовой теории парламентаризма.
1 Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999. С. 14-19.
2 Фархутдинов И.З. Парламентаризм на службе народов // Право и политика. 2006. № 9. С. 12.
3 Кивле Г.А., Сомов М.Д. Прецеденты в системе парламентаризма // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 16. С. 10-14; Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999. С. 18.
4 Парламентское право России: учебник. М., 2006. С. 20.
5 Садовникова Г.Д. Некоторые направления развития институтов российского парламентаризма // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2003. С. 77.
6 Ковачев Д.А. О форме актов, регламентирующих внутреннюю организацию и процедуру деятельности парламента // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2003. С. 139.
7 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (ред. от 21 июля 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398; О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 08 мая 1994 г. № 3-ФЗ (ред. от 23 мая 2016 г.) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 28. Ст. 3466; О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ (ред. от 05 апреля 2016 г.) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 8. Ст. 740; О парламентском контроле: Федеральный закон от 07 мая 2013 г. № 77-ФЗ (ред. от 09 марта 2016 г.) // Собрание законодательства РФ. 2013. № 19. Ст. 2304; О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ (ред. от 07 мая 2013 г.) //
Собрание законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 7; Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственной Думы Федерального Собрания РФ: постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 23 декабря 2009 г. № 3018-5 ГД (ред. от 14 ноября 2012 г.) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 52 (ч. I). Ст. 6487.
8 Парламентское право России: учебник. М., 2006. С. 70-73.
9 По делу о толковании статей 103, 105, 107, 108, 117, 135 Конституции РФ: постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П // Собрание законодательства РФ. 1995. № 22. Ст. 2312.
10 По делу о проверке конституционности ряда положений пунктов 17 и 18 статьи 71 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и частей 3 и 4 статьи 89 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» в связи с жалобой гражданина Н.В. Гончарова: постановление Конституционного Суда РФ от 16 декабря 2014 г. № 33-П // Собрание законодательства РФ. 2014. № 52 (часть I). Ст. 7785.
11 По делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ: постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. № 5-П // Собрание законодательства РФ.1996. № 9. Ст. 828.
12 Современное буржуазное государственное право. Критические очерки. Т. 2. Основные институты / Отв. ред. В.А. Туманов. М., 1987. С. 86.
13 Разделение властей: учебное пособие / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2004. С. 144.
14 Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма): Пер. с венг. М., 2001. С. 117.
15 Бах С., Бенда С. Регламенты парламента и судебный контроль в Румынии // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1995. № 3. С. 29.
16 Jarass, H.D. Grundgesetz fuer die Bundesrepublik Deutschland: Kommentar / von H.D. Jaras und B. Pieroth. 6. Aufl. Muenchen, 2002. S. 721-722.
17 Цит. по.: Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998. С. 249.
18 Куртов А. Конституционное правосудие в Республике Казахстан и институт выборов // Дайджест «Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии». 2003. № 16 (1). С. 175.
19 По делу о проверке конституционности положений пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: постановление Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2012 г. № 34-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2013. № 3. С. 18.
20 Акимова Е.Я. Правовые аспекты совмещения депутатского мандата и внепарламентской деятельности в Германии и Австрии // Журнал конституционного правосудия. 2013. № 3. С. 36.
21 Международные акты о правах человека. Сборник документов. М., 1999. С. 654655.
22 Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Составитель В.В. Маклаков. 3-е изд. М., 2001. С. 72, 134; Невинский В.В. Демократия, выборы и избирательное право в ФРГ: Учебное пособие. Барнаул, 1993. С. 25; Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; Российская газета. 1995. 5 апреля. С. 4; Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291; Собрание законодательства РФ. 2001. № 2. Ст. 163.
23 Фархутдинов И.З. Парламентаризм на службе народов // Право и политика. 2006. № 9. С. 12.
24 Зорькин В.Д. Цивилизация права и развитие России. М., 2015. С. 116.
25 Кодекс поведения политических партий: резолюция ПАСЕ № 1546 (2007) от 17 апреля 2007 г. // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 8.
26 Европейский суд по правам человека. Избранные решения. М., 2002. Т. 2. С. 458.
27 Информация о постановлении Европейского суда по правам человека от 30 января 2003 г. по делу «Кордова (Cordova) против Италии (№ 1)» (жалоба № 40877/98) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2003. № 6.
Lyudmila Gennad'yevna Konovalova, Associate Professor of the Department of Financial and Administrative Law of the Altai Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Barnaul, Russia), Candidate of Legal Sciences
The article is devoted to the analysis of the discussed issues of the science of constitutional law in relation to the sources of parliamentary law: the forms of the regulatory act of parliament, the legal force of the parliament's regulations, recognition of judicial acts and international documents as sources of law regarding the regulation of representative institutions. An author's position on the advisability of internal regulation of parliamentary procedures by by-laws is expressed. It is noted that the international regulation of the status of the parliament is primarily aimed at popularizing this institution, and the positions of the bodies of constitutional control are not uniform, which is predetermined by the discussion of the provisions of the theory of parliamentarism. Keywords: parliament, deputy, source of law, parliamentary law.
