CC BY
418
УДК 378.3 340.143:342.733 (73) DOI: 10.21685/2072-3024-2016-4-17
Н. А. Павлова, Б. В. Николаев, А. К. Дятлова
ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ В США1
Аннотация.
Актуальность и цели. США создали одну из наиболее масштабных систем высшего образования в современном мире. Не в последнюю очередь успех развития высшей школы зависит от эффективности системы ее финансирования. Исследование структуры, форм, тенденций развития системы финансирования высшего образования в США представляется актуальным в связи с активным развитием отечественной системы финансирования высшей школы и необходимостью критического использования соответствующего зарубежного опыта. Цель работы - исследовать основные формы, механизмы, тенденции и результаты финансирования высшего образования в США на современном этапе.
Материалы и методы. Реализация поставленных задач была достигнута путем анализа материалов официальной статистики в отношении структуры источников финансирования высшего образования США, объемов грантовой помощи студентам и студенческих займов, расходов на обучение и доступ к вспомогательным средствам в высших учебных заведениях; материалов современных научных исследований в США по вопросам оптимизации финансирования высшей школы.
Результаты. Результатом исследования является выявление основных тенденций развития системы финансирования высшего образования в США, ее структуры, форм и внутренних противоречий.
Выводы. Политика США по финансированию высшей школы представляется в настоящее время весьма противоречивой и несистемной, имея значительные различия на федеральном уровне и уровне штатов, в отдельных сферах высшего образования. Рост платы за обучение, общих расходов студентов на образование и проживание, рост объема студенческих кредитов и задолженности по ним и числа дефолтов, снижение расходов большинства вузов на обучение демонстрируют негативные и тревожные тенденции состояния финансирования высшего образования в современных США. Для решения существующих проблем представляются необходимыми повышение роли федеральной власти в упорядочивании системы финансирования высшего образования и осуществлении межбюджетного регулирования в этой области; повышение роли безвозмездной грантовой помощи в структуре финансовой помощи малоимущим студентам; четкое законодательное регулирование не только государственных, но и частных программ студенческих займов; оптимизация системы налогообложения в сфере высшего образования для стимулирования частных инвестиций в данную сферу.
Ключевые слова: высшее образование США, финансирование образования, гранты, студенческие займы, бюджетный федерализм.
1 Статья подготовлена при поддержке РГНФ, грант № 16-06-00201 «Современный опыт модернизации системы высшего образования в США и Великобритании».
N. A. Pavlova, B. V. Nikolaev, A. K. Dyatlova
FINANCING SOURCES OF THE CONTEMPORARY US HIGHER EDUCATION SYSTEM
Abstract.
Background. The USA created one of the largest higher education systems in the world today. The success of its development also depends on the effectiveness of its funding. The investigation of its finance system in terms of structure, forms, major trends is relevant in connection with a rapid development of the higher education finance system in Russia and a need for critical use of relevant foreign experience. The article aims at investigating basic forms, mechanisms, trends and outcomes of finance issues at the present time.
Materials and methods. The objectives were achieved through analyzing official statistical materials on the higher education funding sources structure, the volume of grant assistance to students and student loans, tuition fees and the access to financial aid in higher education; as well as materials of contemporary researches on the optimization of the finance system in higher education institutions.
Results. The study resulted in identifying the main trends of development of the higher education finance system in the United States, its structure, forms, complexities and internal contradictions.
Conclusions. At the present time the US policy on financing higher education is highly controversial and non-sustainable demonstrating significant differences at the federal and state levels. Higher tuition, increased room and board fees, an increased number of student loans and student debts, a number of defaults, reduced public spending on education demonstrate negative and disturbing trends in American higher education today. To solve these problems it is necessary to enhance the role of the federal authority in ordering the system of higher education financing and implementing budgetary control in this area; to enhance the role of grant aid in the framework of financial assistance to low-income students; to have clear legal regulation of both public and private student loan programs; to optimize the taxation system in higher education to stimulate private investment in this area.
Key words: US higher education, education funding, grants, student loans, fiscal federalism.
Одной из важнейших задач, стоящих перед нашей страной, является построение эффективной и доступной системы высшего образования. Важным условием решения этой основополагающей задачи является оптимизация системы финансирования высшей школы. В этой связи исследование современной системы финансирования высшего образования США на современном этапе имеет несомненную актуальность, научную и практическую значимость. США создали весьма сложную, дифференцированную систему финансирования как институтов высшего образования, так и непосредственно студентов и их родителей. В связи с децентрализованным характером североамериканского федерализма полномочия в этой области в значительной степени принадлежат не только федеральным органам государственной власти, но и штатам. Значимость правового регулирования вопросов финансирования высшего образования подчеркивает тот факт, что важнейший закон в этой сфере - Закон о высшем образовании 1965 г. - посвящен в большей части именно финансовым аспектам [1, c. 365].
Структура и объемы финансирования высшего образования в США отличаются вариативностью и масштабностью. Анализ данных показывает, что статистика затрат на высшее образование в США на протяжении всего ХХ в. демонстрирует устойчивую тенденцию роста. Однако динамика изменения доли затрат на образование в ВВП имеет иной характер. С этой точки зрения пик финансирования образования в целом отмечается в середине 70-х гг. ХХ в. (в 1974 г. он составил 6,7 %, а в 1975 - 6,8 %). Превышение данных показателей начинается лишь с 2000 г. (6,9 % ВВП) с пиковыми значениями в 2009-2010 гг. (7,6 и 7,5 % соответственно) и снижением до 7,1 % в 2013 г. (общий объем затрат - 1,2 трлн долл.). Затраты на высшее образование демонстрируют неуклонный рост как в абсолютных значениях (38 903 млн долл. -в 1975 г., 190 476 - в 1995 г., 353 577 - в 2005 г., 512 000 - в 2013 г.), так и в пропорции в ВВП (2,3 % - в 1975 г., 2,5 % - в 1995 г., 2,7 % - в 2005 г., 3,1 % - в 2013 г.) [2, table 106.10]. Доля затрат на высшее образование в общих затратах на образование также имела тенденцию к росту: если в 1980 г. она составляла 37,8 %, то к 2014 г. - более 40 %.
В США доля государственного финансирования высшего образования остается одной из самых низких среди развитых стран мира. При этом структура финансирования существенно различается для различных типов институтов. Так, система источников финансирования публичных институтов высшего образования включает следующие источники: правительства штатов -22,7 %, плата за обучение - 22,8 %, федеральное правительство - 16,4 %, инвестиции и пожертвования - 15,3 %, медицинская деятельность - 10,7 %, вспомогательная деятельность - 7,5 %, муниципальные власти - 6,6 % [2, figure 17]. Существенно отличаются источники финансирования частных некоммерческих институтов высшего образования: плата за обучение -32,5 %, образовательная деятельность, инвестиции и прочее - 26,5 %, федеральное правительство - 11,7 %, частные пожертвования, гранты и контракты - 11,1 %, медицинская деятельность - 9,4 %, вспомогательная деятельность -7,9 %, правительства штатов и муниципальные власти - 1 % [2, figure 18]. Наконец, в структуре финансирования частных коммерческих высших учебных заведений явно доминируют доходы от оплаты за обучение: плата за обучение - 90,7 %, федеральное правительство - 4,4 %, образовательная деятельность, инвестиции и прочее - 2,5 %, вспомогательная деятельность - 2 %, правительства штатов и муниципальные власти - 0,4 % [2, figure 19]. Таким образом, в публичных вузах доля государственного финансирования составляет 45,7 % (причем, если основным источником финансирования остаются бюджеты штатов, то в отношении частных учебных заведений его доля значительно ниже: 12,7 и 4,8 % соответственно для некоммерческих и коммерческих вузов).
Основными источниками государственного финансирования высшего образования США являются федеральный бюджет, бюджеты штатов и местные бюджеты. Между федеральным правительством, властями штатов и местными властями существует разделение функций в регулировании высшего образования. За федеральным правительством признаются в основном те полномочия, которые изъяты из ведения штатов, поэтому оно выработало собственные косвенные методы воздействия. Одним из таких методов является требование «встречного финансирования» при предоставлении целевой
федеральной помощи. «Встречное финансирование» предполагает обязательное предоставление штатами такого же количества средств, как и федеральная помощь, а также установление централизованного контроля со стороны федерального правительства за их использованием. Поэтому в реальности действия штатов во многом подчиняются федеральному правительству, и, как правило, при учреждении федеральной программы сначала все расходы принимает на себя федеральное правительство, а затем постепенно все бремя расходов перекладывается на бюджеты штатов [3, c. 93]. Доля участия бюджетов штатов в финансировании высшего образования сократилась более чем на треть за последние десятилетия. Если бы показатели оставались на уровне 1977 г., то к концу 1990-х гг. государственные вузы получили бы дополнительно около 4 тыс. долл. на каждого студента дневного отделения [4, c. 29]. Несмотря на создание гибкой системы взаимодействия различных уровней государственного бюджета, такой бюджетный федерализм вызывает значительную критику со стороны специалистов, настаивающих на необходимости более активного участия именно федеральной власти в финансировании высшей школы, что, по их мнению, не только не ограничит полномочия штатов и местных властей в этой области, но, напротив, оптимизирует систему финансирования высшего образования на всех трех уровнях [5, c. 1017, 1018].
Федеральное финансирование (составляющее для публичных, частных некоммерческих и частных коммерческих высших учебных заведений соответственно 16,4, 11,7 и 4,4 %) характеризуется значительной диверсификацией по соответствующим федеральным ведомствам. На долю Департамента образования приходится 49,7 %, Департамента здравоохранения и человеческих услуг - 15,7 %, Департамента сельского хозяйства - 12,7 %, Департамента по делам ветеранов - 6,4 %, Департамента обороны - 3,9 %, Департамента труда - 2,9 %, Фонда национальной науки - 2,9 %, Департамента энергетики - 1,5 %, НАСА - 1,2 %, других ведомств - 3,2 % [2, figure 21].
Существенной проблемой для обеспечения доступности современной высшей школы США является проблема повышения платы за обучение и других связанных с пребыванием в вузе расходов. В 2013/2014 академическом году ежегодные совокупные расходы (включая плату за жилье и другие вспомогательные услуги) на обучение (для студентов очной формы обучения, проживающих на кампусе) достигли 22 110 долл. в публичных вузах, 44 370 долл. - в частных некоммерческих институтах высшего образования, 29 950 долл. - в частных коммерческих учебных заведениях [6, c. 208], показав рост в первых двух категориях за десять лет на 34 и 25 % соответственно (даже с учетом инфляции). Лишь коммерческие вузы в условиях экономического кризиса и усиления конкуренции продемонстрировали снижение совокупных расходов на 16 % за тот же период. В целом за 12 лет (2001-2013 гг.) средний размер платы за обучение вырос на 50 % (с 7200 до 10 800 долл.). Максимальное увеличение платы в процентном выражении продемонстрировали четырехлетние публичные колледжи (74 %), а в долларовом выражении - четырехлетние частные некоммерческие вузы (с 21 200 до 29 200 долл.) [6, c. 230]. Наименьший рост показали частные коммерческие высшие учебные заведения, которые в последние годы демонстрируют рост в условиях сложной финансовой ситуации, что побуждает некоторых исследователей характеризовать их как «ловких хищников» [7, c. 3].
В условиях повышения расходов на получение образования большое значение приобретает финансовая государственная помощь студентам и членам их семей. За пять лет (с 2007/2008 учебного года до 2012/2013 учебного года) число студентов, получающих финансовую помощь, возросло с 80 до 85 %.
Существуют следующие виды финансовой помощи: стипендии, гранты (субсидии или дотации), займы (кредиты), работа для студентов и налоговые льготы. Стипендии обычно выдаются на основании определенных достижений в учебе и не зависят от финансового положения студентов, их не требуется возвращать. Гранты также не подлежат возврату, но они не зависят от успеваемости студента и обычно их выдают в том случае, если студент не в состоянии заплатить за учебу. Займы также предоставляются в случае финансовой необходимости и обычно на льготных условиях, т. е. на длительный срок и под небольшие проценты. Займы подлежат возврату, причем некоторые из них уже во время обучения.
Департамент образования США предлагает разнообразные виды финансовой помощи: 1) гранты Пелла (Pell Grants) и дополнительные образовательные гранты (Supplemental Educational Opportunity Grants); грант «Работа в колледже - учеба»; 2) ссуды Перкинса (Perkins Loan), Стаффорда (Stafford Loan); ссуды родителям на обучение детей "PLUS" (Parent Loans Undergraduate Students); ссуду, дифференцированную в зависимости от дохода, и другие гранты и ссуды. Основными формами помощи были гранты (7,3 млрд долл.) и займы (8,7 млрд долл.). Гранты Пелла являются наиболее предпочтительной формой финансовой помощи для бедных семей, поскольку не подлежат возврату и способны покрыть образовательные расходы в недорогих высших учебных заведениях.
Средний размер финансовой помощи в форме грантов и стипендий в 2012/2013 учебном году составил 18 180 долл. для студентов частных некоммерческих вузов, тогда как в публичных институтах - 6660 долл., в частных коммерческих институтах - 5170 долл.
Несмотря на большую среднюю помощь студентам частных некоммерческих вузов, чистая стоимость обучения (общие образовательные расходы за вычетом суммы грантов и стипендий) значительно ниже для студентов публичных институтов высшего образования (12 890 долл.), чем для частных некоммерческих (24 430 долл.) и коммерческих (21 740 долл.) вузов. На размер получаемой помощи влияет и уровень доходов семьи обучающегося. Так, максимальный размер помощи (9800 долл.) получили студенты публичных институтов с семейным доходом менее 30 000 долл., что обеспечило им минимальную чистую стоимость обучения - 9530 долл. Напротив, студенты из семей с доходом свыше 110 000 долл. получили наименьший размер финансовой помощи (1790 долл.) при максимальной средней чистой стоимости образования - 20 330 долл. [6, с. 209].
Размер получаемой финансовой помощи и число получателей различаются для двухлетних и четырехлетних колледжей. За пять лет (с 2007/2008 по 2012/2013 гг.) число получателей в двухлетних колледжах возросло с 68 до 78 % (особенно существенным было увеличение в публичных институтах -с 62 до 76 %) [6, c. 213]. При этом федеральные гранты были предоставлены 71 % студентов частных коммерческих институтов высшего образования,
67 и 56 % студентов соответственно частных коммерческих и публичных вузов. Гранты правительств штатов и местных властей получили 34 % студентов двухлетних публичных вузов, 30 и 7 % учащихся соответственно некоммерческих частных и коммерческих частных вузов. Около 38 % студентов двухгодичных некоммерческих частных вузов получили институциональные гранты в сравнении с 13 и 11 % коммерческих частных и публичных вузов соответственно. Таким образом, наиболее активными получателями помощи в форме различных видов грантов являются студенты частных некоммерческих вузов, за которыми следуют учащиеся публичных институтов высшего образования, тогда как наименьшую активность проявляют учащиеся коммерческих высших учебных заведений.
При этом средний размер федерального (штатного и муниципального) гранта для четырехлетних вузов составил в 2012/2013 учебном году для студентов частных некоммерческих вузов 4771 долл. (3376 долл.), для частных коммерческих вузов - 4737 долл. (2987 долл.), для публичных вузов -4579 долл. (3727 долл.). Размер гранта, предоставляемого самими высшими учебными заведениями, составил соответственно 16 309, 3087 и 5245 долл.
Одновременно развивается ряд негативных тенденций. Растет число получателей студенческих займов и сумма заимствований, что существенно повышает долговую нагрузку на учащихся, выпускников и их семей. Число получателей студенческих займов составляет для двухлетних частных коммерческих вузов 76 %, для частных некоммерческих - 61 %, для публичных -26 %. Для четырехлетних колледжей средний размер займа составил 8430 долл. для частных коммерческих институтов, 8028 долл. для частных некоммерческих и 6682 долл. для публичных институтов [6, с. 224, 216]. За 12 лет (2001-2013 гг.) средний размер студенческого займа вырос на 39 % (с 5100 до 7000 долл.). Число плательщиков по таким кредитам достигло 4,7 млн, увеличилось и количество тех, кто не в состоянии выплачивать кредит, -651 тыс. человек (или 13,7 %) [6, с. 230]. В целом за 12 лет (2001-2013 гг.) число получателей студенческих займов выросло на 9% (с 40 до 49 %).
Снижаются расходы на обучение одного студента: за период с 2008 по 2013 г. снижение составило 4 % в четырехлетних публичных институтах высшего образования, 8 % в двухлетних публичных институтах, 14 % в двухлетних частных институтах. Лишь две категории показали рост таких расходов: четырехлетние частные некоммерческие институты - 2 % (при существенном увеличении платы за обучение) и частные коммерческие вузы (18 %) [6, с. 224]. Особенно нестабильной является ситуация с частными программами студенческих займов [8, с. 225, 226].
Кредитное бремя негативно влияет не только на семейные бюджеты, но и на карьерные перспективы выпускников. Широкий резонанс получило дело Гриффина (Inre Application of Griffin (2011), 128 OhioSt.3d 300), в котором Верховный Суд штата Огайо поддержал решение адвокатской комиссии отказать Гриффину в прохождении адвокатского экзамена. Одним из оснований такого решения стал тот факт, что в течение трех лет после окончания юридической школы в 2008 г. он не приступил к выплате студенческого кредита (170 000 долл.). Суд поддержал и рекомендацию Совета о возвращении Гриффина к прежней деятельности биржевого брокера для обеспечения выплат по своим кредитным обязательствам [9, с. 306-308].
Многие исследователи критикуют и политику налогообложения в отношении системы высшего образования, которая в силу дополнительного давления может способствовать снижению инвестиций в эту сферу, что может ухудшить финансовое положение высшей школы [10, с. 305].
Таким образом, в США создана развитая дифференцированная система финансирования высшего образования, которая включает государственное бюджетное финансирование (осуществляемое на трех уровнях: федеральном, штатов и местного самоуправления), финансирование со стороны частных лиц (корпораций, благотворительных организаций), собственные средства высших учебных заведений (доходы от предоставления образовательных услуг, использования собственности, медицинской деятельности, вспомогательных услуг). Несмотря на увеличение общего объема федерального финансирования высшей школы, значительное бюджетное бремя продолжает возлагаться на региональные и муниципальные бюджеты. Рост платы за обучение, общих расходов студентов на образование и проживание, повышение количества и объема студенческих кредитов, рост задолженности по студенческим займам и числа дефолтов, снижение расходов большинства вузов на обучение демонстрируют негативные и тревожные тенденции состояния финансирования высшего образования в современных США. Для решения существующих проблем представляются необходимыми повышение роли федеральной власти в упорядочивании системы финансирования высшего образования и осуществлении межбюджетного регулирования в этой области; повышение роли безвозмездной грантовой помощи в структуре финансовой помощи малоимущим студентам; четкое законодательное регулирование не только государственных, но и частных программ студенческих займов; оптимизация системы налогообложения в сфере высшего образования для стимулирования частных инвестиций в данную сферу.
Список литературы
1. Kaplin, W. A. The Law of Higher Education / W. A. Kaplin, B. A. Lee. - San Francisco : John Wiley and Sons, Inc., 2007. - 713 p.
2. Digest of Education Statistics. 2014. - Washington, DC : GPO, 2016. - URL: http:// nces.ed.gov/programs/digest/d 14/index. asp
3. Каверина, Э. Ю. Высшее образование в США: источники финансирования / Э. Ю. Каверина // США. Канада: экономика, политика, культура. - 2003. - № 7. -С. 87-106.
4. Ehrenberg, R. Financial Forces and the Future of American Higher Education / R. Ehrenberg, M. Rizzo // Academe. - 2004. - Vol. 90, № 4. - P. 28-31.
5. Robinson, K. J. Disrupting Education Federalism / K. J. Robinson // Washington University Law Review. - 2015. - Vol. 92, № 4. - P. 959-1018.
6. Kena, G. The Condition of Education 2015 / G. Kena, L. Musu-Gillette, J. Robinson, X. Wang, A. Rathbun, J. Zhang, S. Wilkinson-Flicker, A. Barmer, E. Dunlop Velez. -Washington, DC : National Center for Education Statistics, 2015. - 279 p.
7. Deming, D. J. ТЪе for-profit postsecondary school sector: nimble critters or agile predators? / D. J. Deming, Cl. Goldin, L. F. Katz. - Cambridge (Mass.) : National Bureau of Economic Research, 2011. - 43 p.
8. Nicoletta, M. C. Proposed Legal Constraints on Private Student Lenders / M. C. Ni-coletta // Vanderbilt Law Review. - 2015. - Vol. 68, № 1. - P. 225-259.
9. Legomsky, A. Law Student Debt + Public Interest Career = Character and Fitness Fail / A. Legomsky // Washington University Journal of Law & Policy. - 2015. -Vol. 46. - P. 305-332.
10. Simkovic, M. The Knowledge Tax / M. Simkovic // The University of Chicago Law Review. - 2015. - Vol. 82. - P. 1981-2043.
References
1. Kaplin W. A., Lee B. A. The Law of Higher Education. San Francisco: John Wiley and Sons, Inc., 2007, 713 p.
2. Digest of Education Statistics. 2014. Washington, DC: GPO, 2016. Available at: http:// nces.ed.gov/programs/digest/d14/index.asp
3. Kaverina E. Yu. SShA. Kanada: ekonomika, politika, kul'tura [The USA. Canada: economy, policy, culture]. 2003, no. 7, pp. 87-106.
4. Ehrenberg R., Rizzo M. Academe. 2004, vol. 90, no. 4, pp. 28-31.
5. Robinson K. J. Washington University Law Review. 2015, vol. 92, no. 4, pp. 959-1018.
6. Kena G., Musu-Gillette L., Robinson J., Wang X., Rathbun A., Zhang J., Wilkinson-Flicker S., Barmer A., Dunlop Velez E. The Condition of Education 2015. Washington, DC: National Center for Education Statistics, 2015, 279 p.
7. Deming D. J., Goldin Cl., Katz L. F. The for-profit postsecondary school sector: nimble critters or agile predators? Cambridge (Mass.): National Bureau of Economic Research, 2011, 43 p.
8. Nicoletta M. C. Vanderbilt Law Review. 2015, vol. 68, no. 1, pp. 225-259.
9. Legomsky A. Washington University Journal of Law & Policy. 2015, vol. 46, pp. 305-332.
10. Simkovic M. The University of Chicago Law Review. 2015, vol. 82, pp. 1981-2043.
Павлова Наталия Анатольевна
кандидат педагогических наук, заведующая кафедрой иностранных языков, Пензенский государственный университет (Россия, г. Пенза, ул. Красная, 40)
E-mail: nataliia.pavlova@inbox.ru
Николаев Борис Викторович
кандидат исторических наук, доцент, кафедра уголовного права, Пензенский государственный университет (Россия, г. Пенза, ул. Красная, 40)
E-mail: nikolboris@yandex.ru
Дятлова Анастасия Константиновна
кандидат исторических наук, доцент, кафедра иностранных языков, Пензенский государственный университет (Россия, г. Пенза, ул. Красная, 40)
E-mail: lematin@list.ru
Pavlova Nataliya Anatol'evna Candidate of pedagogical sciences, head of sub-department of foreign languages, Penza State University (40 Krasnaya street, Penza, Russia)
Nikolaev Boris Viktorovich Candidate of historical sciences, associate professor, sub-department of criminal law, Penza State University (40 Krasnaya street, Penza, Russia)
Dyatlova Anastasiya Konstantinovna Candidate of historical sciences, associate professor, sub-department of foreign languages, Penza State University (40 Krasnaya street, Penza, Russia)
УДК 378.3 340.143:342.733 (73) Павлова, Н. А.
Источники финансирования современной системы высшего образования в США / Н. А. Павлова, Б. В. Николаев, А. К. Дятлова // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Гуманитарные науки. -2016. - № 4 (40). - С. 164-171. БОТ: 10.21685/2072-3024-2016-4-17
