CC BY
30
УДК 351: 336.2
источники
ДОХОДОВ ОСНОВНЫХ
самоуправляемых административно-территориальных
ЕДИНИЦ В ПОЛьшЕ1
Брылев Maжанна,
магистр политологии, заместитель начальника налоговой инспекции, г. Хелмно, Польша. E-mail: brylew@gmail.com
Аннотация
Трехуровневое территориальное устройство (гмины, повяты, воеводства) Польши предполагает формирование доходов этих самоуправляемых единиц для выполнения ими своих функций от своего имени и под свою ответственность. В статье рассматриваются принципы, источники и механизмы распределения доходов на примере гмины в соответствии в польским законодательством, в том числе налоговым. Интерес представляет опыт формирования доходов территориальных единиц в связи с особенностями самоуправления в Польше.
Ключевые понятия: самоуправляемые административно-территориальные единицы Польши
(гмины, повяты, воеводства), источники доходов гмины (налоговые и неналоговые), виды налогов и сборов, ставки налогов, величина сборов, субвенции (средства из бюджета государства).
В первой части статьи речь шла об источниках собственных доходов гимны, связанных с налоговыми поступлениями. Во второй части рассматриваются источники доходов, связанные с местными сборами и другими поступлениями.
Другую категорию источников доходов гмин составляют местные сборы, которые являются денежными пособиями налогового типа [12, с. 99]. Они отличаются от налогов тем, что налоги не связаны с осуществлением какой-либо реальной и взаимной услуги2. Суть этих сборов заключается в передаче определенными субъектами обязательного безвозмездного одностороннего денежного пособия [8, с. 142].
Одним из местных сборов, взимаемых польскими гминами, является оплата за услуги по предоставлению торгового места3. Он взимается с физических и юридических лиц, а также индивидуальных предпринимателей, совершающих продажу через торговые места. Такому сбору не подвергается продажа, совершаемая в зданиях или в помещениях. Размер налога, срок платежа, правила установления и взимания сбора определяет гминный совет. Оплата по предоставлению торгового места оплачивается по квотативным ставкам. Верхний предел ставки этого сбора ежегодно устанавливает соответствующий министр финансов. По словам Б. Бжезиньского, торговый сбор не является видом платежа за пользование инфраструктурой, находящейся на торговых местах [2, с. 258].
Типичным местным сбором является местный и курортный сбор. Местный сбор взимается с физических лиц, проживающих более одних суток с туристической, развлекательной или обучающей целью в населенных пунктах, которые обладают благоприятными климатическими и пейзажными свойствами, а также условиями, дающими возможность пребывания лицам с такой же целью. Основой исчисления местного сбора является количество дней пребывания лица в данном населенном пункте. Сбор взимается в квотативном виде в размере, не превышающим верхнего предела ставки, установленной соответствующим министром финансов, путем постановления совета гмины.
Курортный сбор4 взимается с физических лиц, пребывающих более одних суток с
1 Продолжение. Начало статьи опубликовано в № 4 2016 года.
2 Ст. 6 уточняет, что налоги являются публично-правовыми, бесплатными, обязательными, а также безвозмездными денежными пособиями в пользу Государственной казны, воеводства, повята или гмины, вытекающие из Закона о налогах, Закон от 29 августа 1997 г. Положение о налогах, Законодательный вестник Республики Польша от 2015 года, поз. 613 с дальн. изм. (единый текст).
3 Ст. 15 абз. 1 Закона o налогах и местных сборах.
4 Ст. 17 абз. ^ Закона o налогах и местных сборах.
оздоровительной, туристической, развлекательной или обучающей целью в населенных пунктах, находящихся на территориях, которым присвоен статус курорта. Он взимается на таких же условиях, как и местный сбор5.
К категории сборов в настоящее время относится налог с владельца собак6, который заменил предыдущий, взимаемый гминой с 2007 года. Правила установления и взимания, сроки платежа, а также размер налога с владельца собак устанавливает совет гмины. Этот налог взимается с физических лиц, у которых есть собаки. Размер оплаты не может превышать верхнего предела, установленного законом.
В состав доходов гмины входят также поступления по так называемому «адиаценц-кому сбору»7. Он взимается с владельцев и пожизненных пользователей недвижимости в связи с ростом ее стоимости, причиной которой является объединение и деление недвижимости, постройка технической инфраструктуры - с учетом средств из государственной казны или бюджета самоуправляемых административно-территориальных единиц, средств из бюджета Европейского Союза или безвозмездных средств из зарубежных источников [6, с. 345]. «Адиаценц-кий сбор» устанавливается путем решения, принимаемого войтом, бургомистром или мэром города. Основой размера оплаты является денежная сумма, определенная на основании заключения экспертов по оценке имущества, определяющая рост стоимости недвижимости. Процентная ставка (установленная постановлением совета гмины) не может превышать 50% роста стоимости недвижимости. Сроки и способ взимания «адиаценцких сборов» осуществляются путем соглашения с лицами, обязаными к их уплате [9, с. 525-526].
Эксплуатационный сбор8 является важным источником бюджетных доходов для тех гмин, на территории которых добываются ископаемые. Обязательство по этому налогу принадлежит предприятиям, добывающим ископаемые из месторождений на основании
концесии. Основой размера оплаты является количество и вид добытых ископаемых. Размер эксплуатационного сбора для данного вида ископаемых устанавливается ежегодно соответствующим министром по охране окружающей среды. Эксплуатационный сбор уплачивается в течение одного месяца после истечения каждого квартала. Поступления по этому сбору составляют 60% бюджета гмины (на территории которой ведется деятельность по концессии), 40% составляет доход Фонда охраны окружающей среды и водного бассейна (ст. 14 Геологического и горного закона).
Источником дохода гмин является также государственная пошлина, взимаемая за совершение служебного действия, например, за выдачу удостоверения или разрешения (лицензии, концессии). Она является особым видом оплаты за действия органов публичной администрации, предпринимаемые по индивидуальным делам, за совершение установленного в законе служебного дейс-твия9. Государственную пошлину обязаны платить физические и юридические лица, а также индивидуальные предприниматели. Эти субъекты обязаны платить государственную пошлину, если они составляют документы, свидетельствующие о совершении определенных действий или включающие в себя некие права или волеизъявление, подают заявления и приложения к заявлениям, а также если в ответ на заявление другим образом совершаются служебные действия или выдаются удостоверения или разрешения (ст. 6 Закона о государственных пошлинах) [4, с. 78]. Размер государственной пошлины существует в двух видах: в виде процентных или квотативных ставок. Ставки этой пошлины в квотативном виде индексируются в случае роста цен потребительских товаров и услуг, но не более чем 15% от степени соответствующего роста этих цен [13, с. 158].
Оплатой, взимаемой основными самоуправляемыми административно-территориальными единицами в Польше, является также оплата за парковку10, но это касается только государственных дорог. Совет гмины
5 От лиц, от которых взимается курортный сбор, не взимается местного сбора.
6 Ст. 18a абз. 1 Закона o налогах и местных сборах. В настоящее время размер оплаты с владельца собак не может превысить 121,01 зл в год с одной собаки, Извещение Министра финансов от7августа 2014 года по верхним пределам фиксированны1х ставок налогов и местны<х сборов в 2015 году, Монитор Польски от 27 августа 2014 года, поз. 718.
7 Ст. 107 Закона от21 августа 1997года о распоряжении недвижимы1м имуществом, Законодательный вестник Республики Польша от 2015 года, поз. 782 (единый текст).
8 Закон от 9 июня 2011 года. Геологическое и горное право, Законодательный вестник Республики Польша от 2015 года, поз. 196 с дальн. изм. (единый текст).
9 Ст. 1 Закона от 16 ноября 2006 г. о государственныых пошлинах, Законодательный вестник Республики Польша от 2015 года, поз. 783 с дальн. изм. (единый текст).
10 Закон от21 марта 1985 года о публичны>1хдорогах, Законодательный вестник Республики Польша от 2015 года, поз. 460 с дальн. изм. (единый текст).
устанавливает плату за парковку и ее размер на той территории, где имеется дефицит парковочных мест. Эта оплата взимается в будние дни в определенное время или круглосуточно, возможно также взимание в виде фиксированной абонентской оплаты. Ставки оплаты могут различаться в зависимости от парковочного места (ст. 13б Закона о публичных дорогах).
Гминные бюджеты поддерживаются также другими видами сборов разнообразного типа и назначения, которые сложно отнести к одной категории. Например, государственные пошлины по судебным делам, оплата за действия сотрудников судебных приставов, оплата выдачи паспортов, оплата выдачи патентов и узаконивающие оплаты, а также за пользование природными ресурсами: добычу воды, очистку сточной воды, выбросы пыли и газов в атмосферу, хранение отходов, а также за вырубку деревьев. Существуют также оплата за использование земельных угодий на несельскохозяйственные цели, лесных угодий на другие цели, чем лесное хозяйство.
Значимым источником доходов гмины являются их процентные доли в государственных налогах: в подоходном налоге с физических лиц, а также налогах на доходы юридических лиц. Суть такого деления на доли заключается в праве получать определенным публично-правовым субъектам части доходов от налога, назначенного другому субъекту публичного права. Размер доли в подоходном налоге физических лиц и налоге на доходы юридических лиц устанавливается государством для всех гмин (ст. 3 и 4 Закона о доходах самоуправляемых администра тивно - терри -ториальных единиц), сумма доли гмины в поступлениях по подоходному налогу с физических лиц устанавливается путем умножения суммы поступлений по этому налогу на два показателя: долю, касающуюся гмин в целом (в настоящее время: 39,34%), и на показатель, касающийся конкретной гмины (ст. 9 аб. 1 Закона о доходах самоуправляемых административно-территориальных единиц). Второй показатель равен соотношению подоходного налога с физических лиц, проживающих на территории гмины, и суммы этого налога страны в целом. Принцип доли связан с поступлениями по подоходному налогу с физических лиц, достигнутыми по отношению к целой стране, потом соотнесен с поступлениями от налога с физических лиц, проживающих на территории данной гмины. Принадлежность налогоплательщика к данной гмине имеет большое значение [5, с. 114]. В 2014
году доля гмины в поступлениях по налогу на доходы юридических лиц с местонахождением на территории гмины составила 6,71%. В случае если налогоплательщик налога на доходы юридических лиц обладает предприятием (филиалом), находящимся на территории самоуправляемой административно-территориальной единицы не по месту нахождения субъекта, часть доходов (с некими ограничениями) по доле поступлений от этого налога передается в бюджет самоуправляемой единицы той территории, на которой находится это предприятие (филиал), пропорционально числу работников на основании их трудовых договоров (ст. 10 Закона о доходах самоуправляемых администра тивно- территориаль ных единиц). Размер поступлений, получаемых гминой, зависит от стабильности источника доходов. Поэтому гмины должны быть заинтересованы в создании благоприятных условий для того, чтобы физические лица, уплачивающие подоходный налог с физических лиц, поселились на территории гмины, а юридические лица вели там свою хозяйственную деятельность.
Поступления по налогу на доходы юридических лиц, а также собственные доходы гмин взимаются налоговыми органами и переводятся на счет соответствующей самоуправляемой административно-территориальной единицы в течение 14 дней со дня, в котором они поступили на счет налогового органа.
По-другому регулируется передача самоуправляемым единицам поступлений по подоходному налогу с физических лиц. Прежде всего это касается более длительного срока перечисления средств. Он определен до 10-го числа месяца, наступающего после месяца, в котором подоходный налог с физических лиц поступил на счет налогового органа (ст. 11 аб.1 и 2 Закона о доходах самоуправляемых административно-территориальных единиц).
Доходы гмины, которые основываются на долях, имеют свои положительные и отрицательные стороны. Главной положительной стороной является снижение нагрузки на одни и те же налоговые источники соответствующими территориальными общинами и государством, а также предоставление возможности вести однородную фискальную политику на территории государства. Недостатком этой системы является ограничение финансовой самостоятельности гмин из-за отсутствия возможности влиять на структуру собственных доходов, а также на взимание налогов и сборов, составляющих их собственные доходы. Кроме
этого, финансовая политика государства, которая проявляется в применении разного рода налоговых льгот, отсрочки платежа, а также погашении недоимок по налогам, может привести к снижению поступлений, на что гмина не может повлиять.
Вместе с поступлениями части налогов (подоходного с физических лиц, на доходы юридических лиц) значительным источником доходов гмин является налогообложение имущества и имущественных прав, приносящих доходы. Доходами от использования имущества гмины являются чаще всего плата за пользование коммунальной инфраструктурой, квартирная плата, доходы от акций и долей в прибыли коммерческих предприятий, а также доходы от продажи имущества [11, с. 33]. Гминное имущество является видом публичного имущества, в состав которого входят как здания и сооружения, служащие административным целям, деятельности в области услуг, в связи с совершением задач, предусмотренным самоуправляемым административно-территориальным единицам, так и имущество предприятий общественного пользования, а также имущество, целью которого является получение прибыли. Органы территориального самоуправления имеют право использовать свое имущество для ведения собственной деятельности в области услуг. Будучи владельцем, они могут свое имущество сдать в аренду, отдать в пожизненное владение, внести как вклад в общество или кооператив, могут учредить предприятие, или продать определенную составляющую коммунального имущества. Эти доходы гмина получает на основании заключаемых гражданско-правовых договоров или других лично-правовых действий, установленных положениями гражданского или коммерческого права. В силу разной стоимости, степени изношенности, а также привлекательности имущества доходы из этого источника разнообразны и не всегда достаточно высокие. Кроме того, существует риск, что доход от продажи коммунального имущества может быть использован для потребительских нужд, а, например, не на ремонты и инвестиции, касающиеся коммунальной инфраструктуры [7, с. 159].
В связи с выполнением предусмотренных гмине задач, она может взимать разного рода оплату или взносы. Это доходы государственной казны, взимаемые гминой. В законе о доходах самоуправляемых административно-территориальных единиц в ст. 4 аб.1 п. 7 указано, что собственным доходом гмины является 5% доходов, полученных в пользу
бюджета государства, в связи с реализацией задач по государственному управлению, а также других задач, предусмотренных законами. Это доля гмины в некоторых администрационных доходах государственной казны [4, с. 119].
К остальным источникам собственных доходов гмины относятся доходы по процентам от средств гмины, находящихся на банковском счету. Это означает, что выбор банка гминой может оказывать влияние на размер предоставляемых процентов, а впоследствии на размер доходов.
Другим видом доходов гмин является общая субвенция, которая является выделением денежных средств из бюджета государства в бюджет самоуправляемых административно-территориальных единиц на постоянной основе. Она состоит из частей: выравнивающей, уравновешивающей, а также образовательной (просветительской). Общая субвенция имеет сложную структуру и непростые правила ее расчета. Самоуправляемые административно-территориальные единицы получают ее автоматически [6, с. 333]. Размер предназначенной гминам общей субвенции устанавливается как процент от запланированных доходов бюджета государства. Применяется правило, что этот показатель не может быть ниже, чем 7,5% от запланированных доходов бюджета государства [9, с. 452]. Соблюдение этой нормы свидетельствует об автономии самоуправляемых административно-территориальных единиц по отношению к государственным органам. Характерной чертой субвенции является объективность, которая выражается в методах ее определения, а также в законодательно установленных критериях и правилах ее предоставления. Это означает, что гмины уполномочены самостоятельно решать вопрос об использовании и назначении средств, полученных на основании субвенции [11, с. 33].
Выравнивающая часть общей субвенции для гмин состоит из основной суммы (она выплачивается не всем гминам), а также из пополняющей суммы. Основную сумму получают гмины, которые экономически слабее других, находящиеся в худшей ситуации в части собственных налоговых доходов [5, с. 128]. Пополняющую сумму получают малонаселенные гмины: чем меньше плотность населения в данной гмине, тем выше принадлежащая им пополняющая сумма [2, с. 187].
В отличие от выравнивающей субвенции, уравновешивающую субвенцию получает каждая гмина с целью пополнить доходы в
связи с введенными изменениями в систему финансирования задач. Суть этой субвенции заключается в выравнивании доходов между богатыми и бедными гминами. Уравновешивающая часть разделяется между гминами на основании решения министра финансов и после соглашения с представителями самоуправляемых административно-территориальных единиц. Совместная сумма этих субвенций зависит от размера взносов, внесенных гминами с высокими доходами [9, с. 458]. Размер уравновешивающей части субвенции для других гмин зависит от размера переводных доходов, а также основных доходов [10, с. 261]. Гмины производят отчисления в счет государственного бюджета в двенадцати равных долях, до 15 числа каждого месяца [2, с. 191].
Финансовая независимость и полная реализация публичных задач гмины зависит от достаточных источников доходов. Для независимости в части доходов гмины существенное значение имеет безопасность и эффективность соответствующих источников дохода, а также влияние муниципальных властей на их образование. Основной частью источников финансовой поддержки гмины являются собственные доходы. Их получают главным образом из долей в подоходном налоге с физических лиц, а также юридических лиц. Как правильно замечает в книге Финансы самоуправляемых единиц М. Ястжембска, власти гмины не имеют влияния на установление уровня ставок по этим налогам, а также на введение льгот и освобождение от оплат11. Эти решения принимаются в центре, и они зависят от размера налоговых поступлений, полученных на данной территории. При этом власти самоуправляемых единиц не могут ни вводить новые налоги, ни устанавливать оплату за услуги. Авторы Отчета о состоянии территориальной самоуправляемости в Польше справедливо отмечают, что на ограничение доходной самостоятельности гмин имеет влияние также система выравнивания доходов между самоуправляемыми административно-территориальными единицами [3, с. 42]. Гмина, как упомянуто выше, не может любым способом максимизировать свои доходы, потому что в случае их избытка обязана передать их в виде уравновешивающей субвенции. Авторы этого отчета обратили внимание и на другую важную проблему, которая заключается в перераспределении
бюджетных поступлений посредством применения войтами и бургомистрами льгот и налоговых погашений, низких налоговых ставок, а также прекращения ведения эффективного взыскания недоимок. Такие действия часто вызывают потерю части доходов, которые можно было бы получить путем принятия максимальных ставок или отказа от предоставления налоговых льгот [3, с. 49-50].
В настоящее время недостатки действующего способа финансирования самоуправляемых административно-территориальных единиц признаны в польском законодательстве, в связи с чем предпринимаются попытки поменять систему и адаптировать ее к сегодняшней социально-экономической ситуации посредством диверсификации источников доходов, а также рационализации размера взносов на уравновешивающую часть общей субвенции для гмин и повятов. Эти изменения должны способствовать большей стабилизации доходов гмин, а также уменьшить влияние конъюнктурных циклов, влияющих на их размер.
1. Бжезински, Б. Налоговое право [Текст] / Б. Бжезински. Торунь: Дом организатора Научное сообщество организации и управления, 2000. 394 с.
2. Бжезински, Б. Право публичных финансов [Текст] / Б. Бжезински. Торунь: Дом организатора Научное сообщество организации и управления, 2010. 357 с.
3. Бобер, Я. Нарастающие дисфункции, основные вопросы, обязательные действия. Отчет о состоянии территориальной самоуправляемости в Польше [Текст] / Я. Бобер. Краков: Экономический университет в Кракове, Малопольская школа публичной администрации, 2013. 108 с.
4. Бородо, А. Территориальное самоуправление: правово-финансовая система [Текст] / А. Бородо. Варшава: Изд-во LexisNexis, 2012. 272 с.
5. Бородо, А. Финансовая система территориального самоуправления в Польше [Текст] / А. Бородо. Торунь: Дом организатора Научное сообщество организации и управления, 2011. 193 с.
6. Дольницки, Б. Территориальное самоуправление [Текст] / Б. Дольницки. Краков: Изд-во Волтерс Клувер, 2012. 428 с.
7. Денек, Е., Польковска, Г. Публичные финансы [Текст] / Е. Денек, Г. Польковска. Варшава: Государственное научное издательство, 1995. 205 с.
8. Зюлковска, З. Публичные финансы: теория и применение [Текст] / З. Зюлковска. Познань: Высшая банковская школа, 2002. 297 с.
9. Овсяк, Ст. Публичные финансы: теория и практика [Текст] / Ст. Овсяк. Варшава: Государственное научное издательство, 2008. 838 с.
11 Цитирую за: Муниципальный выпуск Польского Агенства Печати, http://samorzad.pap.pl/depe-sze/polecane_artykuly.finanse/143297/ Podatki-lokalne-Eksperci-radza-jak-poprawic-kondycje-finansowa-jst [доступ: 10 января 2015 г.].
10. Руськовски, Е. Финанасы регионального и местного самоуправления [Текст] // З. Стжелец-ки, М. Борса. Региональная и местная экономика. Варшава: Государственное научное издательство, 2008. 332 с.
11. Смехович, Й. Эволюция расходов самоуправляемых административно-территориальных единиц в Польше на фоне процесса_децентрали-зации публичных задач [Текст] / Й. Смехович. Варшава: Изд-во Дифин, 2011. 280 с.
12. Федорович, З. Фискальная политика [Текст] / З. Федорович. Познань: Высшая банковская школа, 1988. 141 с.
13. Черски, П. Государственная пошлина [Текст] / А. Хануш, А. Незгода, П. Черски. Варшава: Изд-во Волтерс Клувер, 2006. 288 с.
References
1. Bzhezinski B. (2000) Nalogovoe pravo. Torun', Dom organizatora Nauchnoe soobshhestvo organishhacii i upravlenija, 394 p. [in Rus].
2. Bzhezinski B. (2010) Pravo publichnyh finansov. Torun', Dom organizatora Nauchnoe soobshhestvo organizacii i upravlenija, 357 p. [in Rus].
3. Bober Ja. (2013) Narastajushhie disfunkcii, osnovnye voprosy, objazatel'nye dejstvija. Otchet o sostojanii territorial'noj samoupravljaemosti v Pol'she. Krakov, Jekonomicheskij universitet v Krakove, Malopol'skaja shkola publichnoj administracii, 108 p. [in Rus].
4. Borodo A. (2012) Territorial'noe samouprav-lenie: pravovo-finansovaja sistema. Varshava, Izd-vo LexisNexis, 272 p. [in Rus].
5. Borodo A. (2011) Finansovaja sistema territorial'nogo samoupravlenija v Pol'she. Torun', Dom organizatora Nauchnoe soobshhestvo organish-hacii i upravlenija, 193 p. [in Rus].
6. Dol'nicki B. (2012) Territorial'noe samoupravle-nie. Krakov, Izd-vo Volters Kluver, 428 p. [in Rus].
7. Denek E., Pol'kovska G. (1995) Publich-nye finansy. Varshava, Gosudarstvennoe nauchnoe izdatel'stvo, 205 p. [in Rus].
8. Zjulkovska Z. (2002) Publichnye finansy: teorija i primenenie. Poznan', Vysshaja bankovskaja shkola, 297 p. [in Rus].
9. Ovsjak St. (2008) Publichnye finansy: teorija i praktika. Varshava, Gosudarstvennoe nauchnoe izdatel'stvo, 838 p. [in Rus].
10. Rus'kovski E. (2008) Finanasy regional'nogo i mestnogo samoupravlenija. Varshava, Gosudarstven-noe nauchnoe izdatel'stvo, 332 p. [in Rus].
11. Smehovich J. (2011) Jevoljucija rashodov sa-moupravljaemyh administrativno territorial'nyh edinic v Pol'she na fone processa decentralizacii publichnyh zadach. Varshava, Izd-vo Difin, 280 p. [in Rus].
12. Fedorovich Z. (1988) Fiskal'naja politika. Poznan', Vysshaja bankovskaja shkola, 141 p. [in Rus].
13. Cherski P. (2006) Gosudarstvennaja poshlina. Varshava, Izd-vo Volters Kluver, 288 p. [in Rus].
UDC 351: 336.2
SOURCES OF REVENUES OF THE MAIN SELF-MANAGED ADMINISTRATIVE-TERRITORIAL UNITS IN POLAND
Brylew Mazhanna,
Master of Political Science,
Deputy Manager of Tax Inspectorate,
Chelmno, Poland.
E-mail: brylew@gmail.com
Annotation
Three-level territorial division (voivodeships (provinces), powiats (counties or districts), and gminas (communes or municipalities) of Poland presupposes forming revenues of these self-managed units for them to perform their functions on behalf of themselves at their own responsibility. The article considers principles, sources and mechanisms of distribution of revenues as exemplified by gminas in accordance with Polish legal system including tax legislation. The experience of forming revenues of territorial units in connection with the peculiarities of self-management in Poland is of great interest.
Key concepts:
self-managed administrative-territorial units in poland (voivodeships, powiats, gminas),
sources of revenues of gminas (tax and non-tax),
kinds of taxes and charges, taxation rate, quantity of charges, subvention (government grant).
