CC BY
77
УДК 332.145
ИССЛЕДОВАНИЕ СЛОЖИВШЕЙСЯ ПРАКТИКИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ
РЕГИОНАЛЬНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ
И.В. Сычева, Н.А. Сычева
Выявлены проблемы методологии стратегического планирования развития социальной инфраструктуры регионов на примере Московской, Калужской и Тульской областей. Предложены мероприятия по совершенствованию технологии организации различных этапов стратегического планирования развития территорий.
Ключевые слова: регион, социальная инфраструктура, стратегия, прогноз, программа социально-экономического развития, долгосрочная целевая программа.
Даже краткий обзор существующих документов стратегического планирования социально-экономического развития регионов показал практическое отсутствие в них разделов по развитию социальной инфраструктуры в долгосрочных периодах. Следовательно, в отличие от реального сектора экономики стратегическое планирование капитального строительства в социальной сфере не производится.
Рассмотрим подробнее содержание этих документов в части информации, касающейся данного вопроса, на примере трех близрасположенных областей ЦФО - Тульской, Калужской и Московской. Краткое название анализируемых далее документов представлено в табл. 1.
Таблица 1
Краткое название документов стратегического планированияразвития субъектов федерации
Документы стратегического планирования Тульская область Калужская область Московская область
1. Стратегия социальноэкономического развития Тульская стратегия до 2028 года Калужская стратегия до 2030 года Стратегия Московской области до 2025 года
2. Программа социальноэкономического развития Тульская программа до 2015 года Калужская программа на 2004 - 2007 годы Программа Московской области до 2015 года
В стратегиях социально-экономического развития Тульской, Калужской и Московской областей, охватывающих длительные периоды времени, данные по социальной инфраструктуре отражены очень поверхностно. В п. 2.3. «Социальная сфера» Тульской стратегии [8] приведен ретроспек-
тивный анализ статистических показателей ее состояния за 2006-2008гг. в разрезе всего трех отраслей - здравоохранения, образования и социальной защиты. В Калужской стратегии [3] к этим отраслям добавилась отрасль культуры. При этом раздел «Социальная инфраструктура» выделен в качестве самостоятельного. В Московской стратегии [6] анализ состояния социальной инфраструктуры выполнен по всем социальным отраслям за 2006-2010гг., т.е. по здравоохранению, образованию, культуре, социальной защите, физической культуре и спорту. Во всех стратегиях в самостоятельном разделе рассмотрено жилищно-коммунальное хозяйство с набором ряда показателей его состояния.
Анализ проектных частей стратегий Тульской и Калужской областей показал также отсутствие прогнозов показателей, отражающих тенденции развития объектов социальной инфраструктуры в долгосрочных периодах, исключая отрасль ЖКХ. Но и для нее разные субъекты федерации используют разные показатели. Так, в Тульской области - это доля ветхого и аварийного жилищного фонда и ежегодный ввод жилой площади в расчете на одного жителя. В Калужской области таким показателем выступает общая площадь жилых помещений в расчете на одного жителя.
В наиболее качественно разработанной Московской стратегии показатели присутствуют по всем отраслям социальной инфраструктуры за исключением здравоохранения. При этом они разработаны не только для региона в целом, но и для муниципальных районов и городских округов Московской области. Кроме того, введены индикаторы, задача которых -обеспечить сокращение различий в уровне обеспеченности муниципальных образований объектами социально-культурного назначения. Поэтому каждый индикатор представлен относительным показателем как отношение фактической обеспеченности объектами к нормативной.
Создание системы указанных индикаторов состояния социальной инфраструктуры и сравнение их уровня с другими регионами, во - первых, дает объективную картину этого состояния и позволяет вывить болевые точки, требующие решения. Во-вторых, в регионах Центральной России с недостатком трудовых ресурсов их применение при реализации стратегии позволит сократить отток трудоспособного населения в регионы с более комфортными условиями проживания, в том числе в г. Москву, за счет своевременного обеспечения территории необходимыми объектами социальной инфраструктуры. Подтверждением этому является рассказ Евгения Арсюхина, опубликованный в газете «Комсомольская Правда» 15.03.13 о том, что основной проблемой закрепления кадров на селе является отсутствие больниц и других социальных объектов. В крупнейшем в Европе хозяйстве по производству картофеля в Чернском районе Тульской области молодые специалисты при предоставлении им коттеджей для жилья, тем не менее, не остаются работать из-за того, что в поликлинику надо ехать за десяткикилометров [5].
В - третьих, рассмотрение взаимосвязи индикаторов реального сектора экономики и социальных индикаторов позволяет выстраивать более сбалансированные прогнозы развития территорий, ставя социальные показатели в зависимость от намеченных уровней макроэкономических показателей регионов.
Расширение и некоторая конкретизация задач, поставленных в стратегиях социально-экономического развития, происходит в следующем плановом документе - программах социально-экономического развития субъектов федерации.
Достаточно системно это сделано в Программе Московской области до 2015 года [7]. Ее показатели состояния объектов социальной инфраструктуры всех отраслей дублируют и дополняют соответствующие показатели ее Стратегии.
В Тульской Программе до 2015 года [2] показатели оценки состояния каждой отрасли социальной сферы появляются впервые. Примечательно, что на втором этапе программы, реализуемом ныне, планируется «привлечение инвестиций, в том числе благодаря использованию механизмов государственно-частного партнерства в социальную сферу». Таким образом, с 2013г. назрела необходимость создания для инвесторов базы социальных инвестиционных проектов. Пока же в приложении к программе представлены инвестиционные проекты только по реальному сектору экономики.
Анализ программных документов по Калужской области показал, что сегодня она не имеет программы социально-экономического развития, т.к. последняя была разработана на 2004 - 2007 годы и более не возобновлялась.
Основные мероприятия программ социально-экономического развития должны находить продолжение в соответствующих отраслевых страте -гиях субъектов федерации. Но это сложно сделать, так как отраслевые стратегии разрабатываются в разное время и охватывают разные временные отрезки. Например, проект Стратегии развития физической культуры, спорта и молодежной политики Тульской области ориентирован на 20122016гг. [9]. В нем мероприятия носят общий характер, хотя и несколько конкретизированы по сравнению с Тульской стратегией. При этом Московская и Калужская области вообще не имеют отраслевых стратегий развития своих территорий. Следовательно, и в отраслевых стратегиях не находят отражения вопросы, связанные с капитальным строительством объектов социальной инфраструктуры.
Таким образом, единая методология планирования социальноэкономического развития регионов страны не сформирована. Потому каждый субъект Российской Федерации может не иметь тех или иных программных документов развития своих территорий или иметь их несоответствующего качества.
Завершающим этапом стратегического планирования является участие регионов в федеральных целевых программах, разработка и осуществление региональных и муниципальных целевых программ. Именно здесь и происходит реализация конкретных инвестиционных проектов по капитальному ремонту действующих и строительству новых объектов социальной инфраструктуры. На рис. 1 показана взаимосвязь целевых установок при структуризации содержания федеральных целевых программ, где 3 - задача, М- мероприятия, а Н- направления мероприятий.
Структурированное содержание Федеральной целевой программы (ФЦП) развития образования на 2011 - 2015 годы [1] представлено на рис. 2 и 3. Ее общая цель конкретизируется через два целевых индикатора, по которым установлены количественные значения в каждом году реализации программы. Для достижения общей цели, как в стратегиях, так и программах, в ней поставлены задачи и конкретные мероприятия, которые получают дальнейшую расшифровку в направлениях мероприятий ФЦП.
Именно по направлениям ФЦП устанавливают объемы средств федерального бюджета для софинансирования долгосрочных целевых программ регионов. Так, Тульская область, имея разработанную ДЦП «Развитие дошкольного образования в Тульской области на 2011-2014 годы» [4], в 2012 году участвовала в открытом конкурсе на получение субсидий из федерального бюджета по направлению «Модернизация региональномуниципальных систем дошкольного образования» Федеральной целевой программы развития образования на 2011 - 2015 годы.
При этом именно в долгосрочных целевых программах впервые в рамках каждого направления появляются конкретные объекты инвестирования. По каждому из них определены объемы и источники финансирования, которые затем аккумулируются по направлениям, мероприятиям, задачам в общей программе и являются подтверждением финансового обеспечения заявки на получение софинансирования по ФЦП.
Особое значение в целевых программах приобретают целевые показатели. Они позволяют не только отразить эффективность реализации самой программы, но и на основе этой информации ежегодно корректировать ее структуру и содержание. При этом круг социальных показателей усложняется и расширяется.
Таким образом, анализ практики стратегического планирования развития социальной инфраструктуры в Тульской, Калужской, Московской и Рязанской областях показал, что основные проблемы методологии, требующие своего решения, заключаются в следующем.
Во-первых, не сформирован единый подход к содержанию используемых в разных регионах для этих целей документов: стратегий, прогнозов и программ социально-экономического развития регионов.
Рис. 1. - Структура целевых установок в федеральных целевых
программах
Во-вторых, не отработана система социальных показателей оценки состояния и развития инфраструктуры в различных отраслях социальной сферы, о чем наглядно свидетельствуют данные табл. 2.
Таблица 2.
Наличие показателейразвития социальной инфраструктуры в стратегических документах Калужской, Московской и Тульской областей
Плановые документы Субъекты Российской Федерации Отрасли социальной инфраструктуры
Здраво- охранение Образо- вание Куль- тура Физич. культура и спорт ЖКХ Социальное обес-пе-чение
Стратегия Калужская - - - - + -
Московская - + + + + +
Тульская - - - - + -
Прогноз Калужская - - - - - -
Московская + + + + + +
Тульская + + + - - -
Программа Калужская нет
Московская + + + + + +
Тульская - - + - + +
Обеспечение доступности качественного образования, соответствующего требованиям
инновационного социальноориентированного развития Российской Федерации
Задачи ФЦП
31. Модернизация общего и дошкольного образования как института социального развиТия
Мероприятия для пешения задач
М1. Достижение во всех субъектах стратегических ориентиров НОИ «Наша новая школа»
М.
1. Уровень доступности образования в соответствии с современными стандартами для всех категорий граждан, %
2. Уровень соответствия образования современным стандартам, %
Целевые показатели ФЦП
1. Доля детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов, которым созданы условия для получения качественного общего образования, %
10. Доля учителей, участвующих в деятельности профессиональных сообществ и саморегулируемых организаций, %
Значения показателей по годам:
2010 2011 ... 2015
62 64,5 ... 78
88 91 ... 97
2010 2011 ... 2015
30 35 ... 71
48 60 ... 90
65 71 • • • 97
25 30 ... 96
7 12 • • • 70
... ... ... ...
34 40 ... 98
Рис. 2.- Схема взаимосвязи целевых установок е федеральных целевых программах на примере Федеральной целевой программы развития образования на 2011 - 2015 годы
Мероприятия для решения задач ФЦП
М1. Достижение во всех субъектах стратегических ориентиров НОИ «Наша новая школа»
Задачи ДЦП
31. Создание дополнительных мест...
Мероприятия для решения задач
М2. Создание условий для реализации образовательными учреждениями ппогпамм дошкольного обгазования
Направления мероприятий
Н 2.2. Оснащение игровым оборудованием групп, дополнительно откпытых в ЛОУ
Направления мероприятий
Объемы и источники финансирования, млн. руб.
Н 1.8. Развитие региональномуниципальных систем дошкольного образования ---------------1----------
Цель ДЦП
Обеспечение общедоступности дошкольного обоазования
Целевые показатели ДЦП
Количество дополнительно созданных мест, оснащенных оборудованием
Значения индикаторов по годам:
2011 2012
2013 2014
465
1120
600
395
Объекты инвестирования
О 2.2.1, МДОУ "Детский сад N 54» г. Новомосковска
О 2.2.16 МДОУ "Детский сад общеразвивающего вида N 16" г. Донского
2011 2012 ... 2015
Федеральный бюджет
41 548,2 ... 74
Бюджет субъектов
— 340 100
Внебюджетные источники
- 34 ... 10
Объемы и источники финансирования, млн. вуб.
2011 2012 2013 2014
Федеральный бюджет
3,1910 - - -
Бюджет субъекта
Бюджеты муниципальных районов субъекта
— — — —
Рис. 3. - Схема взаимосвязи параметров Федеральной целевой программы развития образования на 2011 - 2015 годы и ДЦП "Развитие дошкольного образования в Тульской области на 2011-2014 годы"
Причем их простое отсутствие в стратегиях Калужской и Тульской областей, прогнозе Калужской области делает практически невозможным само планирование, ибо, как отмечал Питер Друкер, «то, что планируется
- то делается» [10].
Наконец, их отсутствие затрудняет возможность сравнения стратегических планов развития социальной инфраструктуры в соседних субъектах федерации, имеющих примерно одинаковые темпы и условия развития экономики, и препятствует решению вопросов государственной поддержки регионов в социальной сфере.
В-третьих, у каждого из рассмотренных субъектов федерации отсутствует преемственность применяемых показателей оценки состояния социальной инфраструктуры при переходе от плановых документов долгосрочных периодов к плановым документам среднесрочных периодов. Даже в наиболее методически четко отработанных документах этого вида Московской области имеет место применение разных показателей для характеристики состояния инфраструктуры той ли иной отрасли социальной сферы.
В-четвертых, в программах социально-экономического развития должны присутствовать не только инвестиционные проекты реального сектора экономики, но и инвестиционные проекты капитального ремонта и строительства объектов социальной сферы. Их реализация и должна обеспечить выполнение продекларированных задач и запланированных показателей. Социальных проектов практически нет и в программе развития Московской области. В ней они как бы предусматриваются в проектах жилой застройки территории.
Отсутствие социальных проектов можно объяснить рядом причин, в том числе тем, что нет детальных планов в стратегиях развития регионов по размещению производительных сил. Вторая причина - неполное отражение реальной картины состояния объектов социальной инфраструктуры и третья - отсутствие комплексных планов развития территорий муниципальных образований. Со второй проблемой можно справиться путем проведения единой и обязательной инвентаризации объектов социальной инфраструктуры. Сегодня должна быть создана единая база данных их фактического состояния в целом по социальной сфере каждого региона с ранжированием конкретных объектов по степени износа в каждой отрасли.
Именно наличие такой единой базы позволит более адекватно сложившимся условиям входить за финансированием в федеральные целевые программы и разрабатывать долгосрочные региональные и муниципальные целевые программы. Ибо в них идет речь уже о реализации конкретных инвестиционных проектов и, соответственно об их финансировании или софинансировании из бюджета субъекта федерации.
Поэтому в целом поэлементный состав документов стратегического планирования развития социальной инфраструктуры в регионе на разных этапах планирования следует дополнить рядом новых элементов (рис. 4)
Рис. 4. Поэлементный состав документов на разных этапах стратегического планированияразвития социальной инфраструктуры врегионе
Таким образом, состав целевых установок должен быть различным: от формирования целей и задач развития социальной инфраструктуры в стратегиях социально-экономического развития субъектов Российской Федерации до уточнения целей и задач с конкретными мероприятиями, направлениями и инвестиционными проектами в долгосрочных целевых программах субъектов.
Соответственно должен постоянно расширяться круг социальных показателей, усложняться уровень пообъектного планирования, конкретизироваться перечень инвестиционных проектов и источников их финансирования.
Список литературы
1. О Федеральной целевой программе развития образования на 2011
- 2015 годы: Постановление Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. N 61.
2. О программе социально-экономического развития Тульской области до 2015 года: Закон Тульской области от 28 апреля 2011 г. № 1560-зто.
3. О стратегии социально-экономического развития Калужской области до 2030 года: Постановление Правительства Калужской области от 29 июня 2009г. N 250.
4. О долгосрочной целевой программе «Развитие дошкольного образования в Тульской области на 2011-2014 годы»: Постановление Правительства Тульской области от 28 октября 2011г. N 50.
5. Арсюхин Е. Как банкир Александр Лебедев стал картофельным банкиром // Комсомольская правда. 2013. №35. С 12-13.
6. О стратегии социально-экономического развития Московской области до 2025 года. Портал органов власти Московской области. URL: http://www.mosreg.ru/ (дата обращения: 05.01.2013).
7. О среднесрочной программе социально-экономического развития Московской области до 2015 года. Портал органов власти Московской области. URL: http://www.mosreg.ru/ (дата обращения: 05.01.2013).
8. О стратегии социально-экономического развития Тульской области до 2028 года. Портал Правительства Тульской области. URL: http://www.admportal.tula.ru/ (дата обращения: 05.01.2013).
9. О стратегии развития физической культуры, спорта и молодежной политики Тульской области на 2012-2016 годы. Портал Правительства Тульской области. URL: http://www.admportal.tula.ru/ (дата обращения: 05.01.2013).
10. Lessons Learned from Peter Drucker. URL: http://sourcesofinsight.com/lessons-leamed-firom-peter-drucker/ (дата обращения: 10.02.2013).
Сычева Ирина Викторовна, д-р экон. наук, проф.. [email protected] ,Россия, Тула, Тульский государственный университет,
СычеваНаталъя Андреевна, инженер, [email protected]. Россия, Тула, Тульский государственныйуниверситет
INVESTIGATION OF FORMED PRACTICE OF STRATEGIC PLANNING OF DEVELOPMENT OF REGION SOCIAL INFRASTRUCTURE
I. V. Sychova., N.A Sychova
The problems of methodology of strategic planning of social infrastructure of regions on example of Moscow, Kaluga and Tula regions are revealed. The measures for improvement of technology of organization of different stages of strategic planning of development of territory are offered.
Key words: region, social infrastructure, strategy, forecast, program of socioeconomic development, long-term special-purpose program
Sychova Irina Victorovna, doctor of economic science, professor, [email protected], Russia, Tula, Tula State University,
Sychova Natalia Andreevna, engineer, [email protected], Russia, Tula, Tula State University
