CC BY
352
БЕРГ Людмила Николаевна
Кандидат юридических наук, начальник научно-исследовательского сектора
Уральская государственная юридическая академия
620049, РФ, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21 Контактный телефон: (912) 638-88-23 e-mail: mila-berg@mail.ru
Исследование правоприменительной практики с помощью правового мониторинга
Ключевые слова: правоприменительная практика; мониторинг правоприменительной практики; методика мониторинга; мониторинг законодательства.
Аннотация. Представлена оригинальная концепция исследования правоприменительной практики как одного из основных элементов правовой системы с помощью методики, позволяющей устанавливать эффективность деятельности субъектов правоприменения.
В настоящее время понятие «мониторинг», часто употребляемое научным сообществом, проникает во всё новые сферы юридической науки и практики. Данный термин употребляется при рассмотрении широкого круга отношений, когда речь идет о юриспруденции, экологии, об экономике, биологии, медицине, о техногенных, политических, социальных процессах, т. е. практически о любой области человеческой деятельности, и используется не только на научных конференциях и в практической деятельности отраслевых специалистов, но и в нормативно-правовых актах.
В соответствии с исследованиями, проведенными еще в 1991 г., институт мониторинга использовался для правового регулирования различных общественных отношений в более чем 100 федеральных законах [1. С. 41-42].
Как правило, в рамках правового регулирования употребляются такие дефиниции, как мониторинг законодательства, мониторинг правовых актов, мониторинг правового поля, мониторинг правового пространства, мониторинг правоприменительной практики, правовой мониторинг. Такое разнообразие, безусловно, свидетельствует о том, что мониторинг может использоваться на различных стадиях механизма правового регулирования, начиная со стадии создания юридических норм и заканчивая пятой стадией, являющейся факультативной и вступающей в действие тогда, когда субъекты в процессе правореализации нарушают нормы права и когда на помощь неудовлетворенному интересу должна прийти соответствующая правоприменительная деятельность. При этом возникновение правоприменения на данной стадии связывают с обстоятельствами негативного характера, выражающимися в наличии либо реальной опасности правонарушения, либо прямого правонарушения. Данная факультативная стадия (осуществляемая лишь в случае возведения препятствий) отражается в таком, соответственно, факультативном элементе механизма правового регулирования, как охранительные правоприменительные акты.
Для всех приведенных выше дефиниций родовым является понятие «мониторинг». Отметим, что в современной юридической науке отсутствует единая позиция по вопросу его определения. Например, в самом общем виде мониториг рассматривается как «планомерное, систематическое, проводимое по определенной схеме изучение определенного фрагмента социальной действительности» [2. С. 13].
© Берг Л. Н., 2010
Другие авторы, придерживаются позиции в отношении дефиниции мониторинга как сочетания определенного рода деятельностного процесса с результатом данной деятельности. Например, мониторинг рассматривается как «система наблюдений, оценки, прогноза состояния и динамики какого-либо явления, процесса или иного объекта с целью его контроля, управления его состоянием, охраны, выявления его соответствия желаемому результату или первоначальным предположениям» [3. С. 502].
Совершенно очевидно, что второй подход более корректен, поскольку наиболее соответствует этимологии данного заимствованного понятия и учитывает особенности мониторинга как динамического, так и статического характера. Именно в соответствии с этимологией слова, представленной носителями языка в «Большом англо-русском словаре», мониторингом признается «систематическая, постоянная деятельность, связанная со сбором и анализом информации и направленная на наблюдение за развитием исследуемого объекта с целью выявления соответствия его состояния ожидаемым результатам и для оценки его развития».
Естественно, для формирования видового понятия мониторинга правоприменительной практики надо определяться с субъектом и объектом данного понятия. Автор рассматривает правоприменительную практику как неразрывное единство «правовой деятельности и сформированного на ее основе социально-правового опыта» [4-6]. Данная научная позиция представляется наиболее целесообразной, поскольку правоприменительная практика в данном случае представляет собой диалектическое единство двух сторон: практической правоприменительной деятельности как наиболее простой, поверхностной, видимой стороны правоприменительной практики и опыта этой деятельности, выраженного в правоприменительных актах.
С учетом основных признаков правоприменительной деятельности основными субъектами, осуществляющими мониторинг, будут органы государственной власти, органы местного самоуправления. Кроме того, имеет смысл в качестве субъектов мониторинга привлекать иные органы или организации, которым органами государственной власти может быть придан статус уполномоченных специализированных экспертных организаций [7], осуществляющих по заданию компетентных органов с помощью специальных методик мониторинг правоприменительной практики.
Что касается объекта мониторинга правоприменительной практики, то исходя из определения правоприменительной практики таковыми могут выступать непосредственно процесс правоприменительной деятельности и в качестве результата этой деятельности - правоприменительные акты органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Соответственно, мониторинг правоприменительной практики можно определить как осуществляемую на постоянной основе деятельность субъектов мониторинга, связанную со сбором и анализом информации в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления с целью выявления соответствия правоприменительной деятельности данных органов и вынесенных на ее основе правоприменительных актов определенному стандарту.
Согласно приведенному определению можно выделить следующие признаки мониторинга правоприменительной практики:
1) осуществляется на постоянной основе;
2) проводится специальным субъектом - государственными органами, органами местного самоуправления или уполномоченной специализированной экспертной организацией в силу своей компетенции;
3) связан со сбором и анализом конкретной информации в отношении различных видов правоприменительных актов, а также непосредственно в отношении самого правоприменительного процесса;
4) цель мониторинга правоприменительной практики - выявление соответствия конкретных правоприменительных актов, правоприменительной деятельности определенным, заранее установленным стандартам.
Согласно первому признаку проведение мониторинга в отношении правоприменительной практики на постоянной основе означает деятельность субъектов мониторинга, рассчитанную на длительный, а не временный срок, исходя из этимологии слова «постоянный» [8. С. 638].
Если анализировать сегодняшнюю ситуацию по мониторингу правоприменительной практики, то он сводится к фрагментарному анализу собственно государственными органами системы законодательства Российской Федерации, наиболее острых проблем ее соответствия требованиям актуальности, гармоничности, действенности прогноза развития с учетом динамики изменения потребностей страны, общепризнанным принципам и нормам международного права.
Можно говорить о том, что мониторинг законодательства и правоприменительной практики как самостоятельное направление системной государственной деятельности в масштабе страны пока отсутствует. Федеральные органы исполнительной власти в рамках установленной компетенции осуществляют реализацию нормативных правовых актов, регулирующих их сферу ответственности, при слабом анализе и контроле результатов.
Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в комплексе не производится. В целом деятельность государственных институтов в этой сфере не скоординирована, не является обязательной, осуществляется при отсутствии методологической основы, вследствие чего не дает достоверных результатов, необходимых для планирования законотворческой деятельности, определения ее стратегии и системного развития, и не влияет на результаты правоприменения.
Наиболее острые проблемы федерализма, вопросы оптимизации разделения государственной власти по вертикали, разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, сложнейшие преобразования в сфере административного управления государственными делами могли бы решаться с меньшими усилиями посредством их регулярного, систематического анализа по единым критериям и показателям, а также на основании прогнозов развития законодательства и правоприменительной практики [9. С. 67]. Данные и весьма неутешительные выводы в отношении мониторинга, в том числе и в отношении правоприменительной практики, были сделаны на заседании Совета Федерации по обсуждению доклада «О состоянии законодательства в Российской Федерации» [Там же].
В отношении второго признака мониторинга правоприменительной практики, а именно проведения его уполномоченными государственными органами и с учетом признака системности государственных органов, хотелось бы подчеркнуть, что совокупность полномочий составляет компетенцию, которой наделен государственный орган или должностное лицо в соответствии с общерегулятивными нормами Конституции РФ, законами, подзаконными нормативными правовыми актами. Государственный служащий должен соответствовать своему назначению - обеспечивать реализацию компетенций государственного органа, входящего в систему органов государственной власти, и при этом обязан знать функции государственного органа и свои должностные функции, которые регламентированы соответствующими нормативными правовыми актами и должностными обязанностями, правильно понимать возложенные на государственный орган задачи и его предметы ведения, неукоснительно соблюдать процедуры реализации компетенции (правила, инструкции, порядок, регламент), всегда действовать в интересах государства и общества [10. С. 56].
В соответствии с третьим и четвертым признаками основной задачей мониторинга правоприменительной практики служит выявление соответствия конкретных правоприменительных актов и правоприменительной деятельности определенным, заранее установленным стандартам, причем данная задача отвечает стратегической цели концепции правового мониторинга - создание полноценной системы государственных органов, обеспечивающих реализацию основополагающего конституционного принципа, закрепленного в ст. 17 Конституции Российской Федерации. Вместе с тем понятие «система», несмотря на всю важность этой категории и частое употребление недостаточно разработано в социальных науках и правовой наукой в частности. Наиболее глубокий анализ понятия «система» в философской литературе был осуществлен И. В. Блаубергом, В. Н. Садовским, Э. Г. Юдиным, А. И. Уемовым, В. П. Кузьминым, а также рядом других исследователей [11. С. 103-130]. В свое время Н. В. Витрук, проанализировав имеющиеся системные исследования в области права, отмечал, что «по существу, все государственные и правовые явления можно рассматривать как системы, которые между собой связаны и которые опять-таки составляют системы» [12. С. 29]. Исходя из кибернетического толкования сложной динамической системы, он рассматривал социально-правовую систему как совокупность или комплекс взаимосвязанных и взаимодействующих частей и элементов целого, функционирование которых ориентировано на достижение поставленной цели.
Многие ученые-исследователи, рассматривают целостные системные образования, прежде всего как совокупность («комплекс», «множество» и др.) взаимосвязанных и взаимодействующих подсистем, элементов, объединение частей по определенным признакам в единое целое. Можно утверждать, что в области права взаимодействуют организованные социальные структуры, представляющие собой разнопорядковые (нормативные, государственно-правовые и др.) системы; в нашем случае это система государственных органов, в которую включены и органы, непосредственно осуществляющие мониторинг правоприменительной практики, как составляющие их взаимосвязанные подсистемы и элементы, которые, будучи определенным образом организованными и упорядоченными, выполняют соответствующие задачи, реализуют те или иные функции управления, направленные на достижение поставленных целей [13].
Если говорить о такой категории, как «цель», то она имеет важное значение для прогресса юридической науки. Цель лежит в основе познания существа права, процессов его создания и дальнейшей реализации. Цель в праве - это своеобразная программа, способная удовлетворять определенные потребности в процессе регулирования общественных отношений на пути достижения этой цели.
Как понятие идеальное цель по своей природе субъективна, поскольку является продуктом сознательного творчества человека. Но в его деятельности субъективный характер цели превращается в объективный. Таким образом, цель в праве, подобно самому праву, может рассматриваться и как объективная, и как субъективная категория. Объективный источник возникновения цели в праве и субъективная ее природа - две органически связанные стороны одного и того же явления.
Всякое действие имеет определенную цель. Любой волевой акт, направленный на достижение той или иной цели, будучи по своей природе субъективной категорией, определяется объективной действительностью. Таким образом, цель является исходным пунктом и двигательной силой волевой деятельности индивида и одновременно направляющим фактором этой деятельности. Цель в праве возникает раньше, чем ее реальное воплощение в жизнь. Цель в праве - идеальная реализация объективной возможности должного поведения членов общества.
В праве цели закрепляются как ближайшие, перспективные и конечные. Каждая ближайшая цель, будучи закрепленной в соответствующих правилах поведения, выражает задачи правового регулирования в данный период исторического развития
общества. Вместе с тем если объективно существующие возможности являются основой для закрепления в праве целей их безотлагательного превращения, то зарождающиеся, возникающие объективные возможности могут учитываться лишь как перспективная цель.
При закреплении и формулировании общих целей законодатель конкретизирует их в специфические, причем эта конкретизация должна быть доведена до такого уровня, чтобы данная специфическая цель могла выступать в качестве непосредственной цели деятельности и быть достигнута с помощью потенциальных возможностей, заложенных в самом праве [14].
Полагаем, что конечной целью мониторинга правоприменительной практики с учетом субъектно-объектного состава выступает формирование системы, обеспечивающей реализацию основополагающего конституционного принципа, определяющего сущность государства, государственной власти и государственной деятельности публичных институтов Российской Федерации: права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием [См.: 9].
Перспективной целью мониторинга правоприменительной практики является создание системы обратной связи между субъектами нормотворческой инициативы и правоприменителем. Тогда в качестве ближайшей телеологической установки будет выступать создание механизма мониторинга правоприменительной практики.
Следует отметить тот факт, что в принципе в теории права концепция мониторинга правоприменительной практики как теоретическое построение не разрабатывалась, хотя в последнее время достаточно часто в научной литературе использовался такой термин, как «правовой мониторинг» [15. С. 30-34; 16. С. 13-15; 17. С. 19-23]. Очевидно, данный термин используется авторами для оценки качества и эффективности всех видов правовых актов, а поиск универсального понятия в отношении мониторинга в юриспруденции связан с необходимостью единообразно толковать мониторинговую деятельность юристами (учеными-практиками) либо использовать единообразную терминологию в нормативно-правовых актах [17. С. 20].
Данный вывод подтверждается не только теоретическими изысканиями, но и тем, что органы государственной власти используют в своей деятельности указание на мониторинг различных видов правовых актов. Так, в соответствии с постановлением Совета Федерации законодательные органы государственной власти Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации), иные участники законодательной деятельности, субъекты права законодательной инициативы при подготовке и рассмотрении законопроектов должны ввести в свою практику включение в заключительные положения рассматриваемых законопроектов норм о необходимости осуществления соответствующими органами власти мониторинга их законодательства, правоприменительной практики и представления полученной информации Федеральному Собранию Российской Федерации. Особое внимание следует уделить законопроектам, направленным на правовое обеспечение реализации президентских национальных проектов.
На этапе реализации принятых законов крайне важно обеспечить мониторинг правоприменительной практики для оценки качества и эффективности принимаемых законов. Мониторинг законодательства должен быть дополнен жестким контролем за применением законов органами государственной власти [18]. Все вышесказанное касается федерального уровня государственной власти. В ряде субъектов Российской Федерации такая работа уже активно проводится. Например, в Ставропольском крае в соответствии с Распоряжением Председателя Государственной Думы Ставропольского края от 5 декабря 2003 г. № 424-р «Об организации мониторинга законодательства
и правоприменительной практики в Ставропольском крае» создан специальный орган, осуществляющий в том числе и мониторинг правоприменительной практики [15. С. 9]; в Ямало-Ненецком автономном округе согласно постановлению Губернатора ЯмалоНенецкого автономного округа от 24 июля 2008 г. № 71-ПГ «О Комиссии по совершенствованию законодательства и мониторингу правового пространства Ямало-Ненецкого автономного округа» создана соответствующая Комиссия [19].
Мониторинг правоприменительной практики следует встраивать в концепцию системы правового мониторинга. Для большей результативности достаточно будет воспользоваться методом системного моделирования. Системная модель, построенная в синтетическом процессе «моделирование - проектирование», должна быть многоуровневой, способной представить проектируемую систему на любом из имеющихся уровней детализации. Поэтому моделирование на нескольких уровнях естественным образом вытекает из принципа синтеза моделирования и проектирования. Кроме того, данный метод играет существенную роль при построении и использовании любой имитационной модели достаточно большого размера. Мониторинг правоприменительной практики как часть правового мониторинга должен базироваться на многокритериальном анализе функционирования правоприменительных практик субъектов Федерации с диалоговым компьютерным обеспечением на базе сценарных вариантов поведения систем и стандартов их конечных результатов в виде правоприменительных актов.
С методологической точки зрения в данной модели должны:
1) учитываться основные тенденции динамики процесса мониторинга правоприменительной практики;
2) производиться анализ соответствия базового варианта фактическим показателям проведенного мониторинга правоприменительной практики.
Учитывая телеологические установки на ближайшую перспективу, можно выделить следующие внутригосударственные задачи, которые должны быть решены в рамках концепции мониторинга правоприменительной практики:
1) формирование системы органов государственной власти, имеющих компетенцию на проведение мероприятий по мониторингу правоприменительной практики;
2) оценка текущего состояния (качества) правоприменительной практики с помощью специальной методики; разработка специальных критериев и шкалы оценки, в соответствии с которыми анализируются объекты правоприменительной практики, что позволяет выявить и по возможности своевременно устранять пробелы и коллизии в текущем законодательстве;
3) оценка эффективности деятельности правоприменительных органов с помощью специальной методики, что позволит установить реальное положение дел в правоприменительной практике;
4) налаживание математического и информационного обеспечения деятельности компетентных органов по проведению мониторинга правоприменительной практики;
5) формулирование выводов и рекомендаций по правоприменительной деятельности и актам, изданным в результате правоприменительной практики для дальнейшей модернизации массива действующего законодательства для получения ожидаемого социально значимого результата [20. С. 27] в рамках общей стратегии развития общества.
Источники
1. Некрасов Е. Е., Жужгов И. В. Мониторинг как способ повышения эффективности правового регулирования // Сб. науч. тр. юр. факультета. Ставрополь : СевКавГТУ, 2004. Вып. 4.
2. Новицкий М., Фиалова З. Мониторинг прав человека. Варшава, 2001.
3. Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. 5-е изд., доп. и перераб. / под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2001.
4. Леушин В. И. Юридическая практика в системе социалистических общественных отношений. Красноярск, 1987.
5. Судебная практика в советской правовой системе / под ред. С. Н. Братуся. М., 1975.
6. Карташов В. Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. Саратов, 1989.
7. Постановление Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа от 20 июня 2007 г. № 930 «О концепции мониторинга правового пространства в ЯмалоНенецком автономном округе» // Справочно-правовая система «Гарант».
8. Толковый словарь русского языка / сост. С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. М. : Азъ, 1993.
9. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 16 марта 2007 г. № 92-СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 г. „О состоянии законодательства в Российской Федерации“» // Вестник Совета Федерации. 2007. № 4.
10. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе» / под ред. В. А. Козбаненко, Д. А. Медведева. СПб. : Питер, 2007.
11. Уемов А. И. Системный подход и общая теория систем. М., 1978.
12. Витрук Н. В. Сложные динамические системы в сфере государственно-правовой надстройки. Основы применения кибернетики в правоведении. М., 1977.
13. Андреева И. С. Системный подход к понятию экспертизы нормативно-правовых актов // Журнал российского права. 2001. № 6.
14. Федоров Г. Цель и ценность права // Закон и жизнь. 2003. № 5.
15. Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5.
16. Тихомиров Ю. А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. № 10.
17. Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. № 4.
18. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 8 февраля 2006 г. № 36-СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ „Особенности законодательства РФ“» // Справочно-правовая система «Гарант».
19. Постановление Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 24 июля 2008 г. № 71-ПГ «О Комиссии по совершенствованию законодательства и мониторингу правового пространства Ямало-Ненецкого автономного округа» // Справочно-правовая система «Гарант».
20. Толмачева Н. Н. Мониторинг закона - от практики к теории // Право и экономика. 2006. № 7.
