CC BY
16210. Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. 159 с.
11. Володько И. А. Конституционно-правовое принуждение в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2015. 215 с.
12. Чурова М. С. Ответственность за осуществление международной и внешнеэкономической деятельности субъектами Российской Федерации // Модернизация законодательства на современном этапе развития России: сборник материалов Всероссийской студенческой научно-практической конференции с международным участием, 25 ноября 2016 г. / отв. сост. А. В. Борцов. Пермь: ФКОУ ВО Пермский институт ФСИН России, 2016. С. 262-264.
С. В. Новиков
ИССЛЕДОВАНИЕ ОПЫТА КИТАЙСКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ ПО ПРОВЕДЕНИЮ ТАМОЖЕННОГО АУДИТА
В статье рассмотрен вопрос применения таможенного аудита в Китайской Народной Республике (КНР) как основного направления развития таможенной службы, цель которого - сокращение времени текущего таможенного контроля. Определены проблемы в сфере таможенного аудита КНР и меры, предпринимаемые Главным таможенным управлением КНР, по их устранению. Выявлены отличительные особенности таможенного контроля после выпуска товаров в России и таможенного аудита, практикуемого в КНР. Проанализированы возможности использования таможенного аудита в России.
Ключевые слова: таможенный аудит; Китайская Народная Республика; международный опыт; Всемирная таможенная организация; таможенный контроль после выпуска товаров; отличительные особенности.
Увеличение объемов международной торговли и высокий уровень конкуренции потребовали от Федеральной таможенной службы (ФТС России) перехода от глобального контроля к выборочному, от контроля при совершении таможенных операций при декларировании к контролю после выпуска товаров [1]. В условиях, когда перед ФТС России стоят задачи по содействию торговле, сокращению времени выполнения таможенных операций и одновременно по обеспечению надежного качества таможенного контроля, основная нагрузка постепенно сместилась на контроль после выпуска товаров.
Таможенный контроль после выпуска товаров эффективно применяется таможенными органами зарубежных стран, которые проводят его в форме таможенного аудита. Например, в Японии и Финляндии аудиторские заключения полностью заменяют таможенную проверку и используются таможенными органами при категорировании участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД) [2].
В русскоязычных переводах документов Всемирной таможенной организации (ВТамО) [3; 4] деятельность, направленная на предотвращение и выявление нарушений таможенного законодательства с целью определения суммы недоимки или излишне уплаченной суммы, также номинируется терминами «посттаможенный аудит» и «таможенный контроль на основе методов аудита» (англ. post-clearance audit).
Согласно рекомендациям ВТамО для перехода от таможенного контроля на границе к аудиту после таможенной очистки в большинстве случаев необходимы время на разработку новых процессов и процедур, обучение сотрудников. При этом следует отметить, что аудит после таможенной очистки - это отдельный этап контроля, который должен быть включен в более широкий процесс облегчения торговли, упрощения совершения таможенных операций, связанных с таможенным декларированием и выпуском товаров на границе, и других таможенных формальностей. После внедрения аудита контроль на границе, как правило, постепенно переходит в контроль после выпуска товаров.
Таможенные администрации, не прибегающие к контролю на основе методов аудита, обычно сосредоточивают свое внимание на текущем таможенном контроле в момент пересечения товарами таможенной границы, зачастую применяя метод 100% физического досмотра [3]. Это приводит не только к неоправданно продолжительным задержкам на таможенной границе, но и к неэффективному использованию ограниченных ресурсов таможенных органов. Кроме того, применение 100% физического досмотра создает благоприятные условия для развития коррупции. Подобная практика проведения контроля является неэффективной, поэтому все развитые страны давно отказались от такого подхода и используют аудит после таможенной очистки.
В Российской Федерации (РФ) до 2016 г. аудиторские заключения не использовались таможенными органами. После успешно проведенного эксперимента по определению возможности применения таможенными органами РФ аудиторских заключений для целей таможенного контроля были сделаны выводы о необходимости их использования Аналитическим управлением ФТС России при катего-рировании участников ВЭД в качестве дополнительного критерия оценки деятельности организации.
С присоединением России к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Конвенция) [5], началом функционирования Евразийского экономического союза (ЕАЭС) таможенный аудит получает все большее распространение. В Конвенции использование таможенного контроля на основе методов аудита выделяется как один из основополагающих принципов, на котором должна базироваться деятельность таможенных служб. Комплексная программа развития ФТС России на период до 2020 г. [6] одной из основных целей совершенствования таможенного контроля после выпуска товаров определяет стандартизацию проверочной деятельности, в том числе с учетом использования международного опыта в области постаудита (рекомендаций ВТамО [3] и положений Компендиума ВТамО по управлению рисками [4]). Отражение значимости таможенного аудита в указанных стратегических документах свидетельствует об актуальности исследуемой в статье проблематики.
В связи со вступлением России во Всемирную торговую организацию (ВТО) целесообразно рассмотреть порядок проведения таможенного аудита в государствах - членах ВТО, в частности в Китайской Народной Республике (КНР) -крупнейшей стране, входящей в данную международную организацию. КНР -основной торговый партнер России: удельный вес КНР во внешнеторговом обороте России составляет около 25%. К тому же КНР - одна из первых стран, внедривших в практику работы таможенной службы посттаможенный аудит [7]. В КНР для оценки законности операций участника ВЭД после выпуска товаров
применяется аудит после таможенной очистки, под которым понимается «контроль на основе методов аудита, проводимый таможенными органами после выпуска товаров для обеспечения соблюдения таможенных законов и нормативных правовых актов» [8].
Система таможенного аудита в КНР и специальная рабочая группа по ее обеспечению были созданы в связи с быстрым увеличением объемов импорта и экспорта и необходимостью ускорения таможенного оформления для целей контроля заявленной таможенной стоимости и тарифных кодов после выпуска товаров. Правила осуществления таможенного аудита вводились последовательно. Система посттаможенного аудита КНР начала функционировать с мая 2002 г. Этот метод таможенного контроля оказал большое влияние на развитие таможенного дела и способствовал соблюдению таможенного законодательства, предотвращению ввоза контрабанды и защите национальной системы налогообложения [9].
Как показали результаты исследования, основными функциями подразделений таможенного аудита в таможенных органах КНР являются следующие.
1. Подразделения таможенного аудита Главного таможенного управления КНР:
- определение возможных рисков нарушения таможенного законодательства и выявление поставок с высоким уровнем риска после выпуска товаров;
- отслеживание и оценка результатов таможенного аудита на основе отчетов подразделений таможенных органов;
- осуществление ежемесячного обмена отчетами подразделений таможенного аудита с использованием «Экспертной системы таможни» для обеспечения регулирования процедуры таможенного оформления и повышения качества проверки определенной партии или партий при проведении таможенного аудита;
- подготовка кадров для подразделений таможенного аудита, согласование обучения с отделом кадров Главного таможенного управления КНР;
- обеспечение функционирования системы управления таможенным аудитом.
2. Подразделения таможенного аудита в таможнях:
- определение объектов проведения таможенного аудита в случае неверной классификации, стоимости и страны происхождения товара, возврата пошлины, а также в других целях;
- проведение таможенного аудита в отношении дел, переданных из подразделений таможенного аудита Главного таможенного управления КНР, других ведомств и таможен;
- распространение правил ведения бухгалтерского учета и других мер по упрощению и облегчению торговли, используемых таможенными органами в ходе таможенного аудита;
- организация и проведение периодических встреч (два раза в год) сотрудников подразделений таможенного аудита с целью обмена опытом;
- ежемесячный обмен отчетами по таможенному аудиту с Главным таможенным управлением КНР и другими ведомствами для анализа и последующего выбора объектов проведения таможенного аудита;
- информирование других компетентных ведомств о результатах таможенного аудита, если они касаются не только уклонения от уплаты таможенных пошлин, но и уклонения от внутренних налогов [10].
Процесс проведения таможенного аудита КНР включает несколько этапов.
1. Подготовка к проведению аудита:
- уведомление участника ВЭД. Уведомление должно содержать информацию о причинах и законных основаниях проведения таможенного аудита, дате и месте проведения, а также о документах, которые необходимо подготовить для аудита. Письменное уведомление должно быть направлено проверяемому участнику ВЭД в течение шести месяцев со дня выпуска товаров для импорта или экспорта;
- информирование о возможности наложения штрафа. Если проверяемый участник ВЭД уклоняется, препятствует или отказывает в предоставлении необходимой информации при проведении таможенного контроля после выпуска товаров, то таможенный орган вправе наложить штраф. Дополнительные штрафы могут налагаться за повторный отказ предоставить требуемую информацию;
- определение срока проведения аудита. Таможенные органы могут проводить таможенный аудит в течение двух лет с даты выпуска ввозимых или вывозимых товаров. В случае если пошлина подлежит возврату или получению, участник ВЭД должен быть уведомлен об этом в течение трех лет со дня выпуска товара [9].
2. Проведение аудита:
- проверка документов участника ВЭД. Аудиторы контролируют правильность заполнения и учета бухгалтерских книг, выписок из счета, таможенных деклараций и других документов с целью подтверждения достоверности и законности деятельности участника ВЭД;
- выявление рисков нарушения законодательства. Установление возможностей сокрытия, фальсификации или уничтожения бухгалтерских книг, счетов-фактур, таможенных деклараций, а также аудио- и видеоматериалов в отношении ввозимых и вывозимых товаров;
- оценка добропорядочности участника ВЭД. Определение критериев финансовой устойчивости участника ВЭД в целях исключения возможности уклонения от уплаты налогов и причитающихся таможенных платежей.
3. Завершение аудита:
- подготовка документов. Сотрудники таможенных органов должны подготовить «акт опроса» и представить его проверяемому участнику ВЭД для подтверждения и подписания. Таможенные органы также должны иметь документ для получения доступа ко всем документам, информации или образцам ввозимых/ вывозимых товаров, полученных от проверяемого участника ВЭД;
- возврат товара участнику ВЭД. Все предметы должны быть возвращены проверяемому участнику ВЭД в течение 14 дней с даты представления их таможенному органу. В отдельных случаях срок для возврата этих предметов может быть продлен на определенный период времени;
- подготовка акта о результатах аудита. Сотрудники таможенных органов обязаны подготовить детализированный акт о полных результатах проверки в течение 30 дней после завершения таможенного аудита [10].
После завершения аудита таможенные органы могут:
- требовать от проверяемого участника ВЭД произвести дополнительные платежи или обеспечить возврат пошлины участнику ВЭД;
- налагать соответствующие штрафы и взыскания при обнаружении, что проверяемый участник ВЭД нарушил положения таможенного закона, закона о противодействии контрабанде или других законов;
- передавать информацию компетентным органам при обнаружении, что проверяемый участник ВЭД нарушил действующие законы других ведомств.
При проведении таможенного аудита должностным лицам таможенных органов Главного таможенного управления КНР следует:
- не допускать утечки или раскрытия любой конфиденциальной информации о проверяемом участнике ВЭД, обнаруженной во время проведения таможенного аудита;
- сообщать о факте родства с проверяемым участником ВЭД, а также о том, что проверяемый участник ВЭД является супругом или бывшим супругом должностного лица таможенного органа.
Сотрудники таможенных органов должны действовать беспристрастно, честно и одинаково по отношению ко всем проверяемым участникам ВЭД, а также выбирать вариант проведения таможенного аудита таким образом, чтобы это было сопряжено с наименьшим риском причинения вреда участнику ВЭД. Раскрытие любой частной коммерческой информации третьим лицам, предоставленной проверяемым участником ВЭД, строго запрещено. Любая информация, полученная из таможенной информационной системы или из соответствующих баз данных и отчетов о проведении таможенного аудита, должна оставаться конфиденциальной.
Для выявления объектов таможенного аудита сотрудники подразделений таможенного аудита КНР могут использовать современные информационные технологические системы, например «Систему тарифообразования». Если задекларированные по ТН ВЭД тарифные коды ввозимых товаров отличаются от тарифных кодов со схожим описанием товаров, то «Информационная таможенная система» предоставляет таможенникам необходимую информацию для рассмотрения перемещений транспорта или товаров, представляющих риск, а «Система управления статистикой торговли» информирует о среднестатистической декларируемой стоимости импортных товаров с целью проверки и анализа.
В случае если проверяемый участник ВЭД не согласен с решением таможенного органа о тарифной классификации, таможенной стоимости, сумме пошлины, подлежащей уплате за ввозимые товары, то он может в течение 30 дней после получения официального документа подать заявку в таможенный орган для пересмотра решения.
Целесообразно отметить следующие особенности работы таможенных органов КНР. Сотрудники таможенных органов самостоятельно:
- разрабатывают и поддерживают систему информационных технологий (ИТ) для проверки после выпуска, что позволяет исключить дополнительные расходы на программы сторонних поставщиков;
- осуществляют ведение баз данных и совершенствуют всю ИТ-инфраструктуру, необходимую для реализации системы таможенного аудита (сбор поступлений, анализ и оценка рисков и торговая статистика).
Сравнение затрат на осуществление таможенного аудита с его результатами показало, что общий доход от доначисленных по итогам проведения таможенного контроля после выпуска товаров налогов и штрафов участников ВЭД в несколько раз превышает стоимость человеческих ресурсов, распределенных в системе таможенного аудита, например, в 2011 г. - в десять раз [10].
Основными трудностями реализации системы таможенного аудита в КНР являются:
- проверка и определение действительной стоимости сделки (данная проблема возникает из-за возможности сговора между участником ВЭД и поставщиками);
- сложности, связанные со сроками проведения аудита (поскольку установленный срок проведения таможенного аудита составляет два года со дня выпуска, то отдельные участники ВЭД могут завершить свои операции раньше, чем проверочный процесс будет проведен таможенными органами);
- недостаток опытных сотрудников.
Основными мерами, предпринимаемыми Главным таможенным управлением КНР для преодоления этих трудностей, стали:
- предоставление проверяемому участнику ВЭД четких административных инструкций, подчеркивающих важность их соблюдения, а также информации о возможных штрафах за незаконные действия с целью соблюдения таможенного законодательства в будущем;
- передача информации сотрудникам подразделения таможенного аудита таможни об обнаружении нарушений таможенного законодательства или иной незаконной деятельности для принятия соответствующих мер по предотвращению последующего уклонения от уплаты таможенных платежей;
- уведомление соответствующих компетентных органов в случае обнаружения уклонения от уплаты внутренних налогов при проведении таможенного аудита;
- исключение возможности для участника ВЭД уклониться от проведения таможенного аудита, если должностные лица подразделения таможенного контроля после выпуска решат провести проверку по отдельному анализируемому случаю;
- обмен результатами проведенных аудиторских проверок с целью получения оперативной информации из других таможенных органов и своевременного осуществления необходимых действий в дополнение к совещаниям, проводимым дважды в год [10].
Анализ системы таможенного аудита КНР позволяет сделать ряд выводов.
1. Таможенный аудит, практикуемый в КНР, отличается от таможенного контроля после выпуска товаров, проводимого в РФ, по следующим параметрам:
- формы контроля. Таможенный контроль после выпуска товаров в КНР проводится в двух формах: аудит, осуществляемый после совершения таможенных операций, и аудит систем участников торговли. В России под таможенным контролем после выпуска товаров понимается один из основных видов таможенного контроля, проводимый в формах, предусмотренных ст. 110 Таможенного кодекса Таможенного союза [11]. Срок проведения такого контроля позволяет углубленно анализировать информацию, что минимизирует риски несоблюдения таможенного законодательства ЕАЭС и законодательства государств - членов ЕАЭС на ранних этапах таможенного контроля [2];
- субъекты контроля. В таможенных органах КНР таможенный аудит проводят должностные лица таможенных органов (аудиторы). В России таможенный контроль после выпуска осуществляют должностные лица таможенных органов, зачастую не имеющие специальных знаний в области бухгалтерского учета, финансово-хозяйственной деятельности для определения критериев добропорядочности участника ВЭД и параметров его финансовой устойчивости [12];
- цели проведения контроля. Различие в целях незначительное, так как целями таможенного аудита в КНР являются соблюдение таможенного законодательства, выявление нарушений, а также выработка рекомендаций по совершенствованию учетной работы и практической деятельности участника ВЭД. Цель таможенного контроля после выпуска товаров в РФ - обеспечение соблюдения проверяемыми лицами таможенного законодательства РФ, а также выявление его нарушений [13];
- сроки проведения контроля. Если для таможенных органов КНР установленный срок проведения таможенного аудита составляет два года со дня выпуска товаров, то таможенные органы РФ проводят таможенный контроль после выпуска товаров в течение трех лет со дня окончания нахождения товаров под таможенным контролем [11].
2. В России одной из ключевых проблем таможенного контроля после выпуска товаров является борьба с фирмами-«однодневками». Указанная проблема осложняется другой немаловажной проблемой - ограниченность численности таможенных органов. Согласно Рекомендациям ВТамО по организации таможенного аудита параллельно расширению применения таможенного аудита должно осуществляться соразмерное уменьшение таможенного контроля при совершении таможенных операций [3]. Для достижения баланса снижение численности сотрудников таможенных органов, задействованных на этапе таможенного контроля при совершении таможенных операций, должно компенсироваться увеличением численности сотрудников, участвующих в проведении таможенного аудита. Однако в России прослеживается тенденция сокращения численности таможенных органов, как осуществляющих таможенный контроль на границе, так и таможенный контроль после выпуска товаров. С момента создания Главного управления таможенного контроля после выпуска товаров ФТС России в 2012 г. штатная численность к 2016 г. уменьшилась на 12%.
Исходя из этого, представляется возможным рассмотреть вопрос о создании собственного подразделения таможенного аудита в Главном управлении таможенного контроля после выпуска товаров ФТС России. В связи с этим большую практическую ценность, по мнению автора, имеет анализ опыта КНР, которая успешно использует подразделения таможенного аудита. Система таможенного аудита в КНР не только уменьшает время таможенного оформления, но и создает благоприятные условия для налогоплательщиков, которые соблюдают законодательство, способствует развитию бизнеса.
Считаем возможным использовать опыт КНР в следующих направлениях развития таможенного аудита в РФ:
- подготовка аудиторов в области бухгалтерского учета, финансово-хозяйственной деятельности в целях определения критериев добропорядочности участника ВЭД и его финансовой устойчивости, исключения возможности уклонения от уплаты налогов и причитающихся таможенных платежей;
- модернизация ИТ-инфраструктуры при проведении таможенного аудита в целях исключения дополнительных расходов на программы сторонних поставщиков и сохранения дохода от начисленных налогов и таможенных пошлин.
Использованные источники
1. Интервью начальника Главного управления таможенного контроля после выпуска товаров ФТС России Валерия Селезнева «Таможенный контроль сменил акценты» [Электронный ресурс]. URL: http://www.customs.ru/.
2. Новиков С. В. Контроль после выпуска товаров как завершающий этап процесса таможенного контроля // Вестник Российской таможенной академии. 2017. № 1. С. 171-180.
3. Guidelines for post-clearance audit (PCA) / World customs organization, June 2012. Vol. 1.
4. WCO Risk Management Compendium.
5. Федеральный закон от 03.11.2010 № 279 «О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 года в редакции Протокола о внесении изменений в Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 26 июня 1999 года».
6. Решение коллегии ФТС России от 25.05.2017 «Комплексная программа развития ФТС России на период до 2020 года».
7. Анализ международной практики защиты внутреннего рынка от незаконного оборота промышленной продукции [Электронный ресурс] // Официальный сайт Евразийской экономической комиссии. URL: http://www.eurasiancommission.org/ru.
8. WCO Strategic Trade Control Enforcement Implementation Guide Guidelines for Post-Clearance Audit.
9. Система посттаможенного аудита в таможенной службе КНР [Электронный ресурс]. URL: http://www.carecprogram.org/uploads/events/2005/Risk-Management.
10. Post-clearance audit. Paper submitted by the Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu, Kinmen and Matsu for the July 2012 World Trade Organization (WTO) Symposium on Trade Facilitation.
11. Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 № 17, ред. от 08.05.2015).
12. Таможенный аудит: возможности и перспективы в России [Электронный ресурс]. URL: http://www.tks.ru/news/nearby/2015/06/02/0004.
13. Приказ ФТС России от 29.12.2012 № 2709 «Концепция развития таможенного контроля после выпуска товаров до 2016 года».
