CC BY
706
Использование земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства
Е.А. Галиновская
ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук (г. Москва)
Елена Анатольевна Галиновская, [email protected]
Комплексное освоение земельных участков в целях жилищного строительства - это совокупность процедур, специально предусмотренных для освоения сравнительно больших площадей земли и строительства на них нескольких объектов капитального строительства. В настоящее время комплексное освоение предусматривается статьями 30.2 и 38.2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) только для жилищного строительства.
Этапы комплексного освоения в целях жилищного строительства закреплены статьей 30.2 ЗК РФ и включают в себя:
• подготовку документации по планировке территории;
• выполнение работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры;
• осуществление жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Следует заметить, что статья 30.2 ЗК РФ рассматривает жилищное строительство в качестве последнего этапа в составе действий по комплексному освоению земельного участка. Следовательно, комплексное освоение завершается не действиями по планировке территории, как иногда ошибочно предполагается, а застройкой земельного участка. При этом отношения по предоставлению и использованию земельного участка на этапе строительства регулируются прежде всего статьей 30. 2 ЗК РФ. Положения статьей 30 и 30.1 ЗК РФ
(так же как и иные нормы ЗК РФ, иных нормативных правовых актов) в этом случае могут быть применены только с учетом положений статьи 30.2 ЗК РФ.
Отличие использования земельных участков для комплексного освоения от использования земельных участков под застройку в смысле статей 30 и 30.1 ЗК РФ заключатся в том, что предоставление земли предусматривается для возведения нескольких связанных между собой единым проектом объектов капитального строительства. При этом земельный участок выделяется и предоставляется «единым массивом» одному лицу. В ходе комплексного освоения предоставленный участок должен быть разделен на участки под объектами капитального строительства и предназначенные для их использования и участки общего пользования.
Таким образом, комплексное освоение земельных участков в целях жилищного строительства представляет собой круг отношений, урегулированных особым образом, практически от начала предоставления участка и до завершения всех действий по комплексному освоению. На это следует обратить особое внимание.
Как и при предоставлении земельных участков для жилищного строительства в силу статьи 30.1 ЗК РФ, предоставление в аренду земельного участка для его комплексного освоения осуществляется на аукционе, который проводится в порядке, предусмотренном статьей 38.2 ЗК РФ.
Процедура проведения торгов по продаже права аренды земельного участка для его комплексного освоения имеет отличия.
Обратим на них внимание. Особенности и порядок проведения торгов в целях заключения договора аренды земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства определены статьями 30, 30.2 и 38.2 ЗК РФ. Согласно пункту 2 статьи 30.2 ЗК РФ предоставление в аренду земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства осуществляется на аукционе в порядке, установленном статьей 38.2 ЗК РФ.
Пунктом 2 статьи 38.2 ЗК РФ установлено, что аукцион проводится в соответствии со статьей 38.1 ЗК РФ с учетом положений настоящей статьи.
Обратим внимание на то, что положения статьи 38.1 ЗК РФ установлены в целях регулирования отношений по проведению аукциона по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства. Следовательно, нормы статьи 38.1 ЗК РФ применяются к отношениям по проведению аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка для комплексного освоения в целях жилищного строительства, если статьей 38.2 не установлено иное и если положения статьи 38.1 ЗК РФ не противоречат смыслу и содержанию проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка для комплексного освоения.
Однако как быть в случае разночтений статьи 38.1 и статьи 38.2 ЗК РФ? Эти статьи, в частности, расходятся в определении начальной цены предмета аукциона. Согласно подпункту 5 пункта 10 статьи
38.1 ЗК РФ под начальной ценой предмета аукциона понимается начальная цена земельного участка или начальный размер арендной платы. В свою очередь, согласно статье 38.2 ЗК РФ предметом аукциона по продаже права на заключение договора аренды для комплексного освоения земельного участка является право на заключение договора аренды, цена которого и является ценой предмета торгов.
Разногласия статей 38.1 и 38.2 ЗК РФ в определении начальной цены аукциона на заключение права аренды земельного участка для жилищного строительства и права аренды земельного участка для его комплексного освоения породили противоречивую практику заключения договоров с единственным участником аукциона по продаже права аренды земельного участка для комплексного освоения. Так, согласно пунктам 10, 26 и 27 статьи 38.1 ЗК РФ в случае признания аукциона несостоявшим-ся продавец обязан заключить с единственным участником торгов договор купли-продажи или аренды земельного участка по начальной цене предмета торгов. Исходя из этого и в связи с тем, что при продаже права на заключение договора аренды земельного участка для комплексного освоения начальной ценой предмета торгов, как было сказано, является цена права на заключение договора аренды, в ряде случаев наряду с договором аренды единственному участнику аукциона предлагается заключить соглашение о выплате цены предмета аукциона (в иных случаях сторонами даже заключаются договоры купли-продажи права на заключение договора аренды земельного участка).
Однако такая практика не вполне согласуется с нормами ЗК РФ. Из совокупного толкования статьей 38, 38.1 и 38.2 ЗК РФ следует, что основным последствием признания соответствующего аукциона несо-стоявшимся является заключение с единственным участником торгов договора купли-продажи или договора аренды земельного участка. Следует также обратить внимание на то, что ни статья 38.2 ЗК РФ, ни статья 38.1 ЗК РФ не содержат специальные нормы, требующие заключения особого договора (соглашения) о продаже права на заключение договора аренды земельного участка для его комплексного освоения с единственным участником аукциона, признанного несостоявшимся.
В этом смысле следует обратить внимание на позицию Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее -ВАС РФ) в постановлении Президиума ВАС РФ от 24 июня 2008 года № 3351/08 по
делу № А27-3483/2007-Г. В нем судом указано, что по результатам аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка для комплексного освоения в целях жилищного строительства с его победителем заключается договор аренды земельного участка, являвшегося предметом аукциона, а не договор купли-продажи права на заключение такого договора. В случае же признания аукциона несостояв-шимся по причине участия в нем менее двух участников, договор аренды может быть заключен с единственным участником аукциона. Сторонами указанного договора являются орган государственной власти или орган местного самоуправления (арендодатель) и победитель аукциона по продаже права на заключение такого договора либо единственный участник аукциона (арендатор).
Свои отличия имеют и арендные отношения при использовании земельного участка для комплексного освоения в целях жилищного строительства.
В целом особенности заключения, изменения и реализации договора аренды земельных участков в целях их комплексного освоения связаны именно со спецификой действий всей процедуры, направленной на конченый результат - застройку территории. Если «обычные» отношения строительства предполагают возведение одного, двух, нескольких объектов без обязательного объединения застройки в один организационный цикл, то комплексное освоение предполагает именно эту связь. Таким образом, отношения по комплексному освоению земельного участка в большей степени подходят не для точечной застройки, а для возведения, например, жилого квартала, микрорайона и т. п. Это привлекает внимание инвесторов и застройщиков, и следует согласиться с тем, что внесение изменений в законодательство и распространение комплексного освоения на иные виды застройки, кроме жилья, вполне целесообразно.
Договор аренды земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства заключается между собственником земельного участка и победителем аукциона (либо его единственным участником) в течение 5 дней после под-
ведения итогов аукциона. При заключении такого договора арендатор обязан выполнять требования, предусмотренные подпунктами 6-8 пункта 3 статьи 38.2 ЗК РФ, то есть условий, как можно понять из прямого толкования статьи, содержащихся в извещении о проведении аукциона. Исходя из указанных в статье 38.2 ЗК РФ положений договор аренды земельного участка для комплексного освоения должен содержать следующие условия:
• максимальные сроки подготовки проекта планировки территории и проекта межевания территории в границах земельного участка, предназначенного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства;
• максимальные сроки выполнения работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, подлежащих по окончании строительства передаче в государственную или мун ицип ал ьн ую собствен ность, а также условия такой передачи;
• максимальные сроки осуществления жилищного строительства и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков.
Кроме того, определено, что арендатор земельного участка имеет право, предусмотренное пунктом 9 статьи 22 ЗК РФ, в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу, в том числе права и обязанности, указанные в пунктах 5 и 6 статьи 22 ЗК РФ, без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, независимо от срока договора аренды такого земельного участка. При этом к новому правообладателю переходят обязанности по выполнению требований, касающихся комплексного освоения земельного участка.
При этом следует подчеркнуть, что статьей 30.2 ЗК РФ предусматривается изменение арендных отношений в процессе комплексного освоения. Это связано с тем, что предоставленный для комплексного освоения участок подлежит разделу в целях
осуществления строительства на участках жилых домов, а также выделения земель общего пользования и т. п.
Итак, условия комплексного освоения земельного участка требуют от лица, его осуществляющего, проведения на основании документов планировки территории работ по размежеванию территории в границах предоставленного в аренду земельного участка, в том числе работ по образованию земельных участков:
• предназначенных для использования объектов инженерной инфраструктуры и подлежащих передаче в государственную или муниципальную собственность;
• необходимых для строительства объектов капитального строительства (жилых домов, зданий социальнокультурного и иного назначения).
Также согласно условиям комплексного освоения земельного участка необходимо следующее:
• определение границ земель общего пользования;
• вынесение на местность устанавливаемых ограничений и обременений (размещение кабельных и иных линейных сооружений, установление сервитутов и т. д.).
Образование новых земельных участков в составе процедур комплексного освоения заключается в разделе земельного участка, предоставленного для комплексного освоения. При образовании земельных участков следует руководствоваться нормами главы
1.1 ЗК РФ. При этом арендатор обязан выполнить все условия комплексного освоения земельного участка.
Мероприятия по образованию земельных участков, а также постановка земельных участков на кадастровый учет должны осуществляться на основании ЗК РФ и Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее - Закон о государственном кадастре). Осуществление кадастровых работ, установление границ земельных участков обеспечиваются арендатором земельного участка (лицом, осуществляющим комплексное освоение)
в порядке, предусмотренном Законом о государственном кадастре. В целом порядок действий по установлению границ является тем же, что и при установлении границ участка в целях его предоставления для комплексного освоения.
В то же время следует иметь в виду следующие особенности. Границы вновь образуемых земельных участков и земель общего пользования устанавливаются в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории. Для каждого вновь образуемого земельного участка осуществляется подготовка отдельного межевого плана согласно ЗК РФ и Закону о государственном кадастре.
При этом согласование границ осуществляется в отношении земельных участков (в границах исходных), имеющих общие границы со смежными земельными участками, граничащими с исходными.
Несмотря на то, что части земельного участка, который предполагается выделить в качестве земель общего пользования, а также земельные участки, на которых расположены объекты инженерной инфраструктуры, в момент размежевания и до перехода прав на них в публичную (муниципальную) собственность на момент проведения межевания находятся в пользовании и владении лица, осуществляющего комплексное освоение, границы земельных участков, смежных с землями общего пользования, включая расположение красных линий, а также с участками, права на которые должны обратно перейти в собственность муниципального образования, также должны быть согласованы с органом местного самоуправления. Поскольку требование такого согласования нормативно на федеральном уровне не определено, считаем, что условие такого согласования должно быть закреплено в договоре аренды, в частях договора, предусматривающих требования к исполнению условий о комплексном освоении. Порядок согласования целесообразно закрепить в муниципальном нормативном правовом акте.
При этом следует иметь в виду, что мероприятия по установлению красных линий технического характера определены в том
числе действующей до настоящего времени Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации [4]. Этот акт может быть применен в совокупности с правилами разработки реализации документации по планировке территорий.
После проведения работ по образованию земельных участков, определению ограничений и обременений земельных участков должен быть проведен их кадастровый учет. При этом прежний земельный участок, предоставленный для комплексного освоения, как объект права и объект кадастрового учета прекращает существование. Данные о новых земельных участках согласно Закону о государственном кадастре заносятся в разделы по учету вновь образованных из него земельных участков.
Следует отметить, что в связи с тем, что прямо в законе не указано об обязанности образовать новые участки после подготовки проекта межевания, арендатор, как считаем, вправе сформировать земельные участки и поставить их на кадастровый учет во время или после окончания строительства и обустройства для целей использования объектов.
Как уже было отмечено, после осуществления межевания предоставленного земельного участка с выделением улиц, дорог, площадей, иных земель, предназначенных для общего пользования, а также выделения земельных участков, предназначенных для использования инженерной инфраструктуры, передаваемой в государственную или муниципальную собственность, содержание арендных отношений претерпевает изменения.
Пунктом 5 статьи 30.2 ЗК РФ установлено, что арендатор земельного участка, предоставленного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, после утверждения в установленном порядке документации по планировке территории и государственного кадастрового учета земельных участков, предназначенных для жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования, в границах ранее предоставленного земельного участка имеет ис-
ключительное право приобрести указанные земельные участки в собственность или в аренду. Указанной нормой законодатель обеспечил арендатора земельного участка, предоставленного для комплексного освоения, исключительным правом приобретения прав только на участки, которые будут образованы из предоставленного участка для осуществления жилищного или иного строительства. Что касается участков, предназначенных для использования в качестве территорий общего пользования, и участков под объектами инженерной инфраструктуры, исключительные права на эти участки законодатель арендатору не предоставил. Это правило обусловливает особые требования к правоприменительной практике. Так, после раздела земельного участка согласно ЗК РФ не требуется обязательного немедленного прекращения прав на участки, которые в последующем перейдут в разряд территорий общего пользования и участков для объектов инженерной инфраструктуры.
Указанные права на участки не могут быть автоматически прекращены и ввиду наложенных на застройщика обязанностей по комплексному освоению. Так, из подпункта 7 пункта 3 статьи 38.2 ЗК РФ, в частности, ясно следует, что арендатор обязан завершить обустройство территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры. Осуществление допустимого строительства и обустройства территорий общего пользования, несмотря на то, что прямое указание на это в законодательстве отсутствует, также не противоречит правовому содержанию и сущности комплексного освоения земельного участка. Вместе с тем при переоформлении арендных отношений необходимо точно обозначить предназначение всех участков с тем, чтобы выделить те из них, на которые статьей 30.2. ЗК РФ арендатору предоставляются исключительные права. Право аренды на иные участки может быть продлено только по соглашению сторон и только до завершения действий по комплексному освоению.
Что касается оформления права аренды на вновь образованные земельные участки, то оно может быть осуществлено без
прекращения прежнего договора аренды посредством составления и подписания дополнительного соглашения, которым стороны устанавливают новые объекты аренды, срок аренды и арендную плату.
Приобретение указанных земельных участков в собственность осуществляется в порядке выкупа земельных участков.
После осуществления раздела земельного участка для комплексного освоения с выделением улиц, дорог, площадей, иных земель, предназначенных для общего пользования, а также выделения земельных участков, предназначенных для инженерной инфраструктуры, передаваемой в государственную или муниципальную собственность, арендатор вправе приобрести земельные участки в границах исходного в собственность или в аренду.
Таким образом, арендатор исходного земельного участка, предоставленного для его комплексного освоения, может по своему выбору без проведения аукциона или иных процедур:
• выкупить новые земельные участки;
• оформить договор аренды новых земельных участков1.
После постановки земельных участков, предназначенных для жилищного строительства, на кадастровый учет должны быть совершены правовые действия по выкупу земельных участков или оформлению права аренды на них. При этом право на вновь образованные территории общего пользования и земельные участки под объектами инженерной инфраструктуры с приобретением прав на вновь созданные земельные участки как объекты недвижимости у лица, осуществляющего комплексное освоение земельных участков, прекращается.
Приобретение указанных земельных участков в собственность осуществляется в порядке заключения договора купли-продажи. Договор купли-продажи либо договор аренды заключается в общем по-
рядке, предусмотренном для заключения подобных договоров по отчуждению (или передаче в аренду) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Приобретение права собственности или права аренды на соответствующие земельные участки не снимает с их правообладателя обязанности выполнения ряда условий по комплексному освоению земельного участка, прежде всего это касается исполнения требования пункта 6 статьи 30.2 ЗК РФ, согласно которому собственник или арендатор земельных участков, предназначенных для жилищного и иного строительства, обязан выполнить требования, предусмотренные подпунктом 8 пункта 3 статьи 38.2 ЗК РФ, а именно соблюсти максимальные сроки осуществления жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков, определенные в извещении о проведении аукциона. Это условие должно быть специального оговорено в соответствующем договоре о передаче земельного участка.
ЛИТЕРАТУРА
1. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
2. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 июня 2008 года № 3351/08 по делу № А27-3483/2007-Г.
3. О государственном кадастре недвижимости : Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ.
4. Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации. РДС 30-201-98 : постановление Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищнокоммунальному комплексу от 6 апреля 1998 года № 18-30.
1 Пунктом 5 статьи 30.2 Земельного кодекса Российской Федерации при этом установлено, что арендатор земельного участка, предоставленного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, после утверждения в установленном порядке документации по планировке территории и государственного кадастрового учета земельных участков, предназначенных для жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования, в границах ранее предоставленного земельного участка имеет исключительное право приобрести указанные земельные участки в собственность или в аренду.
