CC BY
41
А.А. Лукьянец, В.Г. Ротарь, А.А. Шумский, Е.Л. Ерофеев, А.Г. Чернов
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКИХ БАЛАНСОВ ПРИ РАЗРАБОТКЕ ПРОГРАММ КОМПЛЕКСНОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Рассматривается проблема разработки программ социально-экономического развития муниципального образования. Авторы полагают, что необходимым разделом этих программ должен стать топливно-энергетический баланс. Исследуются преимущества и особенности использования топливно-энергетического баланса при анализе и планировании развития территории.
В ходе реформы местного самоуправления [1] в России было создано 24 508 муниципальных образований: 1 817 муниципальных районов, 526 городских округов, 1 823 городских поселения, 20 106 сельских поселений, 236 внутригородских муниципальных образований (по данным на сентябрь 2006 г.).
Больше остальных трудности перехода к двухуровневой системе испытали сельские поселения. Практически вновь образованные местные органы власти получили широкий спектр полномочий и прав - от формирования и утверждения бюджета поселения, обеспечения коммунального снабжения до принятия и организации выполнения программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организации сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования [1]. В условиях отсутствия практического опыта, недостатка финансирования, нехватки квалифицированных кадров решение возникших перед властью сельских поселений задач осложняется. Трудности возникают, когда нужно не только решить текущие задачи, но и определить стратегическую программу развития поселения, увязать её с федеральными и региональными целевыми установками, выработать действенный план её реализации. Так как фактически именно местная власть городских и сельских поселений призвана доводить экономические реформы в стране до логического завершения, то методические разаботки, облегчающие реализацию полномочий органов власти этого уровня, являются актуальными и востребованными.
Рассмотрим подходы к решению одной из важнейших в настоящее время задач, стоящей перед местными органами власти, а именно к разработке программы социально-экономического развития. Комплексная программа социально-экономического развития (программа СЭР) муниципального образования - документ, включающий в себя концепцию, стратегический, долгосрочный, среднесрочный и годовой планы социально-экономического развития муниципального образования, план основных шагов по реализации плановых решений и алгоритм актуализации планов. Иными словами, это прогнозно-плановый документ, формулирующий и увязывающий по срокам, финансовым, трудовым, материальным и иным ресурсам реализацию стратегических приоритетов муниципального образования, а также текущую деятельность его экономического и социального секторов, обеспечивающую сбалансированное, устойчивое развитие муниципального района, городского округа, городского и сельского поселения [2] (рис. 1).
Разработчики программ социально-экономического развития отмечают, что основными трудностями при создании программ являются неполнота муниципальной статистики и рассогласование программ различного уровня - федерального, регионального, муниципального [3]. Нами предложен один из способов разрешения этих трудностей при разработке программы СЭР по направлению «Развитие топливно-энергетического и коммунального комплексов». Выбор данной сферы развития муниципального образования объясняется высокой значимостью этого сектора для любой территории и её дальнейшего экономического развития, а также тем, что на обслуживание данного сектора тратится значительная часть средств местного бюджета (рис. 2). По мнению авторов, существенную помощь при разработке программ СЭР может оказать использование такого инструмента, как топливно-энергетический баланс (ТЭБ) муниципального образования. Топливно-энергетический баланс муниципального образования - это соотношение для данной территории объемов топливно-энергетических ресурсов, поступающих вследствие добычи, производства или ввоза и убывающих вследствие потребления на месте или вывоза. Он отражает количественное соответствие между расходом и приходом энергетических ресурсов, включая изменение их запасов.
На основании ТЭБ могут вырабатываться управленческие решения как стратегического характера, так и решения, определяющие развитие муниципального образования в долго- и среднесрочном периодах. Например, ТЭБ может обеспечить поддержку следующих решений стратегического характера:
- создание производств на новой и существующей топливно-энергетической базе;
- возможность вывоза или необходимость ввоза топливно-энергетических ресурсов;
- увеличение или сокращение использования топливно-энергетических ресурсов по видам и др.
ТЭБ также может обеспечить поддержку решений, связанных с планированием и оперативным управлением:
- определение потенциальных направлений для энергосбережения;
- анализ рациональности расходования бюджетных средств;
- прогноз расходов потребителей на энергетические ресурсы и коммунальные услуги и др.
Результаты этих решений могут существенно повлиять на энергодефицитность (энергодостаточность) территории, надежность энергообеспечения и эффективность использования топливных ресурсов,
на уровень обеспеченности потребителей коммунальными услугами, экологическую ситуацию и т.д., т.е. на факторы, которые определяют социальноэкономическое развитие региона. Поэтому связь между топливно-энергетическим балансом муниципального образования и его социально-эконо-
мическим развитием имеет место и должна быть учтена при комплексном планировании. Один из возможных вариантов составления топливно-энергетического баланса муниципального образования, где преобладающим энергетическим ресурсом являются дрова, приведен в табл. 1.
Долгосрочный
план социальноэкономического развития МО
1
Среднесрочный
план социальноэкономического развития МО
I
Годовой план социальноэкономического развития МО
Мониторинг и актуализация планов развития МО
1. Разрабатывается один раз на срок действия стратегии субъекта РФ при непосредственном участии представителей всех субъектов МО.
2. Основные положения концепции согласовываются с органами исполнительной власти субъекта РФ и утверждаются высшим органом МО.
3. Актуализируется при кардинальном изменении внутренней и внешней среды или после достижения намеченных концепцией целей
1. Разрабатывается на срок действия концепции.
2. Этапы реализации стратегических приоритетов, размеры, состав и формы ресурсов согласовываются с органами исполнительной власти субъекта РФ и утверждаются высшим органом МО.
3. Актуализируется при изменении концепции
1. Разрабатывается на срок, кратный сроку полномочий органов представительной власти.
2. Согласовывается с органами исполнительной власти субъекта РФ и утверждается органами представительной власти МО.
3. Актуализируется по мере реализации локальных целей, задач, программ; пролонгируется на 4 года
1. Разрабатывается на срок, кратный сроку полномочий органов представительной власти.
2. Согласовывается с органами исполнительной власти субъекта РФ и утверждается органами представительной власти МО.
3. Актуализируется по мере реализации локальных целей, задач, программ; пролонгируется на 1 год, после реализации очередного годового плана
1. Разрабатывается на один бюджетный год.
2. Утверждается одновременно с бюджетом органами представительной власти МО.
3. Актуализируется по мере реализации локальных целей, задач, программ, изменения размеров и источников финансирования, внешних и внутренних факторов воздействия
1. Проводится в соответствии с утвержденным планом муниципальными работниками, а также периодически органами исполнительной власти субъекта РФ.
2. Осуществляется постоянно общественностью.
3. Обобщается и реализуется постоянно действующим экономическим подразделением
Рис. 1. Порядок разработки комплексного плана социально-экономического развития муниципального образования
Культура; Социальная Прочие расходы;
4% политика; 9,10% 10 80%
Образование; 36,50%
Управление; Здравоохранение
9,10% и транспорт; 13,50%
ЖКХ; 17%
Рис. 2. Структура расходов местных бюджетов России (по данным на сентябрь 2006 г.)
Пример ТЭБ для муниципального образования (Томская область, Тегульдетский район)
Условное топливо, т. у. т. Каменный уголь Газ (сжиженный) Дрова Дизельное топливо Электри- ческая энергия Тепловая энергия Всего
Приходная часть, всего 2 021 85 13670 87 1 349 1 647 18 861
Производство, добыча 0 0 13670 0 0 1 647 15 318
Получено со стороны 2 021 85 0 87 1 349 0 3 543
Собственные нужды 0 0 0 0 0 55 55
Потери в сетях 0 0 0 0 176 304 480
Расходная часть, всего 2 021 85 13 670 87 1 173 1 288 18 325
ЖКХ 2 021 0 568 87 41 24 2 742
Население 0 85 13102 0 986 186 14 359
Прочие 0 0 0 0 147 1 078 1 225
Анализ существующих программ социальноэкономического развития муниципальных образований, а также нормативных актов, регламентирующих их разработку (например, [4]), показал, что типовое содержание программы СЭР может включать следующие разделы.
1. Стартовые условия и оценка исходной социально-экономической ситуации (краткая характеристика муниципального образования, природные ресурсы, качество жизни населения, оценка экологической обстановки и экономической ситуации, состояние системы управления).
2. Стратегические цели, приоритеты и направления социального и экономического развития на долгосрочный период:
- стратегические цели и приоритеты среднесрочной перспективы развития муниципального образования;
- основные направления социально-экономического развития в рамках выделенных приоритетов;
- основные задачи, решение которых требуется для реализации направлений социально-экономического развития.
3. Система программных мероприятий.
4. Ресурсное обеспечение программы (общая потребность в финансировании Программы и по направлениям, источники финансирования и механизмы привлечения ресурсов).
5. Оценка социально-экономических последствий реализации Программы (ожидаемые результаты, основные показатели социально-экономического развития).
6. Механизмы реализации Программы (организация управления Программой, основные параметры мониторинга и оценки результатов реализации Программы).
Возможности использования ТЭБ при разработке программы социально-экономического развития муниципального образования рассмотрены в табл. 2.
Т а б л и ц а 2
Варианты использования ТЭБ при разработке программы социально-экономического развития муниципального образования
Раздел программы социально-экономического развития Возможности использования ТЭБ
1 2
Оценка исходной социально-экономической ситуации Анализ динамики добычи топливно-энергетических ресурсов, соотношения долей добываемых энергетических ресурсов; сравнение объёмов энергетических ресурсов, используемых в качестве топлива и идущих на переработку; расчёт соотношения между вырабатываемыми внутри и получаемыми извне энергетическими ресурсами (энергобезопасность); расчёт показателей эффективности использования ТЭР на основе баланса, расходов потребителей на энергетические и коммунальные ресурсы
Стратегические цели, приоритеты и направления социального и экономического развития Исходя из приоритетов в использовании ТЭР, определённых на региональном и федеральном уровнях, составление целевого топливноэнергетического баланса; определение целевых показателей энергоэффективности и энергобезопасности; выбор сценария использования ТЭР (например, для сельских территорий «местное топливо», «газификация частного сектора», «расширение доли угля» и др.)
Система программных мероприятий Ранжирование мероприятий по степени их воздействия на эффективность использования топливно-энергетических ресурсов, энергобезопасность территории и доступность коммунальных услуг
Оценка социально-экономических последствий реализации Программы Прогноз расходной части топливно-энергетического баланса в натуральных и стоимостных единицах, учитывая возможное изменение цен на различные виды ресурсов в перспективе; анализ будущих расходов на топливо и электроэнергию при выработке коммунальных услуг; прогноз расходов потребителей на энергетические и коммунальные ресурсы; прогноз показателей энергобезопасности
1 2
Механизмы и контроль за реализацией программы Мониторинг показателей энергоэффективности и энергобезопасности, рассчитываемых на основе топливно-энергетического баланса: - энергоемкость внутреннего продукта МО; - доля ввозимых ТЭР; - потребление ТЭР на душу населения и др.
Применять ТЭБ при разработке и дальнейшей реализации программы социально-экономического развития муниципального образования предлагается в следующем порядке.
1. Сбор исходных данных о добыче первичных и ввозе ТЭР, использовании ТЭР при производстве тепловой и электрической энергии, потреблении топлива, энергии в отраслях экономики и населением. Так как часто невозможно получить полную информацию в отчётах органов статистики и предприятий, то имеет смысл организовать анкетирование населения и представителей органов власти.
2. Составление и анализ «стартового» топливноэнергетического баланса на момент принятия программы социально-экономического развития на основе собранных на первом этапе данных.
3. Разработка целевого топливно-энергетического
баланса в натуральных единицах, согласование его на региональном уровне власти.
4. Регулярная актуализация топливно-энергетического баланса, расчёт на его основе показателей энергоэффективности и энергобезопасности, сравнение фактического и целевого балансов.
При составлении ТЭБ муниципального образования используются следующие источники данных: отчёты комитетов статистики, департамента энергетики, энергетической комиссии, опросы местных властей, данные предприятий энергетического сектора и ЖКХ, анкетирование домашних хозяйств. Собранные данные используются в разделах «ресурсы», «преобразование, транспорт», «потребление». На рис. 3 показано, какие статистические формы могут использоваться при формировании разделов ТЭБ.
РЕСУРСЫ
1-нефтепродукт (срочная) -
Сведения об отгрузке нефтепродуктов потребителям
2-ТЭК (газ) -
Сведения по эксплуатации газовых скважин
1-ТЭК (нефть) ■
Сведения по эксплуатации нефтяных скважин
1-натура -
Сведения о производстве и отгрузке промышленной продукции
Нетрадиционные источники энергии
ПРЕОБРАЗОВАНИЕ, ТРАНСПОРТ
Конечное потребление электроэнергии
Электроэнергия с ФОРЭМ
Уголь
каменный
I Уголь бурый Газ
Поступило для преобразования на ТЭС и котельных
| Мазут,.,
Моторное
топливо
т
ио
рз
г а.
о ю 1= о
е
Конечное \ потребление \ теплоэнергии /
Конечное
неэнергетическое
потребление
_±
Собств.
23-Н -
Сведения о производстве и
распределении
электроэнергии
6-ТП -
Сведения о работе тепловой электростанции
1-вывоз -
Сведения о вывозе продукции (товаров)
24-энергетика -
Электробаланс, состав энергетического оборудования и отчет о работе электростанций
Приложение к форме П-1 -
Сведения об отпуске электро- и теплоэнергии
Непосредственное использование топлива
и------------------с—
нужды энергетического сектора
65-ТРУБ - I
ПОТРЕБЛЕНИЕ
11-ТЭР -
Сведения об использовании топлива, тепло- и электроэнергии
1-ТЕП -
Сведения о
снабжении
теплоэнергией
2-цены
приобретения -
Сведения о ценах на приобретенные промышленными организациями основные виды ТЭР
Сведения об услугах магистрального трубопроводного транспорта
6-ТП (КЭС) -
Сведения о работе электросетей
Рис. 3. Использование статистических форм при составлении ТЭБ
Кроме указанных для уточнения ТЭБ, составления стоимостного ТЭБ могут применяться следующие формы: сведения об исполнении бюджета муниципального образования (местного бюджета), сведения о тарифах на жилищно-коммунальные услуги, сведения о работе жилищно-коммунальных организаций в условиях реформы, сведения о запасах топлива, сведения о производстве и отгрузке товаров и услуг, сведения о продаже и запасах автомобильного бензина, сведения о вывозе продукции (товаров), сведения об остатках, поступлении и расходе топлива, сборе и использовании отработанных нефтепродуктов.
Широкий набор данных, которые необходимо использовать при формировании ТЭБ, подтверждает, что процесс анализа и планирования ТЭБ подразумевает учёт многих социально-экономических процессов, происходящих в муниципальном образовании.
Таким образом, использование инструментария топливно-энергетического баланса является очень важным при создании программы СЭР. Поэтому рекомендации по разработке таких программ должны содержать и указания по использованию ТЭБ.
Учитывая вышесказанное, можно сделать следующий вывод.
По нашему мнению, именно использование инструментария ТЭБ позволит организовать процесс управления топливно-энергетическими ресурсами в стране и скоординировать его между уровнями власти. На федеральном уровне с помощью ТЭБ страны определяются приоритеты энергетической политики, контролируется энергобезопасность всей территории и отдельных регионов. На региональном уровне главным образом вырабатываются и реализуются схемы повышения эффективности и рационализации использования топливноэнергетических ресурсов с учётом заданных на уровне страны приоритетов, т.е. оптимизируется ТЭБ региона. Местная власть способствует снижению расходов бюджетных и прочих потребителей на топливо, энергию, коммунальные услуги, производит мониторинг доступности для населения этих товаров и услуг. Таким образом разделяются полномочия и ответственность в управлении ТЭР, после чего могут быть определены экономические стимулы для участвующих в этом процессе субъектов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-03 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Формирование комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований: Учеб.-метод. пособие / В.И. Иван-
ков, А.В. Квашнин, В.И. Псарёв, Т.В. Псарёва; Под общ. ред. Т.В. Псарёвой. Новосибирск, 2005. 336 с.
3. Ветров Г.Ю., Ланцев Д.М. Проблемы и перспективы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований Рос-
сии // Материалы Аналитического управления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Аналитический вестник № 2 (319) «Развитие мегаполиса: проблемы и перспективы». М., 2007.
4. Распоряжение Главы администрации Томской области от 30 августа 2006 г. № 466-р «О методических рекомендациях по формированию
программ социально-экономического развития муниципальных районов, городских округов и поселений».
Статья представлена научной редакцией «Экономика» 11 февраля 2008 г.
