CC BY
14
УДК:502:3
Ю.А. Протопопов, А.Г. Сальник, А.О. Сизова СГГА, Новосибирск
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ СОВРЕМЕННЫХ МЕТОДОВ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИИ
Основная целевая задача регионального управления состоит в обеспечении устойчивого социально-экономического развития, повышении жизненного уровня населения за счет выбора управляющих решений, экономических методов управления, социальных программ, поддерживающих сбалансированное использование основных ресурсов системы.
Концепция устойчивого развития, возникшая из понимания того, что современная глобальная социально-экономическая система не решила две фундаментальные проблемы - проблему нищеты и проблему глобального экологического кризиса - представляет собой попытку совместить две различные, а порой и конфликтующие установки: "развитие - прогресс - рост" и "стабильность - безопасность - окружающая среда".
Устранение сложившихся противоречий возможно только в рамках стабильного социально-экономического развития, не разрушающего своей природной основы. Улучшение качества жизни людей должно обеспечиваться в тех пределах хозяйственной емкости биосферы, превышение которых приводит к разрушению естественного биотического механизма регуляции окружающей среды и ее глобальным изменениям. Лишь выполнение этих условий гарантирует сохранение нормальной окружающей среды и возможность существования будущих поколений людей. Таким образом, устойчивое развитие - это "...развитие, которое позволяет нынешнему поколению людей удовлетворять свои потребности, не подрывая при этом основы жизни будущих поколений...", или, другими словами, стабильное социально-экономическое развитие, во-первых, не разрушающее своей природной основы; во-вторых, - обеспечивающее непрерывный прогресс общества [1].
Ранее основной задачей природоохранной деятельности считалась ликвидация последствий ущерба, наносимого окружающей среде выбросами вредных веществ. Однако в 80-е годы мы столкнулись с необходимостью активизации деятельности в области охраны окружающей среды. Сегодня речь идет об эффективности, подразумевающей более рациональное использование природных ресурсов и достижение баланса между экологией и экономикой.
Промышленность всегда имела достаточно причин для повышения эффективности [6]. Внедрение инструмента "экоэффективность" не означает постепенный отказ от промышленного развития, как полагают некоторые. Напротив, более эффективное общество открывает новые перспективы экономического развития. "Экоэффективность" сочетает в себе понятия экономической выгоды и экологической безопасности.
Высокий уровень экологических требований и стандартов, применяемых в странах с развитой экономикой, сдерживает выход наших предприятий на международные рынки. В то же время многие западные компании существенно увеличивают объем инвестиций в охрану окружающей среды. Так, по данным Шведского института промышленных исследований (1Ы), в Швеции число компаний, применяющих систему экологического менеджмента и пользующихся показателями экоэффективности, увеличилось в последние годы в десятки раз. Многим из них это позволило упрочить позиции на рынке и улучшить финансово-экономические показатели.
Экоэффективность включает в себя два аспекта - экономику и охрану окружающей среды, тогда как устойчивое развитие подразумевает еще и взгляд в будущее, т.е. социальные аспекты [4]. Оценивая с этих позиций Федеральный закон "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 г. № 7 -ФЗ, очевидно, что он является новым для России этапом в развитии природоохранного законодательства. Определяя правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, закон направлен на обеспечение баланса между экономическими и экологическими интересами общества, на сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов [6].
Концепцией перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утверждённой Указом президента РФ от 01.04.1996 № 440, решение проблем социально-экономического развития одновременно предполагает сохранение благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала, удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений людей. Одним из основных направлений перехода России к устойчивому развитию является создание соответствующей правовой основы, включая совершенствование действующего законодательства, определяющего экономический механизм природопользования.
В целях реализации международно признанного принципа "загрязнитель платит" Законом РФ "Об охране окружающей среды" предусмотрена обязательность платы за негативное воздействие на окружающую среду. Важнейшим элементом экономического механизма природопользования до последнего времени являлась система платежей за выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды вредного воздействия на окружающую среду. Основной принцип этой системы "загрязнитель платит" был в 2002 году фактически поставлен вне закона, поскольку судебные разбирательства вокруг правомочности взимания платежей нанесли ущерб не только бюджетам всех уровней, но и сделали безнаказанными действия, обусловливающие ненормативные выбросы, сбросы в окружающую среду [5].
В современных условиях разработка эффективной концепции экономического механизма природопользования возможна при выполнении следующих принципов [2]:
1. Эффективная концепция рационализации природопользования и соответствующий экономический механизм природопользования в секторах экономики могут быть разработаны и реализованы только после разработки концепции развития самих секторов и всей экономики в целом.
2. Экономический механизм природопользования должен быть органической частью «глобального» экономического механизма, он не может быть локальным и охватывать только природоэксплуатирующие комплексы и отрасли. Данный механизм должен быть согласован с другими экономическими механизмами, действующими на последующих (после «природных») этапах природно-продуктовой вертикали, соединяющей первичные природные ресурсы с конечной продукцией. Тем самым экономический механизм природопользования (в узком смысле) должен стать частью общего механизма, регулирующего функционирование отдельных производств в природно-продуктовой вертикали, и быть ориентированным на конечные результаты.
3. Экономический механизм природопользования в секторах должен формироваться на межсекторальной, межотраслевой и межрегиональной основе.
В российской системе управления природоохранной деятельностью экономическим методам отводится крайне незначительная роль, т.е. они фактически не являются стимулом выполнения работ по охране окружающей среды (ООС). К методам экономического регулирования законом отнесено предоставление льгот по внедрению наилучших технологий и иных эффективных мер по охране окружающей среды. Величина платы должна учитывать относительную опасность загрязняющих веществ и устанавливается с учетом временно разрешенных лимитов на выбросы и сбросы, а также размещение отходов. При нарушении природоохранных нормативов и лимитов в зависимости от величины нанесенного ущерба окружающей среде предусматривается ответственность в соответствии с гражданским, административным и уголовным законодательством.
То, что отсутствие прочной законодательной базы и надежных компенсационных механизмов по возмещению ущерба, наносимого окружающей среде хозяйствующими субъектами, более нетерпимо, признают практически все компетентные политики и ученые. При введении платы за негативное воздействие на окружающую среду предполагалось, что она будет выполнять три функции - компенсационную, стимулирующую и экономическую.
Плата за загрязнение направлена на компенсацию вреда (ущерба), причиняемого окружающей природной среде, здоровью человека и материальным объектам. В отличие от юридической ответственности за негативное воздействие на окружающую среду обязанность платы за загрязнение возникает по факту правомерного, разрешенного специально уполномоченными на то органами государственной власти причинения вреда (независимо от вины хозяйствующего субъекта) и является платой за использование ассимиляционного потенциала биосферы.
Стимулирующая или регуляторная функция этих платежей выражается в стимулировании сокращения негативного воздействия на окружающую среду предприятиями и другими источниками посредством воздействия на имущественные интересы предприятий-природопользователей. С этой точки зрения важными особенностями установленной системы платежей явились: во-первых, отнесение платежей за загрязнение в пределах допустимых нормативов на себестоимость, тогда как плата за загрязнение сверхустановленных лимитов платится из прибыли: во-вторых, прогрессирующее увеличение сумм платежей за сверхнормативное воздействие; и, в-третьих, возможность зачета произведенных затрат на финансирование природоохранных мероприятий.
Экономическая функция платежей за загрязнение заключается в том, что они были определены основным источником средств для финансирования природоохранной деятельности, содержания и развития системы особо охраняемых природных территорий [1]. Платежи в бесспорном порядке направлялись в федеральный бюджет (10%) и на специальные счета экологических фондов различных уровней (90%). Экологические фонды рассматривались существенным источником финансирования экологических затрат. С целью повышения прозрачности, правильности и законности расходования средств экологических фондов с января 2001 года правительством РФ было принято решение о консолидации в бюджет внебюджетных фондов не только федерального, но и регионального уровня. Таким образом, платежи за загрязнение окружающей среды утратили свою экономическую функцию, т.к. растворились в бюджетах соответствующих уровней.
Одной из причин уменьшения стимулирующей роли платежей стала инфляция, а также кризисные явления в экономике в целом. Несмотря на то, что размеры платежей регулярно пересматривались, изменения не успевали за инфляцией. За период с 1992 по 2001 годы накопленный коэффициент индексации составил всего 0,55. В то время как реальный дефлятор по официальным данным равен 8,0. Это означает, что за десятилетие реальные платежи предприятий за негативное воздействие на окружающую среду уменьшились почти в 15 раз, а общая сумма поступлений сократилась с 803 млн. долларов США до 240 млн.
Пожалуй, в экологической сфере сегодня нет проблемы, вокруг которой бы велось столько же споров и дискуссий, как по экономической. Проводимая в настоящее время реформа налогового и бюджетного законодательства требует, с одной стороны, методологической проработки понятия платы за негативное воздействие на окружающую среду, отражения в законодательстве сущности и характерных особенностей правоотношений, имеющих место в процессе ее взимания; а с другой - существенной корректировки действующего порядка взимания платежей. Неопределенность считать экологические платежи налогом или неналоговым сбором стала основанием для обсуждения вопросов о включении или не включении в налоговую систему многочисленных сборов и платежей неналогового характера.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Акимова, Т.А. Основы экоразвития / Т.А. Акимова, В.В. Хаксин. - М., 1994.
2. Бобылев, С.Н. Экономика природопользования / С. Н. Бобылев, А. Ш. Ходжаев. - М.: ИНФРА-М, 2004. - 501с.
3. Заболотная, Г.М. Социально-политическое пространство общества и региона / Г.М. Заболотная. - Тюмень, 2003. - 145 с.
4. Золотова, В.И. Прогнозирование развития проблемных регионов ресурсного типа в условиях рационального природопользования: автореф. дис. канд. экон. наук / В.И. Золотова. - Новосибирск, 2004. - 36 с.
5. Путь в XXI век: стратегические проблемы и перспективы российской экономики (рук. авторского коллектива Львов Д.С.). - М.: 1999. - 254 с.
© Ю.А. Протопопов, А.Г. Сальник, А.О. Сизова, 2007
