CC BY
16
УДК 332.146.2
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА ПРИ ФОРМИРОВАНИИ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН
Г. И. ИДЗИЕВ, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник E-mail: textima@mail.ru Институт социально-экономических исследований Дагестанского научного центра РАН
В статье отмечается, что применение программно-целевых методов на региональном уровне при проведении промышленной политики аккумулирует взаимодействие хозяйствующих субъектов, участвующих в решении единой проблемы и достижении общей программной цели, а также вносит значительный вклад в производственную и временную координацию и интеграцию производственно-экономических, научно-технических и социальных процессов.
Ключевые слова: программирование, метод, развитие региона, промышленность, стратегия, управление, критерии отбора.
Проведение действенной промышленной политики в Республике Дагестан является достаточно сложным процессом. В первую очередь это связано с особенностями структуры промышленного сектора региона, которые стали причинами ее деформации. Остановимся на этих деструктивных явлениях современной структуры экономики республики подробнее.
Во-первых, это собственные «болезни» экономики республики, которая в последние семь десятилетий развивалась как сырьевой, технологический придаток российского хозяйства, что негативно повлияло на ее структуру — однобокую и неразвитую. Имеющийся производственный потенциал был ориентирован на производство
промежуточного продукта, который оценивался во много раз дешевле, чем товары конечного потребления. Вследствие этого, а также в условиях переходного периода в максимальной степени проявились ущербность, дефицитность и депрессив-ность экономики, так как не существовало единого народнохозяйственного комплекса, работающего в интересах республики.
Во-вторых, экономика региона структурирована иначе, чем в условиях рынка. Существующие типы структур (воспроизводственная, отраслевая) отличаются от соответствующих структур в условиях рынка, так как гипертрофированное развитие добывающих отраслей ведется в ущерб отраслям обрабатывающей промышленности и сфер высоких технологий. В частности, отсутствие действенной рыночной инфраструктуры приводит к тому, что попытки введения рыночных механизмов в нерыночную среду нередко оборачиваются серьезными экономическими провалами.
В-третьих, выпускаемая в республике продукция, как правило, низкого качества и, как следствие, неконкурентоспособна. Главной причиной этого является высокая изношенность основных фондов, а также технологическая отсталость производства.
В-четвертых, произошел рост числа убыточных предприятий в 1990—2009гг. с 3 до 57%. При
повышении цен на энергоносители, удорожании сырья и комплектующих изделий предприятия пошли на снижение объемов производства при одновременном повышении цен независимо от возможностей сбыта продукции. Это привело к увеличению запасов готовой продукции и к остановкам производства. Но, повышая цены на продукцию, предприятия практически не могут компенсировать затраты, т. е. производство становится не рентабельным.
В-пятых, наличие крупного теневого сектора (по неофициальным данным в этот сектор экономики уходит до 60—70 % республиканского бюджета).
Сложившиеся диспропорции в отраслевой структуре промышленности Республики Дагестан отражены в сравнительной характеристике отраслей, представленной в табл. 1, в которой показатели численности промышленных предприятий, доли в валовой продукции и объеме инвестиций производственного назначения, а также налоговые поступления даны в отраслевом разрезе.
Так, налоговые поступления от пищевой промышленности в 1,8 раза больше, чем поступления от электроэнергетики, но при этом первая инвестируется только на 4,86%, в то время как последняя — в 15,9 раза больше. Машиностроение, имея наибольшую численность персонала (36,7 %), выплачивает налоги в размере 6 % от всех налоговых поступлений промышленности.
Проводимые экономические преобразования разделили предприятия на две группы, резко различающиеся по условиям хозяйственной деятельности. Первая группа — это предприятия ТЭК, которые конкурентоспособны и могут сбывать свою продукцию. Вторая группа — все остальные предприятия, работающие на конечного потреби-
теля, которые являются неконкурентоспособными и останутся таковыми, если региональные власти не изменят проводимую промышленную политику. К таким потенциальным предприятиям-банкротам в Дагестане относится большинство предприятий машиностроения, пищевой и легкой промышленности, агропромышленного комплекса и других производственных отраслей.
Эти перечисленные особенности определяют круг проблем, решить которые, на взгляд автора, возможно путем проведения действенной промышленной политики, основывающейся на программно-целевых подходах.
Применение программно-целевого метода на народнохозяйственном уровне впервые было осуществлено в ходе разработки плана электрификации (ГОЭЛРО), а затем при составлении первых пятилетних планов, которые имели программные разрезы и предусматривали реализацию комплексных программ развития регионов на основе освоения природных ресурсов. На современном этапе, в условиях преимущественного воздействия на экономику рыночных механизмов, целевые программы выступают одним из основных методов государственного регулирования.
Анализ практики применения программно-целевых подходов в управлении на региональном уровне показывает возрастающую сложность в их реализации, вызываемую рядом причин.
Во-первых, приходится учитывать и увязывать интересы государства, территорий, хозяйствующих субъектов и населения, в то время как ранее приоритет отдавался общегосударственным интересам.
Во-вторых, недостаточно обосновать потребность в тех или иных видах продукции или услуг и определить формальный срок окупаемости капи-
Таблица 1
Сравнительная характеристика отраслей промышленности Дагестана в 2009 г., %
Показатель Объем производства Инвестиции Трудовые ресурсы Налоговые поступления
Вся промышленность 100 100 100 100
Электроэнергетика 21,8 77,21 10,9 23,43
Топливная промышленность 20,1 8,44 1,7 23,60
Химическая и нефтехимическая промышленность 2,9 - 2,8 1,10
Машиностроение и металлообработка 13,3 - 36,7 6,04
Лесная и деревообрабатывающая промышленность 0,4 - 0,7 0,75
Пищевая промышленность 32,6 4,86 18 41,57
Легкая промышленность 0,9 0,26 15,8 0,87
Промышленность стройматериалов 3,5 6,82 7,5 1,33
Прочие отрасли 4,5 2,41 5,9 1,31
Источник: составлено автором.
Описание состояния проблемы, обоснование ее решения программным путем
Определение целей и задач (качественно конкретизированных), этапов и сроков выполнения программы
Характеристика программных мероприятий (по направлениям) для достижения поставленных целей
Обоснование в потребности ресурсов для реализации программных мероприятий
Оценка социально-экономической и экологической эффективности реализации программы
Характеристика механизмов осуществления программы, организации управления программой и контроля за ходом ее выполнения
Рис. 1. Характеристика основных этапов формирования целевой программы
тальных вложений, а необходимо учесть конъюнктуру рынка товаров и услуг, рынка инвестиций, фондового рынка и т. п., оценить конкурентоспособность продукции, намечаемой к производству, предложить систему мероприятий, направленных на повышение эффективности функционирования промышленного сектора экономики.
Процесс формирования программы может быть представлен в виде алгоритма (рис. 1), реализуемого на основе следующих принципов:
— комплексности и синхронности целей и задач программы на каждом этапе ее выполнения;
— целевой направленности и системности мероприятий программы;
— вариантной разработки мероприятий программы с учетом неопределенности (альтернативности) условий ее реализации;
— ресурсной обеспеченности программы;
— обеспечения управляемости программы (со-
здание необходимых правовых, организационных, финансовых механизмов).
Региональные программы целесообразно выделить в особый класс программ, потому что существует ряд проблем, для решения которых достаточно мобилизовать ресурсы нескольких регионов или даже одного субъекта Федерации (если объектом программирования выступает территориальное образование). Данные региональные программы могут быть типологизированы по следующим признакам:
— по характеру решаемых проблем — на комплексные, экономические, социальные и экологические;
— по уровню (масштабам) — на межрегиональные (охватывающие несколько субъектов Федерации), субъектов Федерации, локальные (относящиеся к части территории одного или нескольких субъектов Федерации) и муниципальные (городские);
— в зависимости от срока реализации — на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (1—4 года), долгосрочные (более 4 лет) (рис. 2).
В Республике Дагестан в настоящее время реализуется ряд целевых программ, направленных на решение конкретных задач в различных сферах жизнедеятельности (в том числе, в промышленном секторе региона). Анализ показывает, что эффективная разработка целевых программ на региональном и муниципальном уровнях должна опираться на ряд основополагающих положений.
1. Главными факторами, определяющими необходимость программной разработки проблемы нарегиональном уровне, являются:
— стратегическая значимость проблемы для развития республики;
— невозможность решения проблемы без концентрации ресурсов различной принадлежности и целевой поддержки со стороны региональных органов власти и управления;
— необходимость координации межотраслевых связей для решения проблемы;
— высокая эффективность производственно-технологических, организационно-правовых и других мероприятий, предлагаемых для реализации и обеспечивающих значительный социальный, экономический и экологический эффект.
2. Головной исполнитель программы направляет государственному заказчику подготовленный проект целевой программы с пояснительной запиской, социально-экономическими и технико-экономическими обоснованиями, соглашениями (договорами) о намерениях между государственным заказчиком программы и предприятиями, организациями, подтверждающими финансирование за счет внебюджетных источников предварительной бюджетной заявкой на предстоящий год. Затем проект программы проходит стадию экспертизы, где дается заключение по материалам программы, исходящее из следующих критериев:
— степень приоритетности проблемы, предлагаемой для программного решения;
— обоснованность комплексности и экологической безопасности программных мероприятий, сроков их реализации;
— необходимость привлечения внебюджетных средств в увязке с возможностями государственной поддержки программы за счет централизованных ресурсов;
— эффективность механизма осуществления программы;
— социально-экономическая эффективность программы в целом, ожидаемых конечных результатов ее реализации.
После получения заключения экспертизы головной исполнитель представляет проект целевой программы на утверждение заказчику.
3. Утвержденные целевые программы реализуются за счет средств республиканского бюджета, внебюджетных источников, средств местных бюджетов. К внебюджетным источникам, привлекаемым для финансирования целевых программ, относятся взносы участников реализации данных программ, включая предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики, кредиты банков, средства фондов и общественных организаций, частныхи зарубежныхинвесторов, заинтересованных в реализации программы. Контроль за претворением программ в жизнь осуществляется головными исполнителями, которые ежегодно отчитываются о ходе реализации программ.
Вместе с тем в механизме программно-целевого управления в Республике Дагестан существует ряд проблем, которые требуют своего решения.
Во-первых, негативным образом сказывается отсутствие единого методического инструментария разработки программ, который должен базироваться на:
— всестороннем изучении сущности и всех технологических особенностей применяемого программно-целевого метода;
— объективном представлении о региональной ситуации и наиболее актуальных проблемах разви -тия региона, на которых необходимо сосредоточить
Рис. 2. Типы региональных целевых программ
административные, финансовые и материальные ресурсы;
— доказательном обосновании необходимости концентрации ресурсов именно на этих проблемных направлениях.
Во-вторых, сказывается отсутствие достаточной информационной обеспеченности в принятии решений по разработке программ, их реализации и контроля. Речь идет о возможностях активизации применения наряду со статистическими данными информации, получаемой в ходе специальных исследований; о необходимости организации мониторинга развития региональных ситуаций и возникновения региональных проблем.
В-третьих, сказывается недостаточное финансовое обеспечение программ и, как следствие, нереализуемость большинства запланированных программных мероприятий. Это особенно актуально для отраслевых программных документов, где наряду с бюджетными и внебюджетными источниками наибольший удельный вес занимают собственные средства предприятий.
В-четвертых, имеет место слабая увязка реализуемых программ друг с другом и с долгосрочными
перспективами социально-экономического развития региона в целом.
В-пятых, самым негативным образом сказывается нечеткость определения ответственности за реализацию программ. Как правило, их реализация осуществляется посредством нескольких (иногда довольно большого числа) исполнителей, среди которых отсутствует лицо, несущее ответственность за программу целиком. Также не предусматривается ответственность отдельных исполнителей за «свои» мероприятия.
Преодоление рассмотренных недостатков должно опираться на решение следующих первоочередных задач:
— формирование общей методологии по разработке целевых программ, включающей совокупность взаимосвязанных операций прогнозно-аналитического, проектно-расчетного, технико-экономического и экспериментально-исследовательского характера, выстроенных в соответствии со структурой и содержанием программы. Исходя из общих положений системного подхода, алгоритм разработки целевой программы может быть представлен в виде схемы (рис. 3);
ь4
^
ь
и
О
ь
И
В
и
№
О
и
Ь. ^
н
и
в
Щ о
№
Ы
ч
ы
с?
ы
в
в
^
№
о
ь
в
ь
О
©
РАЗВЕРТЫВАНИЕ ЦЕЛЕЙ И ЗАДАЧ ПРОГРАММЫ
(количественная и качественная конкретизация и определение сроков их реализации)
НАУЧНО-ПРОЕКТНЫЕ И ТЕХНИКО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ РАЗРАБОТКИ
(формирование функциональной и организационно-исполнительной структуры программы)
РЕСУРСНАЯ РАЗРАБОТКА ПРОГРАММЫ
(обоснование потребности в ресурсах и определение их источников для реализации программы)
РАЗРАБОТКА ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ
ПРОГРАММЫ (оценка эффективности реализации программы, определение механизмов осуществления программы, организация управления и контроля за ходом ее выполнения)
Рис. 3. Алгоритм
разработки
целевой
программы
для решения
проблем
в промышленной сфере региона
— выработка системы и отбора проблем для программной разработки. Актуальность данной задачи обусловлена несоответствием количества и масштабов объективно существующих проблем с возможностями реализации их программными методами. В этом проявляется универсальный экономический принцип ограниченности ресурсов, учет которого представляет главное условие результативного управления.
Официальный порядок разработки и реализации федеральных целевых программ учитывает следующие факторы, которые должны определять отбор проблем для программной проработки:
— значимость проблемы;
— невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки ее решения;
— принципиальную новизну и высокую эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимыхдля широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства;
— необходимость координации действий в технологически сопряженных отраслях и производствах для решения проблемы.
При всей значимости указанных факторов следует отметить их «размытость», некорректность и сложность выражения в количественных критериях, что затрудняет объективный отбор приоритетных проблем, претендующих на включение в число программных. В связи с этим возникает необходимость формирования единой системы критериев для определения приоритетности проблем, их программной разработки. В качестве таких критериев могут выступать:
— критерий остроты проблемы;
— критерий программного характера проблемы;
— критерий масштабности;
— критерий отраслевой значимости;
— критерий бюджетной независимости проблемы;
— критерий экономического вклада;
— критерий социального вклада;
— критерий экологического вклада;
— критерий научно-технического вклада. Данные критерии отбора приоритетных проблем для программной разработки могут быть объединены в единый интегральный критерий. Формирование интегрального критерия приоритетности проблемы позволяет сформировать ранжированный ряд проблем и выделить те из них, которые имеют более высокий ранг. Кроме того, чтобы проблема была признана программной, интегральный критерий должен быть выше порогового значения. Устанавливая пороговое значение интегрального критерия, лица, принимающие решения о приемлемости или неприемлемости проблемы для программной разработки, получают возможность отсекать проблемы, обладающие значением критерия ниже порогового.
Таким образом, применение программно-целевых методов на региональном уровне при проведении промышленной политики аккумулирует взаимодействие хозяйствующих субъектов, участвующих в решении единой проблемы и достижении общей программной цели, и вносит значительный вклад в производственную и временную координацию и интеграцию производственно-экономических, научно-технических и социальных процессов.
Список литературы
1. Дубенецкий Я.Н. Активная промышленная политика: безотлагательная необходимость // Проблемы прогнозирования. 2003. № 1. С. 3-17.
2. Иогман Л. Г. Организационно-экономические основы модернизации промышленности региона. Вологда: ВНКЦ ЦЭМИ РАН. 2003.
3. Петросянц В. 3. Экономическая политика депрессивного региона: проблемы формирования и реализации. М.: Наука. 2005. С. 78—94.
4. Райзберг Б., Лобко А. Программно-целевое планирование и управление. М.: ИНФРА-М. 2002. С. 224-229.
