14БОБЫЛЁВ Н.Г., ЛИУХТО К., СЕРГУНИН А.А. ТЮНКЮНЕН В.-П.
Использование опыта стран Северной Европы для выработки стратегий устойчивого экологического развития российских арктических городов1
N. BOBYLEV, K. LIUHTO, A. SERGUNIN, V.-P. TYNKKYNEN
Applying the Nordic countries' experience to developing strategies of environmental sustainability of Russian Arctic cities
Сведения об авторах:
Бобылёв Николай Геннадьевич, кандидат технических наук, доцент Санкт-Петербургского государственного университета (Санкт-Петербург) n.bobylev@spbu.ru
Лиухто Кари, доктор экономических наук, профессор Высшей школы экономики,
Университет Турку (Финляндия)
kari.liuhto@utu.fi
Сергунин Александр Анатольевич, доктор политических наук, профессор Санкт-Петербургского государственного университета и Нижегородского государственного университета (Санкт-Петербург) sergunin60@mail.ru
Тюнкюнен Вели-Пекка, доктор экономических наук, доцент Алексантери-института, Университет Хельсинки (Финляндия) veli-pekka.tynkkynen@helsinki.fi
Данное исследование было выполнено в рамках проектов ERA.Net RUS Plus/РФФИ № 18-55-76003, PIRE (грант № 1545913 Национального научного фонда США), РФФИ и Фонда «Дом наук о человеке» (Франция) № 20-514-22001 и стипендиальной программы Фонда Коне в Коллегиуме передовых исследований Университета Хельсинки (2020).
Аbout the authors:
Nikolay Gennadievich Bobylev, Candidate of Technical Sciences, associate professor of
Saint Petersburg State University (Saint Petersburg)
n.bobylev@spbu.ru
Kari Liuhto, Doctor of Economic Sciences, professor at the Higher School of Economics,
University of Turku (Finland)
kari.liuhto@utu.fi
Alexander Anatolievich Sergunin, Doctor of Political Sciences, professor of Saint Petersburg State University and Nizhny Novgorod State University (Saint Petersburg) sergunin60@mail.ru
Veli-Pekka Tynkkynen, Doctor of Economic Sciences, associate professor at the Aleksanteri Institute, University of Helsinki (Finland) veli-pekka.tynkkynen@helsinki.fi
Аннотация
Основная цель данного исследования - определение наилучших заруб ежных практик для их использования в процессе выработки стратегий устойчивого экологического развития (СУЭР) городов Арктической зоны Российской Федерации (АЗРФ). Анализируются документы, определяющие социально-экономическое развитие российских арктических городов (Мурманск, Мончегорск, Никель, Архангельск, Северодвинск, Воркута, Салехард и Норильск).
Abstract
The paper discusses how the best practices of the Nordic countries can be used in planning the sustainable environmental development strategies (SEDS) in the Arctic Zone of the Russian Federation (AZRF). The paper analyzes documents that define the socio-economic development of Russian Arctic cities (Murmansk, Monchegorsk, Nickel, Arkhangelsk, Severodvinsk, Vorkuta, Salekhard, and Norilsk).
Ключевые слова:
стратегия устойчивого экологического развития, города Арктической зоны, социально-экономическое развитие. Keywords:
sustainable environmental development strategy, the Arctic Zone, socio-economic development.
Введение
Разработка и реализация стратегии устойчивого экологического развития (СУЭР) является важнейшей задачей городов Арктической зоны Российской Федерации (АЗРФ), что специально подчёркивается в Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»1. В соответствии с этим законом до конца 2020 г. региональные и муниципальные власти должны разработать три типа документов стратегического планирования: стратегию социально-экономического развития; прогноз социально-экономического развития; целевые программы по реализации двух указанных документов. Эта задача явилась серьёзным интеллектуальным вызовом для городских властей, ибо далеко не все они обладали квалифицированными специалистами для разработки таких документов.
В этой ситуации опыт зарубежных арктических городов по планированию и реализации СУЭР может оказаться хорошим подспорьем для разработки собственных документов в этой области2. Особенно полезным является опыт муниципальных образований Северной Европы, имеющих сходные климатические условия, размеры, численность населения, характер экологических проблем, структуру городского хозяйства и пр. Следует отметить, что у большинства городов АЗРФ существуют давние и прочные связи с муниципальными образованиями Северной Европы, включая побратимские связи и даже программы «городов-близнецов»3.
В данном исследовании ставится двойственная цель: с одной стороны, определить, какие наилучшие зарубежные практики в области планирования городских СУЭР могут быть использованы в условиях АЗРФ, а, с другой - проанализировать нынешние стратегические документы и реальную политику российских северных городов в данной области
Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Российская газета. 2014. 3 июля [Электронный ресурс] URL: https://rg.ru/2014/07/03/strategia-dok.html (дата обращения: 29.08.2020). Coaffee J., Lee P. Urban Resilience: Planning for Risk, Crisis and Uncertainty. London, New York, 2016. 320 p.; Keskitalo E.C.H., Dannevig H., Hovelsrud G.K., West J.J., Swartling A.G. Adaptive capacity determinants in developed states: examples from the Nordic countries and Russia // Regional Environmental Change. 2011. Vol. 11. № 3. P. 579-592; Reckiena D., Salviab M., Heidrichc O. et al. How are cities planning to respond to climate change? Assessment of local climate plans from 885 cities in the EU-2 // Journal of Cleaner Production. 2018. DOI: 10.1016/j.jclepro.2018.03.220.
Анищенко А.Г., Сергунин А.А. «Города-близнецы»: новая форма приграничного сотрудничества в балтийском регионе? // Балтийский регион. 2012. № 1 (11). С. 2738; Joenniemi P., Sergunin A. Paradiplomacy as a capacity-building strategy: the case of Russia's Northwestern subnational actors // Problems of Post-Communism. 2014. Vol. 61. № 6. P. 18; Joenniemi P., Sergunin A. City-twinning in IR theory: escaping the confines of the ordinary // Journal of Borderlands Studies. 2017. Vol. 32. № 4. P. 443-458.
с тем, чтобы понять, какие из хорошо зарекомендовавших себя принципов стратегического планирования уже применяются в АЗРФ. В частности, данное исследование базируется на изучении соответствующих документов таких российских арктических городов, как Мурманск, Мончегорск, Архангельск, Северодвинск, Воркута, Салехард и Норильск, а также пос. Никель.
Принципы планирования городских СУЭР
Страны Северной Европы уделяют планированию СУЭР особое внимание, ибо от того, насколько правильно определены её цель и задачи, приоритеты, механизмы реализации, мониторинга и контроля за исполнением принятых решений, зависит и успех самой стратегии. Немаловажно также с самого начала придать городской СУЭР интегрированный характер: не фокусироваться только на каком-то одном её аспекте, а принять во внимание все её измерения - экономическое, экологическое и социо-гуманитарное. Не менее важно сделать процесс выработки и реализации СУЭР предметом конструктивного взаимодействия и сотрудничества различных заинтересованных субъектов - не только самих городских властей, но и властных структур регионального и федерального уровней, а также других местных «игроков» - компаний / бизнес-сообщества, научно-образовательных и культурных учреждений, неправительственных организаций, СМИ и пр.
Как следует из североевропейского опыта, одним из основополагающих принципов стратегического планирования является принцип единства и целостности, который означает единство принципов и методологии организации и функционирования системы стратегического планирования, единство порядка осуществления стратегического планирования и формирования отчётности о реализации документов стратегического планирования. Следует отметить, что этот принцип получил отражение в указанном федеральном законе РФ. Поскольку порядок формирования стратегий городского развития и отчётности об исполнении муниципальных программ имеет централизованный характер, в этой части принцип единства и целостности в области стратегического планирования (включая СУЭР) арктическими городами РФ в целом выполняется.
Однако в зависимости от города АЗРФ организация и функционирование системы стратегического планирования может существенно варьироваться. Так, в Архангельске за этот участок работы целиком и полностью отвечает департамент экономического развития городской администрации. В положении о департаменте говорится, что он «осуществляет методическое руководство и координацию работ
по разработке и реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования "Город Архангельск" и плана мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования "Город Архангельск"»1.
В Мурманске комитет по экономическому развитию городской администрации также является ключевым структурным подразделением исполнительной власти в разработке стратегических документов. Однако круг участников этого процесса гораздо шире, чем в Архангельске. В него входят управление финансов администрации города; главные распорядители средств бюджета муниципального образования; контрольно-счётная палата Мурманска; совещательный орган при городской администрации, созданный в целях координации работы по стратегическому планированию. Подготовленные в рамках исполнительных органов проекты стратегических документов должны утверждаться Советом депутатов Мурманска, то есть местной законодательной властью2.
В городском округе «Воркута» не определено конкретное подразделение администрации, отвечающее за планирование СУЭР и в целом стратегии городского развития. Из стратегических документов этого муниципального образования следует, что функции стратегического планирования распределены между несколькими подразделениями городской администрации3. При этом в плане одобрения документов стратегического характера и контроля за их реализацией существенная роль принадлежит Совету городского округа - представительному органу Воркуты. Значимая роль Совета подчёркивается и тем обстоятельством, что он нанимает руководителя исполнительной власти - администрации города -на конкурсной основе.
В Мончегорске действует своя, особая, система стратегического планирования. В этом городе предпочитают разрабатывать адресные муниципальные программы по конкретным сферам деятельности, а не принимать комплексные стратегии социально-экономического развития на долгосрочный период. Разработку муниципальных программ
О департаменте экономического развития // Информационный портал города Архангельска [Электронный ресурс] URL: http://www.arhcity.ru/?page=111/0 (дата обращения: 29.06.2019).
Положение о стратегическом планировании в городе Мурманске. Мурманск: Совет депутатов города Мурманска, 2015 [Электронный ресурс] URL: http://citymurmansk. ru/img/all/175_reshenie_o_strateg_planir_utv_aktualnaya_redakciya.docx (дата обращения: 29.06.2019).
Стратегия социально-экономического развития муниципального образования городского округа «Воркута» на период до 2020 года. Воркута, 2014. С. 86 [Электронный ресурс] URL: http://www.воркута.рф/upload/iblock/a0b/strategia-2020.pdf (дата обращения: 29.06.2019).
поручают потенциальному исполнителю, в роли которого могут выступать отдельные структурные подразделения городской администрации или другие получатели бюджетных средств. Проект муниципальной программы рассматривается Программным советом при администрации Мончегорска, а затем, в случае его одобрения советом, утверждается главой городской администрации1.
Также города АЗРФ могут различаться между собой по методологии планирования СУЭР. Большинство муниципальных образований традиционно применяет в процессе стратегического планирования SWOT-анализ. В ряде же городских стратегий социально-экономического развития применяется целый комплекс методов: не только SWOT-, но и PEST-анализ (Архангельск)2, и сценарный анализ (Архангельск, Мурманск3, Норильск)4.
Ещё один принцип планирования СУЭР - разграничение полномочий между органами государственной власти различного уровня. Поскольку в отличие от стран Северной Европы, имеющих унитарное устройство (за исключением Дании с её двумя самоуправляющимися территориями -Гренландией и Фарерскими островами), Россия является федерацией, реализация этого принципа в российских условиях имеет свою специфику. Органам местного самоуправления муниципальных образований АЗРФ приходится выстраивать свои отношения в сфере стратегического планирования с ещё двумя, верхними, «этажами» власти - субъектами РФ и федеральным центром - и определять пределы, в которых они должны координировать свои действия с вышестоящими властями и в которых они могут самостоятельно определять цели и задачи своей СУЭР. На практике, однако, города АЗРФ уделяют мало внимания созданию
Об утверждении Порядка принятия решений о разработке муниципальных программ города Мончегорска, их формирования, утверждения, реализации и проведения оценки эффективности их реализации. Мончегорск: Администрация города Мончегорска, 2013. С. 4-5 [Электронный ресурс] URL: http://monchegorsk.gov-murman. ru/files/ofitsialnye-dokumenty/dokumenty-administratsii/ 2013/post_1076_03.09.2013. pdf (дата обращения: 29.06.2019).
Стратегия социально-экономического развития муниципального образования «Город Архангельск» на период до 2020 года. Архангельск, 2008 (в редакции 29 сентября 2017 г.). С. 63-65, 77-93 [Электронный ресурс] URL: http://www.arhcity.ru/data/387/ Strateg.doc (дата обращения: 29.06.2019).
Стратегический план социально-экономического развития города Мурманска до 2020 года. Мурманск, 2013. С. 87-90, 101-108 [Электронный ресурс] URL: http://
citymurmansk.ru/img/all/175_strategicheskiy_plan_akt_s_izm_ot_01_04_2013.doc
(дата обращения: 29.06.2019).
Программа социально-экономического развития муниципального образования город Норильск до 2020 года. Норильск, 2012. С. 75-79, 108-114 [Электронный ресурс] URL: http://norilsk-city.ru/files/92/22661/PSER_-_12.05.2012.rar (дата обращения: 29.06.2019).
2
и поддержанию механизма взаимодействия с вышестоящими уровнями власти в своих СУЭР. Как правило, в соответствующих документах этот принцип упоминается лишь в контексте необходимости соблюдать российское законодательство при разработке СУЭР, сотрудничать с региональными и федеральными властями, а также в плане констатации того факта, что на территории города действует ряд областных и федеральных программ: Архангельск, Воркута, Мурманск, Норильск, Салехард1 и Севе-родвинск2.
Международный опыт свидетельствует, что важным также является принцип преемственности и непрерывности, который означает, что разработка и реализация документов стратегического планирования осуществляются его участниками последовательно с учётом результатов реализации ранее принятых документов в этой области и с учётом этапов реализации документов стратегического планирования. Надо сказать, этот принцип соблюдается большинством российских арктических городов достаточно строго. Отметим, что большинство городских СУЭР было рассчитано на период до 2020 г., и сейчас как раз происходит смена поколений стратегических документов муниципальных образований АЗРФ - процесс, который, как уже отмечалось, должен завершиться до конца 2020 г. Как показывают первые появившиеся документы такого рода, они основаны именно на принципе преемственности. В них даётся анализ проделанной работы в предшествующий период, включая достижения и недостатки, и ставятся новые цели и задачи, которые должны более эффективно обеспечить устойчивое развитие городов российского Севера3.
Североевропейские города считают важным ещё один принцип - сбалансированности системы стратегического планирования, - который предусматривает согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования по приоритетам, целям, задачам, мероприятиям, показателям, финансовым и иным ресурсам и срокам реализации. К сожалению, в отличие от североевропейских партнёров, далеко не все документы городов АЗРФ содержат детальное описание механизма
Решение об утверждении стратегии социально-экономического развития города Салехарда - административного центра Ямало-Ненецкого автономного округа на 2007-2012 годы и до 2020 года. Салехард, С. 87 [Электронный ресурс] URL: http:// www.salekhard.org/upload/medialibrary/8ba/8ba43d95c5fc43a137bc05248f26a89b.pdf (дата обращения: 29.06.2019).
Об утверждении программы социально-экономического развития муниципального образования «Северодвинск» на 2010-2012 годы // Вполне официально. 2010. № 25. С. 3, 8, 11, 14-15 [Электронный ресурс] URL: http://severodvinsk.info/docs/ vo/2010/2010.07.05(25).pdf (дата обращения: 29.06.2019).
Северодвинск разработает стратегию развития // Информационный портал администрации г. Северодвинска. 2018. 7 мая [Электронный ресурс] URL: http://www. severodvinsk.info/pr/14625/ (дата обращения: 29.06.2019).
балансировки различных компонентов системы стратегического планирования. Так, если стратегии социально-экономического развития Архангельска, Воркуты, Мурманска, Норильска, Северодвинска соблюдают данный принцип в полном объёме, то аналогичные документы Мончегорска, Никеля и Салехарда используют его лишь выборочно, предпочитая сконцентрироваться на конкретных муниципальных программах.
Согласно ещё одному международно признанному принципу муниципального стратегического планирования - результативности и эффективности - выбор способов и методов достижения целей СУЭР должен основываться на необходимости достижения заданных результатов с наименьшими затратами ресурсов в соответствии с документами стратегического планирования, разрабатываемыми в рамках планирования и программирования. Следует отметить, что по имеющимся документам стратегического планирования городов АЗРФ трудно судить, насколько способы достижения целей СУЭР действительно основаны на минимальных затратах ресурсов. Как правило, это становится ясно только после завершения программ из отчётной документации муниципальных властей и сравнения содержащихся там данных с первоначальными целевыми индикаторами СУЭР.
Принцип ответственности участников стратегического планирования означает, что его участники несут ответственность за своевременность и качество разработки и корректировки документов СУЭР. Несмотря на важность этого принципа, в большинстве СУЭР городов АЗРФ он даже не упоминается. Элементы принципа ответственности участников стратегического планирования в области устойчивого развития содержатся лишь в соответствующих документах Мончегорска и Мурманска.
Для североевропейских городов непреложным правилом разработки стратегических документов является участие в этом процессе институтов и отдельных представителей гражданского общества. Весьма важным с точки зрения налаживания диалога с гражданским обществом выступает принцип прозрачности (открытости) стратегического планирования, который означает, что документы стратегического планирования, за исключением документов или их отдельных положений, в которых содержится информация, относящаяся к государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне, подлежат официальному опубликованию. Надо отметить, что все находившиеся в поле нашего зрения города АЗРФ (даже те, которые являются местом размещения военных объектов и оборонной промышленности), своевременно публикуют на своих сайтах документы, относящиеся к их СУЭР.
Однако представители академического сообщества и неправительственных организаций выступают с критикой трактовки принципа
прозрачности стратегического планирования муниципальными властями АЗРФ, считая её слишком узкой. По их мнению, активнее должны использоваться такие формы участия населения в принятии общественно значимых решений в сфере устойчивого развития, как общественные слушания или деятельность общественных палат/советов при муниципальных органах власти. Например, согласно действующим правовым нормам городские власти и частные компании обязаны выносить на обсуждение с местным населением результаты экологической оценки планируемой хозяйственной деятельности и учитывать его мнение и поже-лания1. Протокол общественных слушаний является частью проектной документации, без которой местные власти и компании не могут получить разрешение на реализацию проекта.
Ряд городов АЗРФ принял соответствующие документы о порядке проведения публичных слушаний по различным муниципальным инициативам, включая СУЭР (Норильск2, Салехард3), формировании при органах муниципальной власти общественных палат или советов (Воркута4, Мончегорск5) и даже о муниципальных программах содействия развитию институтов гражданского общества и поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций (Северодвинск)6.
1 Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утверждённое приказом Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 № 372 [Электронный ресурс] URL: https://base.garant. ru/12120191/ (дата обращения: 29.06.2019).
2 О проведении публичных слушаний по проекту Программы социально-экономического развития муниципального образования город Норильск до 2020 года. Распоряжение администрации города Норильска от 10 мая 2012 г., № 1978 [Электронный ресурс] URL: http://norilsk-city.ru/files/92/22661/RASPORYaJENIE_1978.rar (дата обращения: 29.06.2019).
3 Об утверждении положения о публичных слушаниях в муниципальном образовании город Салехард. Салехард, 2011 [Электронный ресурс] URL: http://www. salekhard.org/bitrix/redirect.php?event1=news_out&event2=%2Fupload%2Fiblock%2F1 d7%2F1d7c83799062cf1638591cb23bb87fc4.doc&event3=reshN38-ot-15-11-2005.doc&g oto=%2Fupload%2Fiblock%2F1d7%2F1d7c83799062cf1638591cb23bb87fc4.doc (дата обращения: 29.06.2019).
4 Состав общественного совета // Официальный сайт администрации городского округа «Воркута» [Электронный ресурс] URL: http://www.воркута.рф/public-owl/ the-composition-of-the-public-council.php (дата обращения: 29.06.2019).
5 Процедура формирования Общественного совета // Официальный сайт города Мончегорска [Электронный ресурс] URL: http://monchegorsk.gov-murman.ru/ vlast/obshchestvennyy-sovet/protsedura-otbora-i-podannye-zayavki/ (дата обращения: 29.06.2019).
6 Муниципальная программа «Содействие развитию институтов гражданского общества и поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций в муниципальном образовании "Северодвинск" на 2016-2021 годы». Северодвинск, 2016 [Электронный ресурс] URL: http://severodvinsk.info/?idmenu=48 (дата обращения: 29.06.2019).
Впрочем, некоторые российские эксперты считают наименее эффективным такой инструмент общественного участия, как общественная экологическая экспертиза проектной документации. Несмотря на то что право граждан на проведение общественной экологической экспертизы закреплено в одноимённом федеральном законе, на практике данный инструмент практически не применяется. Согласно действующему законодательству, для получения муниципальными органами или компаниями разрешения на реализацию проекта не требуется положительного заключения общественной экологической экспертизы. Кроме того, зачастую у инициативных групп граждан отсутствуют финансовые возможности для организации и проведения общественной экологической экспертизы1. То есть для повышения роли местных сообществ в принятии экологически ориентированных решений о реализации тех или иных хозяйственных проектов требуется усовершенствование существующих либо внедрение новых эффективных инструментов общественного участия в данной сфере деятельности.
В построении своей СУЭР североевропейские страны уделяют большое внимание взаимодействию государства и общества с бизнесом. Это особенно важно для арктических городских центров, ибо, как и в случае с АЗРФ, в северных районах Норвегии, Финляндии, Швеции, а также в Гренландии и Исландии именно города являются местом сосредоточения крупных добывающих и обрабатывающих производств. Как и в АЗРФ, очень часто горнорудные, перерабатывающие и транспортные предприятия являются градообразующими в европейском Заполярье. По этим причинам страны Северной Европы добиваются от компаний, действующих в Арктике, развития программ корпоративной социальной и экологической ответственности (КСЭО), ставших неотъемлемой частью муниципальных СУЭР. К сожалению, в АЗРФ КСЭО ещё не стала обязательным элементом политики предпринимательских кругов, и даже крупные компании, обладающие огромными материальными и финансовыми ресурсами, ещё не до конца осознали всю важность проведения ответственной социальной и экологической политики в регионе. Как показал пример недавней экологической катастрофы в Норильске, связанной с утечкой топлива на ТЭЦ, принадлежащей «Нор-никелю», даже эта компания, традиционно занимавшая первые строчки в рейтингах КСЭО2, в действительности не уделяла должного внимания
Ненашева М.В. Правовые инструменты общественного участия в процессе оценки воздействия на окружающую среду // Развитие Северо-Арктического региона: проблемы и решения. Архангельск, 2016. С. 1396-1399.
Рейтинг устойчивого развития компаний, работающих в Российской Арктике. М., 2018. С. 17.
предотвращению подобных опасных инцидентов. В этой связи российские и зарубежные эксперты предлагают целый комплекс мер по развитию КСЭО у российских компаний и более активному их подключению к планированию и реализации СУЭР муниципалитетов АЗРФ1.
Неотъемлемой частью стратегирования североевропейских городов является принцип реалистичности, который нацеливает участников этого процесса на то, чтобы они исходили из возможности достижения целей и решения задач в установленные сроки с учётом ресурсных ограничений и рисков. Однако, как и в случае с принципом результативности и эффективности стратегического планирования, адекватно оценить, насколько принцип реалистичности действительно применяется в муниципальных СУЭР в АЗРФ, не представляется возможным до завершения конкретных программ.
Принцип ресурсной обеспеченности означает, что при разработке и утверждении городских СУЭР должны быть определены источники финансового и иного ресурсного обеспечения мероприятий в пределах ограничений, определяемых документами стратегического планирования, разрабатываемыми в рамках прогнозирования. Как показывает анализ стратегической документации городов АЗРФ, во всех документах подобного рода чётко определены источники ресурсного обеспечения муниципальных СУЭР, хотя и не до конца ясно, являются ли они достаточными для реализации намеченных программ.
Общепринятым в мировой и североевропейской практике стратегического планирования является принцип измеряемости целей, который требует, чтобы была обеспечена возможность оценки достижения целей устойчивого развития с использованием количественных и (или) качественных целевых показателей, критериев и методов их оценки, используемых в процессе стратегического планирования. Большинство муниципальных СУЭР АЗРФ имеет систему чётко определённых целевых
Дохолян С.Б. Экологическая ответственность нефтегазовых компаний в Арктике // Современные проблемы управления природными ресурсами и развитием социально-экономических систем. Материалы XII Международной научной конференции. М., 2016. С. 107-115; Конышев В.Н., Сергунин А.А., Субботин С.В. Государственный приоритет - устойчивое развитие Российской Арктики // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2017. № 3 (348). С. 41-43; Шварц Е.А., Книжников А.Ю., Пахалов А.М., Шерешева М. Ю. Оценка экологической ответственности нефтегазовых компаний, действующих в России: рейтинговый подход // Вестник Московского университета. Серия 6. Экономика. 2015. № 5. С. 46-67; Henry L.A., Nysten-Haarala S., Tulaeva S., Tysiachniouk M. Corporate Social Responsibility and the Oil Industry in the Russian Arctic: Global Norms and Neo-Paternalism // Europe-Asia Studies. 2016. Vol. 68. № 8. P. 1340-1368; Stammler F., Peskov V. Building a "Culture of Dialogue" among Stakeholders in North-West Russian Oil Extraction // Europe-Asia Studies. 2008. Vol. 60. № 5. P. 831-849.
индикаторов, по которым можно оценить степень эффективности выполнения соответствующих программ. Однако ряд арктических городов (Норильск, Салехард) сформулировали желаемые результаты в весьма общем виде.
Связанный с критерием измеряемости принцип соответствия показателей целям предполагает, что индикаторы, содержащиеся в документах стратегического планирования и дополнительно вводимые при их корректировке, а также при оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, должны соответствовать целям СУЭР. Однако на практике в муниципальных документах по СУЭР в АЗРФ такого соответствия часто не наблюдается.
Даже если взять планы стратегического развития такого города, как Северодвинск, как правило, отличающиеся проработанностью и чёткостью, данный принцип полностью не соблюдается. Так, муниципальная долгосрочная целевая программа охраны окружающей среды имеет достаточно широкие цели и предусматривает «комплекс мероприятий, направленных на создание условий для сочетания экологических и социально-экономических интересов населения, снижение отрицательного воздействия деятельности по обращению с отходами на окружающую среду, повышение уровня экологической культуры населения»1. В качестве же целевых индикаторов обозначены или очень конкретные (узкие по характеру) мероприятия (приобретение и введение в действие крема-тора для термического обезвреживания биологических отходов в количестве 26,28 т/год; уменьшение негативного воздействия на водный объект за счёт снижения сбросов загрязняющих веществ со сточными водами до 0,436 т/год; содержание территорий общего пользования на площади 155 тыс. кв. м; сохранение соснового бора о. Ягры (выполнение капитального ремонта 1500 кв. м дороги в этот бор), или простое повторение целей программы (повышение экологической культуры населения), что недопустимо по правилам стратегического планирования.
Наконец, распространённый в практике североевропейских муниципалитетов программно-целевой принцип ориентирован на определение приоритетов и целей городских СУЭР, разработку взаимоувязанных по целям, срокам реализации муниципальных программ и определение объёмов и источников их финансирования. Надо отметить, что этот принцип довольно давно вошёл в практику СУЭР АЗРФ и неукоснительно соблюдается всеми российскими арктическими городами, являвшимися предметом данного исследования.
Об утверждении программы социально-экономического развития муниципального образования «Северодвинск» на 2010-2012 годы. Северодвинск, 2009. С. 25.
Заключение
В заключение отметим, что муниципальные образования АЗРФ в целом стараются учитывать в своей практике опыт планирования СУЭР, накопленный их североевропейскими партнёрами, разумеется, с поправкой на российские реалии и требования федерального законодательства. В то же время нехватка компетентных кадров на местах, ограниченность ресурсов муниципальных властей, масштаб накопившихся социально-экономических и экологических проблем, неразвитость институтов гражданского общества и диалога с экспертно-аналитическим, академическим и предпринимательским сообществами, способными оказать помощь городским властям в повышении качества стратегического планирования, - всё это препятствует полному и эффективному внедрению научно обоснованных и проверенных международной практикой принципов стратегического планирования в сферу разработки и реализации муниципальных СУЭР АЗРФ. Многим российским арктическим городам предстоит пройти ещё немалый путь по пути совершенствования своей деятельности в данной области.
