CC BY
24
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ОПЫТА РОССИИ ПО РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ ЛЕСОПОЛЬЗОВАНИЯ В БЕЛАРУСИ
Валетко В.В., Синяк Н.Г. (БГТУ, г.Минск, Беларусь)
The field of the article is studying the results of Russian forest management model restructuring and reorganization. Preliminary recommendations and directions of forestry reforming in Belarus are offered.
Развитие лесного хозяйства России в ХХ ст. и существующие модели предприятий во многом перекликаются с белорусским опытом. Первоначально при создании лесхозов они были наделены только функциями контроля и не имели ни развитой инфраструктуры ни достаточных ресурсов для проведения лесозаготовок и деятельности по лесоуправлению. Лесозаготовки проводились временными лесозаготовительными предприятиями, проводящими интенсивные рубки. Передача лесов в ведение совнархозов привела к увеличению перерубов расчетной лесосеки и снижению лесистости. В РСФСР использовались две модели организации лесопользования в зависимости от лесистости территории. На малолесных территориях лесоуправление проводилось на интегральной основе, включая рубки главного пользования, предприятиями, подчиненными Министерству лесного хозяйства России (на российской территории) и Государственному комитету лесного хозяйства СССР (на всесоюзном уровне). Данные предприятия существовали в виде лесхозов, леспромхозов, лесокомбинатов. На богатых лесом территориях все операции по лесозаготовкам и переработке древесины осуществлялись предприятиями Министерства промышленности СССР. Лесхозы также присутствовали на данной территории, осуществляя деятельность по лесовосстановлению и охране лесов, а также контролируя и инспектируя лесозаготовителей [1, с. 11].
Контрактных отношений между лесхозами и лесопользователями не существовало, леса распределялись между заготовителями на основе планов. Функции инспекции и контроля осуществлялись лесхозами в основном через оценку собственной хозяйственной деятельности, уровень и эффективность такого «самоконтроля» были невысокими. Как лесоуправление, так и хозяйственная деятельность полностью финансировались из бюджета. Лесной доход полностью перечислялся в местные бюджеты, что делало лесхозы безразличными к величине по-пенной платы. Уровень последней никогда не превышал 10% от стоимости круглого леса [1, с. 11], в некоторые периоды попенная плата не взималась вообще. В результате основной объем добавленной стоимости создавался в отраслях по заготовке и переработке древесины. В то же время низкие цены на круглый лес приводили к неэффективной структуре потребления древесины, когда только 10% заготовленной древесины поступало на химическую переработку. Лесохо-зяйственные операции не были построены на таких традиционных экономических категориях, как затраты, прибыль, рентабельность. Лесоводственные мероприятия оценивались в натуральных показателях (га, м3). Отсутствовали строгие требования к проведению рубок, проводились сплошнолесосечные рубки, что приводило к кризисам окружающей среды на отдельных территориях (Волжский регион, регион озера Байкал и т.д.). Таким образом, плановая экономика оказа-
лась неспособной обеспечить устойчивое развитие лесного хозяйства как в экономической, так и в экологической сфере.
В начале 1990-х гг. лесная промышленность большей частью приватизируется. Принятые Основы лесного законодательства (1993 г.), а затем и Лесной кодекс (1997 г.) так и не устранили всех последствий предыдущих реформ. Начавшаяся в России широкомасштабная административная реформа затронула все без исключения отрасли, в том числе и лесной комплекс, особенно с 2007 г. с принятием нового Лесного кодекса.
Профессор В.Н. Петров отмечает, что теоретически верное разделение всех министерств и ведомств на правоустанавливающие правоприменительные и оказания государственных услуг, проведенное на федеральном уровне, применительно к лесному хозяйству, столкнулось с рядом трудностей на региональных уровнях и создало большую проблему для реформирования низовых звеньев -лесхозов. Основная причина - многолетняя практика выполнения контрольных, хозяйственных и управленческих функций одним органом - государственным лесхозом. «Сращивание функций» привело к тому, что разнородные по своей природе функции выполнялись и выполняются порой одним и тем же работником лесхоза. Такая практика долгие годы находила свое законодательное подтверждение и имела свои положительные моменты в условиях плановой экономики [2]. По мнению ученого, большинство негативных фактов в деятельности лесхозов в последнее время объясняются невыполнением государством своих финансовых обязательств перед лесхозами и отсутствием четкой лесной политики в стране.
И.В. Шутов отмечает, что закрепленное законодательно в 2005 г. сохранение организации лесопользования (главным образом, рубок леса) путём сдачи лесов в аренду, не соответствует общепринятым определениям, так как аренда не может быть безвозвратной. В случае лесов России термин «аренда» используют неправомерно, т.к. вырубленные древостои невозможно вернуть собственнику [3]. В связи с этим ученые задают вопрос: почему превращенные в Федеральный закон очень непростые новации в лесном комплексе страны не были заранее проверены в экономико-управленческих экспериментах, проведённых на примере нескольких регионов? Без этих результатов реформы проходят вслепую, что необходимо учесть при реформировании лесного хозяйства Беларуси. По мнению И.В. Шутова, в процессе экспериментов могли бы быть испытаны и сравнены следующие варианты организации хозяйственной деятельности в лесах [3]:
1) «Старо-российский». В этом случае только лесничий несёт ответственность за состояние своих лесов, величину извлекаемого из них лесного дохода и выполнение мероприятий, указанных в лесоустроительном проекте. В соответствии с последним, лесничий отводит лес в рубку для анонимного лесопользователя и организует продажу отведённых делянок на открытых торгах-аукционах. Величину исходных стартовых корневых цен на лес на конкретных делянках определяет государственное лесоустройство. Оно же задаёт и другие условия реализации леса в рубку, в том числе: сроки и способы её проведения, требование к возобновлению леса на вырубках, к использованию заготовленной древесины для переработки или для продажи в круглом виде и пр. Проданный лес становиться собственностью лесозаготовителей. Однако на лесосеке они могут распорядиться
заготовленной древесиной только так, как это обусловлено в документах купли-продажи.
2) «Германо-прибалтийский». И в этом случае лесничий отвечает в лесу за всё. Он же (с помощью своих сотрудников, а также нанятых и оплачиваемых им подрядных структур) выполняет в лесу все работы - от сбора семян до заключительных рубок леса. Полученные круглые сортименты древесины остаются во владении лесничества до момента их продажи потребителям на открытых аукционах, организуемых непосредственно в лесу или на временных складах.
3) «Вариант лесной концессии». В этом случае лес передаётся в возмездное владение крупным комплексным лесопромышленным структурам или комплексным агролесопромышленным предприятиям на условиях, оговоренных в договорах, заключаемых с полномочным представителем собственника леса. Данные структуры несут ответственность перед собственником за состояние полученного леса, выполняют в лесу весь цикл хозяйственных работ (от сбора семян до реализации заготовленной и переработанной древесины), для чего они могут нанимать специалистов лесного хозяйства и других профессий, образуя из них в необходимых случаях свои внутренние структуры. Хозяйственная деятельность этих структур должна контролироваться собственником леса. Функции «лесных контролёров» могли бы быть поручены государственным лесоустроительным предприятиям или специально организованным независимым структурам.
В.Н. Петров видит две возможные модели ведения лесного хозяйства в новых условиях [2]. Во-первых, модель комплексного ведения лесного хозяйства в регионах с развитыми арендными отношениями. Десятилетняя практика работы отдельных арендаторов показала, что они могут и будут выполнять большинство хозяйственных функций лесхозов при оптимальном уровне ставок платы за лесопользование. Во-вторых, модель для регионов с экстенсивным ведением лесного хозяйства с низкой плотностью населения. Например, первая модель совершенно неприемлема для Центрально-Черноземного региона, где из семнадцати областей в десяти с 1993 г. не заключено ни одного договора аренды. Очевидно, что здесь ставка должна делаться на существующие лесхозы и на подрядные организации. Отделение хозяйственных функций от управленческих в рамках нынешних лесхозов России, очевидно, повлечет за собой деление последних на две структуры с различными организационно-правовыми формами: лесхозы - государственные унитарные предприятия и лесничества - государственные учреждения. В результате деления неизбежна перегруппировка рабочей силы, решение вопроса об основных фондах, в том числе о транспорте, ремонтных мастерских и другие организационные вопросы.
Вступивший в силу с 2007 г. новый Лесной кодекс России не признает лесхозы, как структурные единицы лесного хозяйства, равно как и сформировавшуюся с 1993 г. практику арендных отношений. Предполагалось, что переходный период, в течение которого будут частично действовать нормы старого лесного законодательства и элементы старой системы лесоуправления, продлится год, и приведение системы управления лесами и договоров аренды в соответствие с новым кодексом произойдет к началу 2008 года. Однако сложность реализации на практике и необходимость принятия новых норм и правил ведения лесного хозяйства привели к тому, что в общей сложности продолжительность переходного
периода, связанного с введением нового Лесного кодекса, увеличится до четырех лет.
Тем не менее, новая модель лесопользования в части создания структуры управления государственным лесным фондом начала формироваться и реализована в отдельных регионах к началу 2008 г. Например, в Свердловской области для управления лесами по согласованию с Рослесхозом создано 31 Государственное учреждение Свердловской области - «Лесничество». Территориально все бывшие лесхозы включены в границы вновь созданных лесничеств. Для того чтобы осуществлять хозяйственные функции на территории лесничеств, создано 51 государственное унитарное предприятие. Сеть этих предприятий будет выполнять лесохозяйственные работы на территории лесного фонда области. С одной стороны, они будут выполнять все лесохозяйственные мероприятия, которые Министерство природных ресурсов будет выставлять на конкурс. С другой стороны, поскольку это юридически самостоятельные предприятия коммерческой направленности, они сами могут подумать о том, где и как можно зарабатывать деньги. Кроме этого, в Министерстве природных ресурсов Свердловской области для осуществления государственного лесного контроля и надзора создано пять территориальных отделов, по одному в каждом управленческом округе. В каждый отдел будет входить столько государственных инспекторов, сколько лесничеств находится на территории данного управленческого округа, то есть всего по области - 31 инспектор. Таким образом, контролирующие, управленческие и хозяйственные функции с этого момента будут находиться в руках разных организаций. Можно заключить, что до настоящего времени изменение структуры управления лесным хозяйством и модели лесопользования в России происходит по сценарию В.Н. Петрова.
Группа ученых БГТУ также проводила исследования, связанные с формированием оптимальной структуры лесного хозяйствования и модели лесопользования, планирования и управления в лесном хозяйстве [4; 5]. Отдельные положения данной работы были развиты в дальнейших исследованиях [6-8]. В частности, предлагалось выбор оптимальной модели организации лесного хозяйства Беларуси осуществить из следующих вариантов: сохранение за лесхозами статуса учреждения и существующих видов деятельности, преобразование в унитарное предприятие на праве оперативного управления, преобразование в унитарное предприятие на праве оперативного управления [4]. По данным моделям были проанализированы и сопоставлены следующие возможные варианты развития лесхозов: формирование двух счетов (бюджетного и внебюджетного в разрезе видов деятельности), сохранение существующих видов деятельности, выделение деревообрабатывающей деятельности, осуществление лесхозом только лесохозяйственной деятельности, продажа древесины на корню, продажа заготовленной древесины (лесозаготовки на условиях оплаты услуг сторонних предприятий на контрактной основе), передача лесхозом лесохозяйственных работ на исполнение подрядным способом (на контрактной основе).
В настоящее время в Беларуси сформировалась модель централизованного государственного лесопользования в рамках государственных лесохозяйственных учреждений Министерства лесного хозяйства, насчитывающего 96 лесхозов со средней площадью 84, 5 тыс. га (на лесхоз приходится в среднем 8,3 лесничества
средней площадью 10,2 тыс. га). Лесхозы осуществляют весь комплекс лесохозяйственных работ и 90% лесозаготовительных. Лесной доход остается в распоряжении лесхозов, свыше 40% затрат на ведение лесного хозяйства финансируются из бюджета. В настоящее время из 96 лесхозов Беларуси практически в каждом существует лесопильное или деревообрабатывающее производство (всего 95 цехов).
Данная модель фактически закреплена Указом Президента Беларуси от 07.05.07 г. № 214 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности в сфере лесного хозяйства». В соответствии с требованиями указа, уточняется порядок выделения лесосечного фонда и распределения заготовленной лесопродукции с учетом государственных интересов, предусматривается осуществление лесозаготовок по главному пользованию самими лесхозами. Таксовая стоимость древесины на корню определяются методом обратного расчета от цены реализации круглого леса через лесную биржу за вычетом средних затрат на лесозаготовку с нормативом прибыли 20%. Выручка от реализации заготовленной лесопродукции и попенная плата остаются основным источником доходов лесохозяйственной организации.
Однако сохранение за лесхозом статуса комплексного предприятия, осуществляющего весь цикл работ в лесу и лесопиление, не гарантирует устойчивого развития лесохозяйственного производства. Ситуация, когда доход на 1 га леса в Беларуси более чем в 20 раз ниже, чем в соседней Польше, обусловлена не столько уровнем цен на древесину, сколько структурой распределения древесины, в том числе внутри лесхоза [8]. Как свидетельствуют структура распределения и реализации древесины, в Беларуси доходы лесного хозяйства (поступления средств от лесохозяйственной деятельности) образуются только от части общих материальных потоков в лесном хозяйстве. Так, согласно «Инструкции о порядке планирования и финансирования расходов на ведение лесного хозяйства» от 11 мая 2005 г., источниками финансирования расходов на ведение лесного хозяйства являются: средства республиканского бюджета; поступления средств от лесохозяйственной деятельности. Поступления средств, составляющие доходы лесохозяйственной деятельности Беларуси, образуются примерно в равной пропорции от реализации заготовленной древесины по промежуточным рубкам и части прочих рубок, и таксовой стоимости древесины, заготавливаемой по главному пользованию и прочим рубкам, а также прочих поступлений (2-3%).
Выручка от реализации древесины, составляющая основную часть поступлений средств от лесохозяйственной деятельности, состоит из поступлений от реализации дров по прейскурантным ценам, деловой древесины, продаваемой хозрасчетным подразделениям лесхоза по заниженным ценам со сниженным контролем сортности и движения лесопродукции, и только незначительная часть реализуемого объема - это деловая древесина, продаваемая по рыночным (биржевым) ценам. В 2005-2007 гг. из общего объема планируемой к отпуску деловой древесины по всем видам рубок на лесохозяйственную деятельность приходилось всего 5-8%. Сохранение текущей структуры реализации древесины, которая во многом определяется наличием в составе лесхозов промышленной деятельности, даже при условии роста отпускных цен сдерживает возможности самофинансирования лесного хозяйства, поскольку значительная часть выручки от продажи основной продукции - деловой древесины - оседает в коммерческой лесозаготови-
тельной деятельности лесхозов, перераспределяется цехам, льготируемым потребителям (бюджетным организациям, исполкомам и населению) или переходит предприятиям государственного концерна «Беллесбумпром» при реализации леса на корню. Первым шагом по изменению текущей ситуации должен быть перевод
-5
деревообрабатывающих цехов лесхозов, потребляющих свыше 1,5 млн. м (22%) заготавливаемой деловой древесины, следует перевести на закупку древесины на общих условиях на бирже. Это приведет к увеличению доходов лесохозяйствен-ной деятельности, что повысит устойчивость отрасли и возможности финансирования лесохозяйственных мероприятий, а также создаст механизм реструктуризации цехов лесхозов, их переориентации на использование не находящего спроса сырья или отделение/продажу эффективным собственникам.
Требуют пересмотра и отношения лесохозяйственной и лесозаготовительной стадий производства. По мнению А.Д. Янушко [9], лесовыращивание и лесопользование выступают как две стороны, две составные части лесного хозяйства, обусловливающие друг друга, отсюда два взаимосвязанных производства - лесо-хозяйственное и лесозаготовительное. Задача лесохозяйственного производства -лесовыращивание, охрана и использование лесов в живом, растущем виде; лесозаготовительного - рубка леса для получения лесоматериалов и их первичный транспорт. По мнению ученого сегодняшний лесхоз из формы учреждения следует перевести в унитарное предприятие, которым он по существу и является.
Однако перевод лесхозов из статуса учреждений в форму унитарного предприятия (УП), осуществляющего лесохозяйственные и лесозаготовительные работы не только не решает существующих проблем отрасли, но и приведет к утрате права на бюджетные дотации (в свете требований ВТО) для финансирования ле-сохозяйственных мероприятий и изменению налогового окружения. В этом случае возникнет необходимость организационно выделить реципиента бюджетных денег, который будет осуществлять работы путем конкурсного размещения подрядов. Данную функцию могут выполнять сегодняшние лесничества, что фактически произошло в России.
Как показало исследование зарубежного опыта, предприятия лесного хозяйства за рубежом имеют специфический статус без правовой самостоятельности (Польша), что скорее ближе по форме к учреждению. В то же время широко проводится финансирование из бюджета ряда затрат на ведение лесного хозяйства не только государственных предприятий, но и частных, владеющих лесным фондом на правах частной собственности.
Часть лесохозяйственных работ целесообразно вести за счет самих лесхозов. Например, рубки ухода в насаждениях возраста 35-40 лет являются коммерческими, позволяют получать деловую древесину и могут проводиться за счет лесхоза собственными силами или с привлечением сторонних организаций. Необходимо провести эксперимент проведения конкурса на осуществление лесозаготовительных и лесохозяйственных работ коммерческого характера. Для этого необходимо, чтобы существовала модель предприятия, создающая заинтересованность в сопоставлении собственных затрат и затрат сторонних лесозаготовителей. Лесозаготовительные структуры Минлесхоза должны участвовать в данном конкурсе наряду со сторонними структурами, что будет стимулировать выведение из состава лесхоза неэффективных бригад лесозаготовителей, в случае, если они уступают в
конкурентоспособности частным предприятиям, либо их преобразование в частные унитарные предприятия с использованием основных фондов лесхозов на строго определенных условиях. В пакете данных вопросов лежит и решение о включении НДС в цену древесины, продаваемой по лесохозяйственной деятельности, что будет выгодно потребителям, которые смогут зачитывать уплаченный входной НДС. В этом случае несколько возрастет спрос на древесину, реализуемую по лесохозяйственной деятельности. Возможность проводить взаимозачет НДС должны иметь и лесхозы (лесничества). Невозможность принять НДС к зачету является значительным ограничением к расширению взаимодействий со сторонними предприятиями не только по лесозаготовкам, но и в части оказания лесо-хозяйственных услуг. Стоимость сторонних услуг, таким образом, завышается в 1,18 раза, хотя по себестоимости услуги внешних предприятий могут быть меньше собственных затрат лесхозов. Однако отдельным лесхозам и на таких условиях было выгодно осуществлять лесохозяйственные работы с помощью сторонних организаций.
Таким образом, действующая организационная структура лесхозов и модель лесопользования Беларуси нуждается в совершенствовании, для чего необходимо использовать опыт происходящей в России реструктуризации модели лесопользования. Отдельным важным вопросом является оптимизация площади лесного фонда лесхоза. Лесхозам Беларуси следует расширять заготовку при использовании внешней контрактации на конкурсной основе. В конкурсах могут участвовать структуры Министерства лесного хозяйства, выделенные в самостоятельные подразделения и сторонние фирмы, специализирующиеся на лесозаготовке. В результате конкурса снизятся издержки на лесозаготовки, что при действующей методике определения таксовой стоимости древесины приведет к росту последней. Предлагаемые учеными Беларуси модели организаций лесного хозяйства и их варианты в настоящих условиях необходимо исследовать на примере ряда лесохо-зяйственных учреждений с учетом изменения налогового окружения и возможности бюджетного финансирования.
Литература
1. Karvinen, S., Välkky, E., Torniainen, T., Gerasimov, Y. Northwest Russian Forestry in a Nutshell. Metlan työraportteja / Working Papers of the Finnish Forest Research Institute № 30, 2006. - 98 pр.
2. Петров, В.Н. Возможный сценарий развития структуры управления лесным хозяйством / В.Н. Петров // Лесной бюллетень. - № 25, сентябрь 2004.
3. Шутов, И.В. О дезинтеграции лесного хозяйства и самих лесов страны между субъектами РФ / И.В. Шутов // Лесной бюллетень. - № 31, март 2006.
4. Исследовать отечественный и зарубежный опыт по вопросам совершенствования экономического механизма, планирования и управления в лесном хозяйстве и стоимостной оценки лесных ресурсов. Оптимальная модель лесохозяйственной организации и структуры управления [Текст]: отчет о НИР (промежут.) / БГТУ; рук. Воробьев И.П.; исполн.: Валетко В.В., Синяк Н.Г. [и др.]. - Минск, 2006. - 156 с.
5. Разработать рекомендации по совершенствованию системы долгосрочного, среднесрочного и текущего планирования в лесном хозяйстве [Текст]: отчет о НИР (промежут.) / БГТУ; рук. Синяк Н.Г.; исполн.: Валетко В.В., Воробьев И.П.[и др.]. - Минск, 2007. - 185 с.
6. Валетко, В.В. Собственность на лесные ресурсы: взгляд с точки зрения теории прав собственности / В.В. Валетко// Экономика, оценка и управление недвижимостью и природны-
ми ресурсами: материалы Междунар. науч.-практ. конф., Минск, 18-20 апреля 2007 г. / Белорус. гос. технол. ун-т; редкол.: И.П. Воробьев [и др.]. - Минск, 2007. - С. 229-238.
7. Валетка, У.У. Удасканаленне структуры лесагаспадарчых установау на аснове выкары-стання тэорьп трансакцыйных выдаткау / У.У. Валетка // Труды БГТУ. Сер. VII, Экономика и управление / редкол.: А.В. Неверов (гл. ред. серии) [и др.]. - Минск, 2007. - Вып. XV. - С. 208212.
8. Синяк, Н.Г. Совершенствование организации и управления в лесном комплексе Беларуси / Н.Г. Синяк, В.В. Валетко // Труды БГТУ. Сер. VII, Экономика и управление / редкол.: А.В. Неверов (гл. ред. серии) [и др.]. - Минск, 2007. - Вып. XV. - С. 194-198.
9. Янушко, А.Д. Реструктуризация хозяйственной деятельности лесхозов в связи с экономической реформой / А.Д. Янушко, В.А. Бороденя // Труды БГТУ. Сер. VII, Экономика и управление / редкол.: А.В. Неверов (гл. ред. серии) [и др.]. - Минск, 1997. - Вып. III. - С. 3237.
