ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: ПОНЯТИЕ И СООТНОШЕНИЕ С ГОСУДАРСТВЕННЫМ УПРАВЛЕНИЕМ Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

О^ ПОЛИТИКА И ПРАВО

УДК - 342 ГАМАЛЕЙ Артем Александрович,

ББК - 67.400 кандидат юридических наук, доцент;

e-mail: mail@law-books.ru

12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс;

муниципальное право

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: ПОНЯТИЕ И СООТНОШЕНИЕ С ГОСУДАРСТВЕННЫМ

УПРАВЛЕНИЕМ

Аннотация. Организационно (т.е. в смысле перечня органов, входящих в структуру) исполнительная власть и государственное управление не тождественны. Государственное управление в широком смысле осуществляют вообще все государственные органы, к какой бы ветви власти они ни были отнесены действующей Конституцией РФ.

Ключевые слова: разделение властей, исполнительная власть, государственное управление, административно-правовая наука.

GAMALEY Artem Aleksandrovich,

Candidate of Law Sciences, associate professor;

e-mail: mail@law-books.ru

EXECUTIVE POWER: A CONCEPT AND A RATIO WITH PUBLIC ADMINISTRATION

Summary. Organizationally (i.e. in a sense of the list of the organs entering into structure) executive power and public administration aren't identical. Public administration is exercised in a broad sense generally by all public authorities, to whatever branch of the power they were carried by the operating Constitution of the Russian Federation.

Keywords: division of the authorities, executive power, public administration, administrative and legal science.

Возникшие в XVIII в. идеи о необходимости разделения властей и создании взвешенной системы сдержек и противовесов властных интересов (см. работы Дж. Локка, Ш. Монтескье и др.) нашли свое преломление в современной организации системы государственной власти в большинстве демократических, правовых государств во всем мире. Причиной тому является довольно простой вывод о том, что разделение властей «необходимо, чтобы недостатки высших руководителей не стали пороками всего государства» [3, с. 8].

Исторический опыт свидетельствует: сосредоточение властных полномочий в

единых руках ведет к узурпации власти, попранию права и свобод граждан, нарушению принципа законности, а в конечном итоге — к социальной дестабилизации и краху властного механизма, основанного на подобных принципах. В течение нескольких столетий мировое сообщество постепенно приобщается к демократическому принципу разделения государственной власти на три основные ветви: законодательную, исполнительную и судебную [9]. Неудачный предреволюционный опыт буржуазных преобразований в России привел к установлению в нашей стране на долгое время антидемократических принципов, видимо объединивших законотвор-

ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 5 • 2017

ческие и правоприменительные функции в руках самых демократических органов — советов, а на деле — аккумулировавших властные полномочия в руках находящихся за законом и вне закона исполнительно-распорядительных органов государства.

Демократические преобразования конца 80-х — начала 90-х годов ХХ в. в нашем государстве стимулировали выведение из тени исполнительных органов, их, с одной стороны, легализацию, а с другой - существенное ограничение их свободы нормативно-правовой детализацией их правомочий и функций. Принцип законности, воплощаемый в жизнь, начинает все более оказывать положительное влияние на общую систему функционирования системы исполнения законов. Именно исполнение законов является основной (если не единственной) функцией исполнительной власти в ее современном состоянии. При этом исполнительная власть продолжает оставаться наиболее представительной и властно окрашенной ветвью государственной власти [4, с. 73-82].

Что же представляет собой исполнительная власть? Прежде всего, исполнительная власть - это государственная власть. Последняя, в свою очередь, суть разновидность власти вообще как социального феномена. Вопрос о природе власти является одним из сложнейших философских вопросов. Ответить на него с очевидностью не представляется возможным [5]. Тем не менее в прикладных целях изучения природы одной из разновидностей власти можно определить ее и как «соответствующее характеру и уровню общественной жизни средство функционирования всякой социальной общности, заключающееся в отношении подчинения воли отдельных лиц и их объединений руководящей в данном сообществе воле» [8, с. 43]. Иными словами, по своей природе власть -это возможность одного лица или группы лиц вследствие объективных особенностей социальной организации управлять деятельностью других членов социальной общности.

Государственная власть возникает на основе традиционной власти вождей и старейшин, т.е. власти авторитетов, царив-

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2017

шей в первобытном обществе, и характеризуется несколькими типичными особенностями, выделяющими ее из различного рода властей:

- государственная власть осуществляется специально образованным аппаратом, т.е. органами государственной власти;

- государственная власть опирается на возможность государственного принуждения (фактическую монополию на принуждение);

- государственная власть организована по территориальному принципу, т.е. связана с конкретным пространством;

- государственная власть черпает ресурсы для своего существования, как правило, в системе налогов и сборов;

- государственная власть опирается на право как на один из основных инструментов государственного управления.

Исполнительная власть - проявление реализационных, прикладных свойств государственной власти. Исполнительная власть служит инструментом превращения продуктов законотворчества и правосудия в реалии общественной жизни. В руках исполнительной власти (и только у нее) находятся инструменты непосредственного, физического властного воздействия на общество и личность [2, с. 129133].

Ю.М. Козлов приводит следующие характерные черты исполнительной власти [1, с. 23-25]:

- исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями;

- исполнительная власть самостоятельна, но только в функционально-компе-тенционном смысле, т.е. исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или ее механизма;

- исполнительная власть - непременный атрибут государственно-властного механизма, построенного на началах разделения властей;

- исполнительная власть есть способность и возможность оказывать определя-

ющее воздействие на деятельность, поведение; право и возможность подчинять других своей воле в общегосударственном масштабе;

- исполнительная власть не может отождествляться с видом государственной деятельности, т.е. исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности;

- исполнительная власть по своей сути правоприменительна;

- исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение, т.е. олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией;

- исполнительная власть характерна тем, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы, важнейшие средства коммуникации, армия и иные воинские формирования и др.;

- исполнительная власть выступает как организованный институт, т.е., с одной стороны, весь механизм исполнительной власти практически организует исполнение законов, при этом механизм должен быть сам необходимым образом организован [6, с. 223-231].

Соглашаясь с Ю.М. Козловым в приведенных им признаках, выделим главные из них, на наш взгляд. Итак, для того чтобы охарактеризовать исполнительную власть, о ней следует сказать следующее:

- является органичной и относительно самостоятельной ветвью государственной власти;

- является проводником государственной политики в жизнь;

- подзаконна по своему характеру и задачам;

- объективирована в виде хорошо организованной системы органов исполнительной власти;

- ее деятельность является исполнительно-распорядительной и носит постоянный, непрерывный во времени характер;

- является исключительным обладателем материальных ресурсов и властных полномочий принудительного характера [10].

Интересен вопрос о соотношении административной власти и власти исполнительной. Согласно мнению Д.Н. Бахраха, «исполнительная власть - это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества. Таким образом, наделяя административную власть всеми признаками исполнительной власти (в авторском тексте они выглядят следующим образом: вторичность, зависимость от высшей власти; организующий характер деятельности; систематически, постоянно осуществляемая организация; универсальная организационная деятельность; предметный, непосредственный характер организационной деятельности; исполнительно-распорядительный характер деятельности; принудительность; ее субъектом является единая многоуровневая, иерархическая государственная администрация; это власть, которую осуществляет большое число служащих, власть администраторов, чиновников; это власть подзаконная; это власть подконтрольная), автор ставит возможность трансформации административной власти в исполнительную от наличия двух признаков: подзаконности и подконтрольности власти исполнительно-распорядительных органов» [3, с. 13, 14].

Мы же сделаем вывод о том, что понятие административной власти гораздо шире понятия власти исполнительной и не может быть с ней сопоставлено лишь по наличию и отсутствию указанных автором двух компонентов. По нашему мнению, административная власть не может быть признана частью государственной власти (как исполнительная), поскольку имеет место и в негосударственном управленческом воздействии (в частности, администрация предприятия осуществляет административную власть в отношении работников этого предприятия) [7, с. 247-257].

Итак, мы вплотную подошли к вопросу о соотношении исполнительной власти и государственного управления. Здесь следует исходить из того, что категории эти разноуровневые, разнопорядковые, т.е. попросту несравнимые. Для того чтобы привести их к единому знаменателю, надо вспомнить, что государственное управле-

ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 5 • 2017

ние в узком смысле характеризуется властным характером, а исполнительная власть служит целям реализации управленческих задач. По меткому определению Ю.М. Козлова, «государственное управление... представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть» [1, с. 26]. Поэтому говорить о тождестве указанных категорий было бы абсолютно неверно. То обстоятельство, что в конституционном законодательстве государственное управление механически заменено исполнительной властью, вызывает сомнение в правильности соответствующего подхода. Дело в том, что, говоря об исполнительной власти, мы, прежде всего, думаем не об абстрактной возможности властного воздействия и ее характеристиках, а о системе органов исполнительной власти. Точно так же и при упоминании термина «государственное управление» в том смысле, в каком он существовал в ранее действовавшем законодательстве, мы представляем себе систему органов государственного управления.

В связи с этим следует иметь в виду, что организационно (т.е. в смысле перечня органов, входящих в структуру) исполнительная власть и государственное управление не тождественны. Государственное управление в широком смысле осуществляют вообще все государственные органы, к какой бы ветви власти они ни были отнесены действующей Конституцией РФ. Однако и в узком смысле государственным управлением, т.е. исполнительно-распорядительной деятельностью, занимаются не только органы исполнительной власти, но и некоторые другие властные субъекты административного права. Таким образом, соотношение ключевых понятий административно-правовой науки нельзя признать простым и линейным. Построенная выше логическая цепочка, однако, дает возможность установить их взаимосвязь и взаимную обусловленность указанных явлений, позволяя соотнести их на уровне организационном [10].

Список литературы:

[1] Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002.

[2] Алпатов Ю.М., Грудцына Л.Ю. Классические и современные концепции и взгляды на правовые системы современности // Вестник Московского университета МВД России. 2017. № 1.

[3] Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000.

[4] Гребенников В.В., Грудцына Л.Ю. Типология правовых систем и роль судов в системе органов государственной власти и развитии институтов гражданского общества // Право и общество. 2017. № 1 (23).

[5] Грудцына Л.Ю. К вопросу о справедливости пенсионной системы и солидарности поколений // Социальная справедливость и гуманизм в современном государстве и праве: Материалы сборника международной научно-практической конференции. 2017.

[6] Лагуткин А.В., Грудцына Л.Ю. Конституция России и развитие институтов гражданского общества // Право и общество. 2017. № 1 (23).

[7] Лагуткин А.В., Грудцына Л.Ю. Конституция России и развитие институтов гражданского общества // Институты гражданского общества: Коллективная монография по итогам круглого стола № 10 в Московском институте государственного управления и права / Под редакцией А.Г. Чернявского. 2017.

[8] Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2009.

[9] Чернявский А.Г., Грудцына Л.Ю. Формирование государственной школы права в Российской Империи. М., 2017.

[10] Чернявский А.Г., Грудцына Л.Ю., Па-шенцев Д.А. Государство. Гражданское общество. Право. М., 2017.

Spisok literatury:

[1] Administrativnoe pravo: Uchebnik / Pod red. L.L. Popova. M., 2002.

[2] Alpatov Yu.M., Grudcy'na L.Yu. Klassi-cheskie i sovremenny'e koncepcii i vzglyady' na pravovy'e sistemy' sovremennosti // Vestnik Moskovskogo universiteta MVD Rossii. 2017. № 1.

[3] Baxrax D.N. Administrativnoe pravo Rossii: Uchebnik dlya vuzov. M., 2000.

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2017

[4] Grebennikov V.V., Grudcy'na L.Yu. Tipologiya pravovy'x sistem i rol' sudov v sisteme organov gosudarstvennoj vlasti i razvitii institutov grazhdanskogo obshhestva // Pravo i obshhestvo. 2017. № 1 (23).

[5] Grudcy'na L.Yu. K voprosu o spravedli-vosti pensionnoj sistemy' i solidarnosti pokolenij // Social'naya spravedlivost' i gumanizm v sovremennom gosudarstve i prave: Materialy' sbornika mezhdunarodnoj nauchno-prakti-cheskoj konferencii. 2017.

[6] Lagutkin A.V., Grudcy'na L.Yu. Konsti-tuciya Rossii i razvitie institutov grazhdanskogo obshhestva // Pravo i obshhestvo. 2017. № 1 (23).

[7] Lagutkin A.V., Grudcy'na L.Yu. Konsti-

tuciya Rossii i razvitie institutov grazhdanskogo obshhestva // Instituty' grazhdanskogo obshhestva: Kollektivnaya monografiya po itogam kruglogo stola № 10 v Moskovskom institute gosudarstvennogo upravleniya i prava / Pod redakciej A.G. Chernyavskogo. 2017.

[8] Teoriya gosudarstva i prava: Kurs lekcij / Pod red. N.I. Matuzova i A.V. Mal'ko. 2-e izd., pererab. i dop. M., 2009.

[9] Chernyavskij A.G., Grudcy'na L.Yu. Formirovanie gosudarstvennoj shkoly' prava v Rossijskoj Imperii. M., 2017.

[10] Chernyavskij A.G., Grudcy'na L.Yu., Pashencev D.A. Gosudarstvo. Grazhdanskoe obshhestvo. Pravo. M., 2017.

Объединенная электронная редакция

ЮРКОМПАНИ

www.publish.law-books.ru

НАУЧНО-ИЗДАТЕЛЬСКАЯ ГРУППА «ЮРКОМПАНИ»

специализируется на выпуске профессиональной юридической литературы и издании научных рецензируемых журналов, www.law-books.ru

Объединенная электронная редакция «ЮРКОМПАНИ» предлагает помощь в коммерческом издании ваших книг (монографий, учебников, учебных пособий, УМК) в самые сжатые сроки (2-3 недели). Возможно присвоение грифов:

1) Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» (с указанием названия грифа на обложке книги и выдачей Сертификата),

2) Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки (с указанием названия грифа на обложке и выдачей Сертификата),

3) Рекомендовано Научно-исследовательским институтом проблем образования и права (с указанием названия грифа на обложке книги и выдачей Сертификата).

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2017