Научная статья на тему 'Исполнительная власть и государственное управление: соотношение понятий'

Исполнительная власть и государственное управление: соотношение понятий Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
582
186
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Область наук
Ключевые слова
РАЗДЕЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ / ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ / ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ / DIVISION OF GOVERNMENT / EXECUTIVE / GOVERNANCE

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Гетьман Е.А.

В статье проанализированы основные подходы ученых к разграничению таких понятий, как «Исполнительная власть» и «государственное управление». Исследован вопрос их соотношение в странах бывшего СССР и Европы.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Executive power and governance: value concepts

The paper analyzed the basic scientifi c approaches to separation of concepts such as «executive» and «governance». Investigated the relationship between these concepts in the former Soviet Union and Europe.

Текст научной работы на тему «Исполнительная власть и государственное управление: соотношение понятий»

УДК 342.9:342.6 6. А. Гетьман,

канд. юрид. наук, старший науковий сп'/вроб'тпник, начальник в1ддту координацп правових досл1джень апарату президп Национально)' академп правових наук У крат и

м. Харю в

ВИКОНАВЧА ВЛАДА ТА ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛ1ННЯ: СП1ВВ1ДНОШЕННЯ ПОНЯТЬ

У статп проаналЬовано основы гпдходи науковцщ до розмежування таких понять, як «виконавча влада» та «державне управлЫня». Дослщжено питания Тх спщвщношення у кра-шах колишнього СРСР та европи.

Ключов1 слова: подт державно!' влади, виконавча влада, державне управлЫня.

Для з'ясування сутносп д1яльност1 оргашв виконавчоТ влади важливо визначити поняття державного управлшня та його значения в реал1зацм функцм виконавчоТ влади та м оргаыв. Слщ зазначити, що питания стввщнесення поняття «державне управлЫня» та сут-ност1 д1яльност1 оргаыв виконавчоТ влади стали предметом уваги науковц1в ще в XIX ст.

На сьогодншнм день проблема стввщношення понять «виконавча влада» та «державне управлЫня» знай-шла вщображення у працях таких вщомих дослщниюв, як

B. Б. Авер'янов, О. М. Бабич, I. Л. Бачило, Ю. П. Битяк,

C. В. Тихомиров, В. М. Шапо-вал та ¡н. Отже, питания стввщношення сутност1 д1яльност1 виконавчоТ влади та державного управлЫня не е новим в украТ'н-

сьюй юридичнм науцк 3 огляду на те, що сьогоды в УкраТы вщ-буваеться реформування сис-теми оргаыв виконавчоТ влади, воно не лише не втрачае свое!' актуальное^ та значущост1, а й потребуе проведения додатко-вих дослщжень.

Метою статп е розмежування поняття «державне управлЫня» та сутност1 д1яль-ност1 оргаыв виконавчоТ влади, яку пропонуеться досягти шляхом анал1зу пщход1в науковц1в до розумшня державного управляя та виконавчоТ влади, на пщстав1 чого розробити автор-ський пщхщ до 1'х розмежування.

Роайська дослщниця

I. Л. Бачило зазначае, що «термин «виконавча влада» \ «державне управлЫня» е парними \ т1сно взаемопов'язаними ... в ¡сгори розвитку державно!' влади ц1 термЫи час вщ часу займали

прюритетне м1сце \ пояснюва-лись один за допомогою ¡ншого» [10, с. 26].

В. СрмолЫ пщкреслюе, що питания сгпввщнесення виконавчоТ влади та державного управлЫня е актуальними у сучасшй заруб1жнм \ вп^чизнянм теоретичнм науц1 та практик виконавчоТ влади [7, с. 29].

За радянських чаав спо-стер1галося не сприйняття принципу розподту державно!' влади, поняття виконавчоТ влади також сприймалося негативно, як буржуазний термЫ. Активно застосовувалося й розвивалося поняття «дер-жавне управлЫня», яке розумн лося як вщносно «самостмний вид д1яльност1 держави» разом ¡з д1яльнютю держави саме оргашв державноТ влади (Рад народних депутате вах р1вшв), правосуддя та прокурорського нагляду. 1з набуттям УкраТною незалежност1 й запроваджен-ням конституцмного принципу розподту державноТ влади види д1яльност1 держави, як\ мали мюце за радянськоТ' влади, втра-тили свое значения. Отже, вид д1яльност1 держави, який мав назву «державне управлЫня», набув нового визначення -«виконавча влада» [3, с. 18; 7, с. 29], але свое!' сутносгп та значения не втратив.

Проте науковцнправо-знавц1 нараз1 не визначились

однозначно щодо тотожносгп або стввщношення юридич-них явищ державного управляя та виконавчоТ влади. Так, В. Б. Аверьянов вважае, що категори «виконавча влада» та «державне управлЫня» не збн гаються, а стввщносяться одна з одною таким чином: по-перше, державне управлЫня е видом владно-оргаызуючоТ д1яльност1 взагал1, яка здмснюеться \ поза системою державних оргашв виконавчоТ влади (всередиы оргашв р1зних плок державноТ влади м1ж кер1вником \ пщле-глими посадовими особами в апарат1 парламенту, в судах, органах прокуратури та в ¡нших державних органах або всере-диш пщприемств, установ, орга-шзацм державного сектора м1ж адм1нютрац1ею та персоналом); по-друге, слщ враховувати, що функци виконавчоТ влади в демократичних державах реалн зуються не лише органами саме державноТ виконавчоТ влади, а делегуються органам м1сцевого самоврядування, навпъ дея-ким громадським оргашзац1ям, \ взагал1, змют функцм виконавчоТ' влади однаково властивий \ «м1сцевому самоврядуванню як форм1 оргашзаци в цтому публ1чноТ' влади». Так, «д1а-лектика стввщношення понять «виконавча влада» \ «державне управлЫня»» полягае в тому, що певш функци державного

управлшня реал1зуються поза виконавчою владою й водночас певы функци виконавчоТ влади реал1зуються поза державним управлениям [3, с. 18, 19].

С. В. Тихомиров та I. Л. Бачило також пщтримують точку зору щодо стввщнесення цих понять \ зазначають, що дер-жавне управлшня за суб'ектним складом е бтьш широким понят-тям у пор1вняны з виконавчою владою. Тобто, кожний орган виконавчоТ влади е органом державного управлшня. Разом ¡з цим, навпаки, не кожний орган державного управлшня - орган державно!' виконавчоТ влади [2, с. 305].

1з поняття державного управлшня, запропонованого А. Ф. Мельником, вбачаеться ототожнювання понять виконавчоТ' влади та державного управляя. Вш вважае, що державне управлшня - це «один ¡з вид1в д1яльност1 з1 здмснення державно!' влади (поряд ¡з законот-воренням \ правосуддям), яке полягае у практичнм реал1заци оргашзацмних, виконавчо-роз-порядчих функцм ¡з вттення в життя вимог законодавства \ здмснення на цм основ1 управ-лшського впливу щодо певних об'ект1в» [5, с. 75].

О. М. Бабич ¡з посиланням на В. Б. Аверьянова зазначае, що правильне розумшня виконавчоТ влади можпиве лише

через встановлення оргашч-ного зв'язку виконавчоТ влади та державного управлшня. Тобто, характер виконавчоТ влади (обу-мовлений саме !!' призначен-ням) вщображае «ТТ оргашчну еднють з1 змютом управлшсько! д1яльност1 держави». У свою чергу, В. М. Шаповал «вста-новлюе синоым1чнють понять виконавчоТ влади \ державного управлшня». Проте саме О. М. Бабич вважае прийнятною думку С. В. Тихомирова, який заперечуе тотожнють категорм державного управлшня \ виконавчоТ влади та зазначае, що державне управлшня - це орга-ызацмно-правова форма «здм-снення виконавчоТ влади, вид державно!' д1яльност1, у межах яко!' практично реал1зуеться виконавча влада, осктьки вона е пол1тико-правовою категор1ею, тод1 як державне управлшня - оргаызацмно-правовою» [2, с. 305].

П. Т. Василенков визначае державне управлшня як вико-навчо-розпорядчу д1яльнють оргашв виконавчоТ влади, що полягае у щоденному безпо-середньому та оперативному вплив1 на майже вс\ сусптьы вщносини в держав1 [15, с. 213].

Ю. М. Козлов вважае, що державне управлшня е виконавчою д1яльнютю держави, що реал1зуеться виконавчим апара-том або органами державного

управлЫня, \ його основною цтлю е забезпечення виконання закоыв [11, с. 8].

Ю. П. Битяк не ототожнюе поняття виконавчоТ влади та державного управлЫня, яке в1н характеризуе як вид державно-владноТ д1яльностк Сп1ввщно-шення цих понять в\и вбачае в тому, що державне управлЫня розглядаеться як виконавчо-розпорядча д1яльнють, яка здмснюеться органами виконавчоТ влади, категор1я «вико-навча влада», на його думку, е пол1тико-правовою, а категор1я «державне управлЫня» - орга-шзацмно-правовою», \ единим об'еднуючим фактором висту-пае Т'х виконавча спрямованють [1, с. 18]. 3 огляду на це можна дмти висновку, що на сьогоды науковц1 «роздтилися» на дв1 групи: представники першоТ' (В. Б. Аверьянов, I. Л. Бачило, Ю. П. Битяк, С. В. Тихомиров та ¡н.) вважають, що поняття виконавчоТ влади та державного управлЫня не е тотожними, а ц1 правов1 категорм стввщно-сяться одна з одною \ не можуть юнувати одна без одно!; представники другоТ' (В. Т. Василен-ков, Ю. М. Козлов, А. Ф. Мельник, В. Н. Шаповал та ¡н.), у свою чергу, ототожнюють ц1 категорм. На нашу думку, поняття виконавчоТ' влади та державного управляя не можуть бути тотожними. Ми пщтримуемо науковц1в, як\

вважають, що ц1 категорм сп1в-вщносяться м1ж собою та визна-чають державне управлЫня як форму оргашзацмно-виконавчо-розпорядчоТ' д1яльност1 оргашв виконавчоТ влади.

ТермЫ «державне управляя» - досить поширений у сучао-пй юридичнм л1тератур1, але нараз1 в\и не закртлений у Конституцм УкраТ'ни та майже зник ¡з практики формування нормотворчоТ' д1яльност1 (тобто з1 змюту нормативно-правових акт1в). Це може бути пояснено прагненням вщмовитися на р1вы нормативного закртлення вщ будь-яких прояв1в оргаыза-ц!"Г д1яльност1 державно!' влади радянського перюду. Але вщ-мова вщ термЫа «державне управляя» не може скасувати його сутност1 та значения для д1яльност1 оргаыв виконавчоТ влади. Так, сьогодш науковц1 обговорюють питания щодо необхщност1 конституцмного затвердження поняття державного управляя. Н. Р. Нижник вважае, що «повсякденна практика державотворення в Укра!'н1 переконуе у необхщност1 леп-тим1зацм та вщповщного трак-тування поняття державного управляя» [13, с. 23]

В. СрмолЫ, у свою чергу, зазначае, що поняття державного управляя достатньою м1рою застосовуеться в норма-тивно-правових актах з питань

оргаызаци д1яльносп оргаыв виконавчоТ влади й немае кате-гормноТ необхщност1 у ф1кса-ц!"Г поняття державного управляя на конституцмному р1вн1 [7, с. 30]. Так, у Закош УкраТни «Про КабЯт Мшютр1в УкраТни» встановлено, що одним з основних завдань Кабшету Мш1-стр1в е здмснення управляя об'ектами державно!' власност1, д1яльнють КабЯту Мшютр1в УкраТни спрямовуеться на забез-печення державного управляя у сфер1 економки, фшанав, соц1ально! пол ¡тики тощо [8, п. 6 ч. 1 ст. 2; ст. 19]; у Регламент! Кабшету Мшютр1в передбачено, що останшй виршуе «питания державного управляя у сферах, вщнесених до його компе-тенци», члени Кабшету Мшютр1в «несуть вщповщальнють за стан справ у дорученм сфер1 державного управляя» тощо [14, п. 3 § 1 гл. 1; п. 2 § 4 гл. 2]. У Закош УкраТни «Про центральш органи виконавчоТ влади» засто-совуеться формулювання «вщ-носиться до сфери управляя мшютерств, ¡нших центральних оргаыв виконавчоТ влади» [9, п. 3 ст. 2]. Таким чином, вба-чаеться, що в нормотворчм практик при визначены д1яль-ност1 оргаыв виконавчоТ влади застосовуються термЯ «управляя», «державне управляя».

Важливо, що в конститу-ц1ях деяких краТн при визна-

чены виконавчоТ влади засто-совуеться термш «державне управляя» та супуты до нього. Наприклад, у Конституци Узбекистану застосовуеться термш «вищ1 органи влади \ управляя», в Конституци Республки Бторусь зазначено, що вико-навчу владу здмснюе КабЯт Мшютр1в, який е центральним органом державного управляя, Конституц1ею Литви встановлено, що «уряд виршуе питания державного управляя», Кон-ституц1ею Киргизстану - уряд виршуе ва питания державного управляя, кр1м питань, вщнесених до компетенцп Президента \ парламенту [7, с. 30]. Таким чином на конституцмному р1вы закртлено стввщношення виконавчоТ влади та державного управляя в краТнах пострадян-ського простору.

В европейських краТнах, наприклад у НПмеччиы, вико-навча влада розум1еться як управлшська й адмшютративна д1яльнють [6, с. 206], у Францп уряд виконуе пол1тичы та адмн нютративш (здмснення публ1ч-ного управляя, забезпечення повсякденного виконання зако-ыв) функцп [12, с. 199]. Отже, незалежно вщ спроби уникнути застосування термша «державне управляя» в украТн-ському конституцмному нор-мотворены, свтовий досвщ регулювання оргаызаци д1яль-

носл виконавчоТ влади засвщ-чуе, що сутнютю м повсякденноТ д1яльност1 е державне управления. Управлшським змютом виконавчоТ влади е д1яльнють оргашв виконавчоТ влади «з управлЫня державою та сус-птьством», яка контролюеться з боку оргашв ¡нших плок державно!' влади та реалЬуеться в межах власно!' компетенци, встановлено!' законом [2, с. 306].

Враховуючи вищенаведене, слщ наголосити, що значения оргашв виконавчоТ влади поля-гае саме у здмсненш державного управлшня в уах сферах забезпечення життед1яльност1 держави та народу УкраТни у формах управлЫсько! та вико-навчо-розпорядчо!' д1яльностк Органи законодавчо!' та судово!' плок влади надтеш законом специф1чною, обмеженою сферою д1яльност1 й здмснюють управлшську д1яльнють, але

лише в межах свого апарату, а органи виконавчоТ влади «управ-ляють» державою взагалк В. С. Гошовський, ¡з посилан-ням на В. М. Шаповала навпъ уточнюе, що органи виконавчоТ влади, здмснюючи управлшську (виконавчо-розпорядчу) д1яль-нють, «зд1йснюють загальне кер1вництво державними справами». В юридичнм л1тератур1 зустр1чаються пропозиц1!' деяких вчених щодо вщмови вщ самого термЫа «виконавча влада» як такого, що на сучасному етап1 не вщповщае зм1сту д1яльност1 цих орган1в [4, с. 123]. Але ми вва-жаемо, що вщповщно до класич-ного розпод1лу державно!' влади, характерного для демократич-них держав, плка влади, на яку покладаються функцм забезпечення орган1зацм та виконання закоыв у кра!'н1 (державного управлЫня взагал1), мае назива-тися виконавчою владою.

Списокnimepamypu: 1. АдмЫютративне право УкраТни : пщруч. / Ю. П. Битяк, В. М. Га-ращук, О. В. Дьяченко та ¡н. ; за ред. Ю. П. Битяка. - К. : ЮрЫком 1нтер, 2005. - 544 с. 2. Бабич О. М. Виконавча влада та м мюце в систем! державно!' влади / О. М. Бабич // Держава i право : зб. наук. пр. - 2010. - Вип. 50. - С. 302-309. 3. Виконавча влада i адмшютративне право / за заг. ред. В. Б. Авер'янова. - К. : 1н-Юре, 2002. - 668 с. 4. Гошовський В. С. Правова природа та особливост1 оргашв виконавчоТ влади як одыеТ з плок влади [Електрон. ресурс] / В. С. Гошовський // Форум права. - 2011. - № 4. - С. 121-125. - Режим доступу : www.nbuv. gov.ua/e-joumals/FP/2011-4/11gvcozv.pdf. 5. Державне управлшня : навч. noc¡6. / А. Ф. Мельник, О. Ю. Оболенський, А. Ю. Васша, Л. Ю. Горд1енко ; за ред. А. Ф. Мельник. - К. : Знання-Прес, 2003. - 343 с. 6. Егорова М. О. Правовые основы деятельности Правительства ФРГ / М. О. Егорова, А. А. Ялбулганов // Правоведение. - 2006. - № 5. - С. 205-215. 7. Срмолш В. До питания про cniBBiflHeceHicTb понять виконавчоТ влади i державного управлшня / В. брмолш // Право УкраТни. - 2002. - № 9. - С. 29-32. 8. Закон УкраТни «Про Кабшет MiHicTpiB УкраТни» вщ 07.10.2010 р. № 2591 (¡з змшами) / [Електрон. ресурс]. - Режим доступу : http://zakon2.rada. gov.ua/laws/show/25917/page?text=%F3%EF%F0%E0%E2%EB%B3%ED. 9. Закон УкраТни «Про центральы органи виконавчоТ влади» вщ 17.03.2011 р. № 3166 (¡з змшами) / [Електрон. ресурс]. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/3166-17/page?text=%F3%EF% F0%E0%E2%EB%B3%ED. 10. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы

развития / отв. ред. И. Л. Бачило. - М. : Юристъ, 1998. - 432 с. 11. Козлов Ю. М. Советское административное право / Ю. М. Козлов. - М. : Знание, 1984. - 208 с. 12. Козырин А. Н. Правовое регулирование деятельности правительства Франции / А. Н. Козырин // Правоведение. - 2006. - № 6. - С. 198-213. 13. Нижник Н. Про спшвщношення державного управлЫня \ виконавчоТ влади / Н. Нижник, С. Мосов // Вюник УАДУ при Президентов! Украши. - 2000. - № 4. - С. 23-29. 14. Регламент Кабшету МЫютрш Украши, затверджений постановою Кабшету Мшютрщ Украши вщ 18.07.2007 р., № 950 (¡з змЫами) / [Електрон. ресурс]. - Режим доступу : http://zakoп2.rada.gov.ua/laws/show?пreg=950-2007-%EF&f¡пd=1 &(ех(=%РЗ%ЕР%Р0 %Е0%Е2%ЕВ%ВЗ%ЕО&х=0&у=0. 15. Советское административное право : учебник / [под. ред. П. Т. Василенкова]. - М. : Юрид. лит., 1990. - 576 с.

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ Гетьман Е. А.

В статье проанализированы основные подходы ученых к разграничению таких понятий, как «исполнительная власть» и «государственное управление». Исследованы вопросы соотношения указанных понятий в странах бывшего СССР и странах Европы.

Ключевые слова: разделение государственной власти, исполнительная власть, государственное управление.

EXECUTIVE POWER AND GOVERNANCE: VALUE CONCEPTS Getman E. A.

The paper analyzed the basic scientific approaches to separation of concepts such as «executive» and «governance». Investigated the relationship between these concepts in the former Soviet Union and Europe.

Key words: division of government, the executive, governance.

HadiuuiJia do pedaKuji 20.03.2013 p.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.