ИСПОЛНЕНИЕ РЕШЕНИЙ МЕЖДУНАРОДНЫХ СУДОВ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА Текст научной статьи по специальности «Право»

SCRIPTORIUM

JUSTICIA

Исполнение решений международных судов: теория и практика

Алексей Исполинов*

В настоящей статье автор рассматривает вопросы исполнения (compliance) решений международных судов, отмечая, что до недавнего времени эти вопросы не привлекали к себе внимания академического сообщества. Считая проблему исполнения решений судов частью более общей проблемы соблюдения государствами норм международного права, автор начинает своё исследование с краткого изложения различных научных школ, пытающихся объяснить, почему государства соблюдают нормы международного права. Автор проводит различие между эффективностью международных судов и исполнением вынесенных ими решений, а также исходит из того, что сам процесс исполнения решений международных судов нельзя рассматривать как простую бинарную модель, предполагающую либо исполнение, либо его полное отсутствие. Исходя из этого, автор приходит к выводу, что государства, создавая международный суд, заранее допускают и устанавливают для себя возможность неисполнения решений этого суда, считая такое неисполнение одной из форм их постоянно идущего диалога с судом в отношении целого ряда вопросов, делегированных суду, а также одной из форм контроля за таким делегированием толкования и применения норм международного права. Поэтому в международном правосудии речь может идти не об абсолютном, а о минимально приемлемом для государств-участников уровне исполнения решений конкретного суда, при этом следует понимать, что для разных судов этот уровень никогда не будет одинаков.

^ Исполнение; международные суды; делегирование и контроль; толкование DOI: 10.21128/2226-2059-2017-1-45-67 и применение норм международного права

Вынесенное 19 апреля 2016 года Постановление Конституционного Суда РФ № 12-П1

0 невозможности исполнения Российской Федерацией решения Европейского Суда по правам человека (далее — Европейский Суд,

* Исполинов Алексей Станиславович — кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой международного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, Москва, Россия (e-mail: [email protected]).

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2016 года № 12-П по делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу «Анчугов и Гладков против России» в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации. URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDeci-sion230222.pdf (дата обращения: 26.01.2017).

Наука — это организованный здравый смысл, где многие прекрасные теории были убиты одним неприятным фактом.

Томас Хаксли

ЕСПЧ) по делу Анчугова и Гладкова2 уже вызвало самые различные комментарии со стороны российского научного сообщества. Многие авторы обращали внимание на то, что отказ России исполнить это решение ЕСПЧ будет являться нарушением её обязательств согласно Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года3 (далее — Европейская Конвенция,

2 European Court of Human Rights (далее — ECtHR). Anchugov and Gladkov v. Russia. Applications nos. 11157/04; 15162/05. Judgment of 4 July 2013.

3 См., например: Вайпан Г. Трудно быть богом: Конституцион-

ный Суд России и его первое дело о возможности исполнения

постановления Европейского Суда по правам человека //

Конвенция). Однако это решение Конституционного Суда можно и нужно рассматривать в том числе и как крайне своевременный повод проанализировать более общую проблему исполнения (compliance) государствами решений созданных ими же международных судов. Насколько можно понять, пока этот вопрос остаётся вне поля зрения отечественной доктрины4, хотя его актуальность на сегодня уже более чем очевидна, а имеющиеся фактические данные уже позволяют прийти к определённым обобщениям. Надо отметить, что проблема исполнения государствами решений международных судов является общей для международного правосудия в целом. Все международные суды, при всём их многообразии и различии судеб, объединяет то, что все они созданы государствами, действуют постоянно и общей для всех этих судов задачей является толкование и применение норм международного права. Отсюда следует и общая проблема соблюдения государствами решений этих судов.

1. О понятиях и доктринах

Вопросы исполнения решений международных судов являются частью более глобальной проблемы соблюдения (compliance) государствами норм международного права. Некоторые авторы называют исполнение решений международных судов соблюдением второго уровня, понимая под первым уровнем соблюдение норм международного права5.

Ещё относительно недавно проблема соблюдения государствами норм международного права вообще была вне поля зрения исследователей-правоведов. Как отмечал ещё в 1984 году Стивен Швебель, являвшийся в то время судьёй Международного Суда ООН,

Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 4 (113). С. 107—124; Красиков Д. Конвенционно-конституционные коллизии и иллюзии: что лежит в основе «возражения» Конституционного Суда России в адрес Европейского Суда по правам человека // Международное правосудие. 2016. № 3 (19). С. 101-117.

4 Одной из немногих работ, где затрагиваются вопросы исполнения решений международных судов, является статья: Старженецкий B. B. Международные суды и трансформация национальных правовых систем» // Международное правосудие. 2013. № 3 (7). С. 64-77.

5 См.: Ginsburg T., McAdams R.H. Adjudicating in Anarchy: An Expressive Theory of International dispute Resolution // William and Mary Law Review, 2004. Vol. 45. No. 4. P. 1229-1339, 1235.

среди юристов-международников была очевидна тенденция избегать проблемы соблюдения норм международного права, а само соблюдение зачастую понималось как нечто само собой разумеющееся или как проблема, имеющая больше отношение к политике, нежели к праву6. С ним согласен другой исследователь, отметивший, что «труды по международному праву в значительной степени касались вопросов создания, вступления в силу и кодификации международно-правовых норм. Хотя учёные-правоведы в целом понимали, что это не самоисполняемые нормы и что степень следования им со стороны государств различается, мало внимания уделялось экономическим и политическим факторам, обуславливающим процесс создания норм международного права и ответ на них государств»7. Тем не менее за последние 10— 15 лет в западной научной литературе произошёл настоящий прорыв. Благодаря активному участию в дискуссии специалистов по международным отношениям и по сравнительному правоведению, в современной доктрине международного права произошла смена парадигм в отношении проблематики соблюдения государствами международно-правовых норм. На смену легализму, когда соблюдение объяснялось и обосновывалось лишь самим фактом обязательности норм и необходимостью следовать принципу pacta sunt servanda, пришли новые доктрины, анализирующие различные факторы, влияющие на соблюдение государствами норм международного права. При всех их различиях, эти доктрины исходят из ставшего уже крылатым афоризма крупного американского теоретика международного права Л. Хенкина, который заявил, что «большинство государств большую часть времени соблюдают почти все принципы международного права и почти все свои обязательства»8.

Однако прежде чем перейти к краткому описанию существующих на сегодня доктрин соблюдения государствами норм международного права, было бы более чем уместно

6 См.: Schwebel S.M. The Compliance Process and the Future of International Law // Schwebel S. M. Justice in International Law: Selected Writings. Cambridge : Cambridge University Press, 1994. P 598-607.

7 Hathaway O.A. Do Human Rights Treaties Make a Difference? // Yale Law Journal. 2002. Vol. 111. No. 8. P 1935-2042, 1943.

8 Henkin L. How Nations Behave: Law and Foreign Policy. 2nd ed. New York : Columbia University Press, 1979. P 47.

определить, что именно понимается под термином «соблюдение» (compliance), отделяя его от близких понятий «имплементация» и «эффективность». В своей ставшей уже классикой работе К. Раустиала и А.-М. Слотер характеризуют соблюдение как соответствие поведения государств применимой международно-правовой норме9. C другой стороны, значительная часть исследователей исходит из того, что соблюдение — это всё же нечто большее, чем простое совпадение поведения государства с тем, чего требует норма права10. Так, Абрам и Антония Чейс под соблюдением норм международного права понимают происходящее с течением времени изменение поведения государств, их отношений друг с другом и взаимных ожиданий в соответствии с положениями их договорных обязательств11. В свою очередь, имплементация подразумевает процесс, в ходе которого государство предпринимает практические меры по реализации взятых на себя международно-правовых обязательств. Как пишут К. Раустиала и А.-М. Слотер, хотя обычно имплементация является важной частью процесса соблюдения норм международного права, она концептуально не является необходимым или достаточным условием для соблюдения международно-правовых обязательств12. Например, соблюдение таких обязательств может иметь место и без имплементации — в тех случаях, когда международный договор лишь фиксирует уже сложившийся статус-кво и не предполагает изменения поведения его участников. В свою очередь, под эффективностью понимается степень воздействия нормы на поведение государств для достижения заявленных целей. И опять-таки неочевидна связь между высокой эффективностью и высоким уровнем соблюдения норм. Например, многие договоры с большим количеством участников основаны на минимально возможном уровне компромисса, практически не требующем от государств никаких изменений, что

9 Cm.: Raustiala K., Slaughter A.-M. International Law, International Relations and Compliance // Handbook of International Relations / ed. by W Carlsnaes, Th. Risse, B. A. Simmons. London : Sage Publications, 2002. P. 538-558.

10 Cm.: Kingsbury B. The Concept of Compliance as a Function of Competing Conceptions of International Law // Michigan Journal of International Law. 1998. Vol. 19. No. 2. P. 345-372, 346.

11 Cm.: Chayes A., Handler Chayes A. On compliance // International Organization. 1993. Vol. 47. No. 2. P. 175-205, 176.

12 Cm.: Raustiala K, Slaughter A.-M. Op. cit. P 539.

подразумевает высокий уровень соблюдения и низкую эффективность.

На сегодня весьма обширную литературу по вопросам соблюдения норм международного права можно условно разделить на две группы13. К первой группе относятся труды авторов, которые полагают, что государство, действуя на международной арене как некий унитарный актор, мыслит рационально и при оценке альтернативных вариантов действия подходит к вопросам соблюдения норм международного права и исполнения решений судов с точки зрения баланса своих выгод и издержек (материальных и репутационных), которые могут последовать за отказом выполнить конкретное обязательство14. В этом случае следование нормам международного права и выполнение решений судов напрямую связаны с вопросом санкций и принуждения в целом, что и дало основание называть эту доктрину доктриной принуждения (еп-Югсешеп!;). Чем выше цена, которую надо будет заплатить государству за отказ исполнять решение суда, тем более вероятным будет его исполнение. Именно в силу этого международные договоры, которые требуют от государства незначительного изменения своего поведения или не требуют этого совсем, будут отличаться более высоким уровнем исполнения, чем те международные соглашения, которые предусматривают более высокий уровень кооперации и более серьёзного изменения государственной политики. Это же подразумевает, что в интеграционных объединениях (в том же Европейском Союзе) с качественно иным уровнем сотрудничества цена открытого неповиновения может быть несоизмеримо высока не только для государства-нарушителя. Такое неисполнение может также самым очевидным образом задевать интересы других участников объединения, которые в этом случае будут заинтересованы в максимально быстром устранении нарушения и готовы применить для этого санкции. В

13 См. обзор эволюции различных доктрин по проблематике исполнения норм международного права: Raustiala K., Slaughter A.-M. Op. cit. См. обзор различных концепций в отношении исполнения решений международных судов: AlterK. J. Do International Courts Enhance Compliance with International Law? / / Review of Asian and Pacific Studies. 2003. No. 25. Р. 51-78.

14 См.: Guzman A. T. A Compliance-Based Theory of International Law // California Law Review. 2002. Vol. 90. No. 6. P 18231888.

наиболее концентрированном виде эта концепция изложена в работе Дж. Даунса, Д. Рока и П. Бэрсума15.

В свою очередь, представители другого лагеря видят мало смысла в санкциях и в принуждении в целом, считая, что в абсолютном большинстве случаев государства нарушают нормы международного права не преднамеренно, а в силу целого ряда объективных и субъективных причин. К этим причинам исследователи относят в первую очередь расплывчатость и неопределённость договорных обязательств, разногласия между различными ветвями власти, элементарную нехватку ресурсов для исполнения своих обязательств, неконтролируемые изменения во внутренней жизни государства. В этом случае применение санкций будет контрпродуктивно, и конкретные случаи несоблюдения норм международного права нужно рассматривать как проблему, которую нужно совместно решить, а не как проступок, за который нужно обязательно наказать. На первый план выходит работа по раннему предупреждению нарушений и их предотвращению, а также диалог с государством-нарушителем. Наиболее известной работой представителей этого направления, которое получило название «концепция менеджмента», стала статья Абрама и Антонии Чейс, которые утверждают, что неисполнение необязательно является результатом осмысленного отказа следовать норме права, а общее представление, что для достижения более высокого уровня соблюдения международно-правовых норм будет достаточно предусмотреть в договоре меры принуждения, является очевидной, но при этом некорректной аналогией с национальными правовыми системами16.

Представители обеих школ проводят различие между соблюдением норм международного права и исполнением решений международных судов, опять-таки отмечая, что до недавнего времени вопросы исполнения решения международных судов не привлекали к себе внимания академического сообщества. Известный исследователь практики Международного Суда ООН Ш. Розенн ещё недав-

15 Downs G., Rocke D, Barsoom P. Is the Good News about Compliance Good News about Cooperation? // International Organization. 1996. Vol. 50. No. 3. P 379-406.

16 Cm.: Chayes A, Handler Chayes A. Op. cit. P 176.

но отмечал, что особенностью исследований международного правосудия является видимое отсутствие интереса к постсудебной стадии17. Ситуация поменялась самым драматическим образом в начале XXI века, когда появившиеся в значительном количестве разнообразные международные суды предоставили крайне интересный материал для исследования проблематики исполнения их решений, а открытость и публичность международного правосудия способствовали тому, что случаи неисполнения судебных решений очень быстро становились известными.

С точки зрения терминологии, исполнению решений международных судов авторы дают различные, но в принципе близкие определения. Так, Ю. Шани говорит об исполнении решений судов как о причинной связи между содержанием судебного решения и последующей практикой государства, приводящей в итоге к их совпадению18. Другой автор исходит из того, что исполнение судебного решения состоит из принятия решения как окончательного, а также разумного и добросовестного исполнения любого обязательства, вытекающего из этого решения19. Ещё одна группа авторов определяет исполнение судебных решений как полное осуществление действий (или полный отказ от действий), предписанных (или запрещённых) в одном или нескольких судебных решениях20. При этом сегодняшние исследования вопросов исполнения решений судов выделяют два типа исполнения. Первый и наиболее очевидный — это исполнение решения проигравшей стороной в виде конкретных действий. Второй тип исполнения, привлекающий всё больше и больше внимания со стороны исследователей, исходит из квазипрецедентно-

17 Cm.: Rosenne Sh. Law and Practice of the International Court: 1920-2015. 4th ed. Leiden ; Boston : Martinus Nijhoff, 2006. P 202.

18 Cm.: Shany Y. Assessing the Effectiveness of International Courts: A Goal-based Approach // American Journal of International Law. Vol. 106. 2012. No 2. P 225-270, 261.

19 Cm.: Paulson C. Compliance with Final Judgments of the International Court of Justice since 1987 // The American Journal of International Law. 2004. Vol. 98. No. 3. P 434-461, 435

20 Cm.: Kapiszewski D., Taylor M. M. Compliance: Conceptualiz-

ing, Measuring, and Explaining Adherence to Judicial Rulings

// Law & Social Inquiry. 2013. Vol. 38. No. 4. P. 803-835, 806;

Huneeus A. Compliance with Judgments and Decisions // Oxford Handbook of International Adjudication / ed. by C. Romano, K.J. Alter, Y. Shany. Oxford : Oxford University Press, 2015. P 437-463.

го характера решений международных судов, когда толкование норм права, приведённое в решении, влечёт за собой изменение поведения государств, не являвшихся сторонами спора21.

Специфика вопросов исполнения решений международных судов состоит в том, что эти суды действуют в совершенно других условиях, нежели национальные суды, что делает их роль фундаментально иной, нежели в национальном правосудии. Ярким контрастом является то, что в мире не существует аппарата принуждения для того, чтобы заставить государство исполнить решения этих судов, поэтому сам факт того, что государства всё же добровольно исполняют большинство принятых против них решений, заставил исследователей говорить о загадке исполнения в отсутствие санкций22.

В силу этого все авторы, исследующие вопросы исполнения решений международных судов, отмечают, что исполнение отнюдь не всегда является самым очевидным исходом судебного решения23. Кроме того, государство может отказаться выполнить решение суда, но при этом всё равно изменить своё поведение. Воздействие судебного решения на поведение государств может быть реализовано различными путями, при этом исполнение этого решения государством-ответчиком является лишь одним из вариантов такого воздействия.

Кроме того, следует согласиться с мнением, что процесс исполнения решений международных судов нельзя рассматривать как простую бинарную модель, предполагающую либо исполнение, либо его полное отсутствие. Во-первых, само решение суда может вызвать разночтения в толковании его требований. Во-вторых, может оказаться не менее сложно установить соответствие между решением суда и ответными мерами государства. Здесь можно привести в пример ВТО, где значительная часть споров имела продолжение в виде разногласий спорящих сторон в оценке полноты и адекватности мер по исполнению решения Органа по разрешению споров в рамках ВТО (далее - ОРС ВТО).

21 Cm.: Huneeus A. Compliance with Judgments and Decisions. P 442-443.

22 Cm.: Ginsburg T, McAdams R.H. Op. cit. P 1241.

23 Cm.: Huneeus A. Compliance with Judgments and Decisions. P 437.

Помимо этого, недавно появился и получил активное применение термин «частичное исполнение», охватывающий поведение государств в широком спектре между исполнением и неисполнением24.

Так же как в случае с соблюдением норм международного права, следует отличать вопросы исполнения решений судов от эффективности судебных учреждений. Понимая под эффективностью способность суда своими решениями реализовать цели, поставленные перед ним государствами, многие исследователи отмечают, что как неэффективные, так и эффективные суды могут иметь высокий уровень исполнения своих решений25. В силу этого завоёвывает всё больше сторонников мнение, согласно которому вопросы исполнения решений судов вообще имеют невысокую значимость для оценки международных судебных учреждений26.

2. Современный контекст

проблемы исполнения решений международных судов

В 1990-е годы в полную силу проявило себя абсолютно новое яркое явление в международном праве, выражавшееся в виде бурного роста количества как постоянно действующих международных судов и трибуналов, создаваемых государствами для различных целей (если до 1990 года в мире насчитывалось лишь 6 таких судов, то к 2015 году это число уже превысило 30), так и выносимых ими решений. При этом все создаваемые суды относились к судам новой формации, отличительной особенностью которых было наличие обязательной юрисдикции, а также права рассматривать обращения частных лиц, что свидетельствовало о коренном изменении представления государств о роли и значении меж-

24 См.: Hawkins DJacoby W. Partial Compliance: A Comparison of the European and Inter-American Courts for Human Rights // Journal of international law and international relations. 2010. Vol. 6. No. 1. P 35-85.

25 См.: Shany Y. Assessing the effectiveness of international courts. Oxford : Oxford University Press. 2014. P. 117-119.

26 «Концепция соблюдения [решений международных судов], оставаясь в центре анализа юристов и ученых-правоведов, тем не менее не подходит для оценки эффективности институтов и ведёт к неправильному распределению исследовательских ресурсов» (Martin L. Against Compliance: APSA 2011 Annual Meeting Paper. Seattle, 2011. URL: https://papers.ssrn.com/ sol3/papers.cfm?abstract_id=1900163 (дата обращения: 26.01.2017)).

дународных судов27. Такое очевидное укрепление судебного начала в международном праве было встречено научным сообществом с огромным энтузиазмом28 и породило ожидания, что международные суды станут играть в международном праве ту же (или схожую) роль, что и национальные суды, повысив тем самым степень соблюдения государствами норм международного права и установив приоритет права над политикой. Степень энтузиазма хорошо характеризуют предложения о создании Всемирного Суда по правам человека (World Human Right Court)29 и даже Международного Конституционного Суда30.

Сейчас, спустя четверть века после начала этого процесса, возможно подвести некие итоги. Как показывает статистика, современные международные суды отнюдь не стесняются выносить решения против государств. По оценке К. Каррубы и М. Габеля, в 90 % всех решений ОРС ВТО была установлена ответственность государств как минимум за одно нарушение соглашений ВТО. Тот же Суд Европейского Союза (далее — Суд ЕС) за 1959—1990 годы вынес решения против государств в 80 % дел, инициированных против них, а у ЕСПЧ доля таких решений составляет 83 %31.

Поразительно, но при этом государства-ответчики в целом стараются исполнять большинство решений, вынесенных международ-

27 См.: Romano С. From the Consensual to the Compulsory Paradigm in International Adjudication: Elements for a Theory of Consent // International Law and Politics. 2007. Vol. 39. No. 4. P. 791-872.

28 Достаточно привести следующие слова одного из ведущих авторов в области международного правосудия Ч. Романо: «Когда будущие исследователи международного права будут смотреть на международное право и международные организации конца XX века, они, возможно, будут упоминать о резкой экспансии и трансформации международной юстиции как о самом важном развитии после окончания холодной войны» (Romano C. P. R. The Proliferation of International Judicial Bodies: The Pieces of the Puzzle // New York University Journal of International Law. 1999. Vol. 31. No. 4. P. 709-751, 709).

29 См. по этому вопросу: Nowak M. The Need for a World Court of Human Rights // Human Rights Law Review. 2007. Vol. 7. No. 1. P 251-259. Критику этих предложений см.: Alston Ph. Against a World Court for Human Rights // Ethics & International Affairs. 2014. Vol. 28. No. 2. P 197-212.

30 См.: International Constitutional Court proposed to protect democracy. URL: http://www.oldsite.idea.int/wana/international-constitutional-court-proposed-to-protect-democracy.cfm (дата обращения: 26.01.2017).

31 См.: Carrubba C., GabelM. Courts, Compliance, and the Quest

for Legitimacy in International Law // Theoretical Inquiries in Law. 2013. Vol. 14. No. 2. P 505-542, 506.

ными судами, хотя разброс исполнимости решений конкретных судов впечатляет. В своей ставшей широко известной работе, опубликованной в 2005 году, Э. Познер и Дж. Йу приводят следующие цифры. Решения Международного Суда ООН по спорам, в которых изначально имела место обязательная юрисдикция этого Суда (что не требовало отдельного согласия ответчика), были исполнены лишь на 40 %, в то время как уровень исполнения решений по спорам, переданным в этот Суд на основе отдельного соглашения сторон, составил 72 %. Лишь 36 % решений в рамках Генерального соглашения по тарифам и торговле (далее - ГАТТ) было исполнено, а у пришедшей ей на смену ВТО уже 66 %. У ЕСПЧ этот показатель равен 80 %, у Суда ЕС он самый высокий - 82 %, в то время как уровень исполнения решений Межамериканского Суда по правам человека (далее -МАСПЧ) составил всего

При всех определённых сомнениях в отношении репрезентативности и корректности этих цифр, они стали одним из первых эмпирических подтверждений наличия проблемы с исполнением решений международных судов. Кроме того, эти показатели порождают следующие вопросы. Почему исполняются не 100 %, а только часть решений? В чём причина такого резкого расхождения в степени исполнения решений различных судов? И зачем тогда государства создают международные суды, а затем исполняют только часть (в случае большинства судов - большую часть) решений, вынесенных против них этими судами? Для ответа на этот вопрос следует учесть тот эволюционный путь, который проделало международное правосудие за последние 100 лет. До первой мировой войны для разрешения споров государства использовали создаваемые для разрешения конкретного спора арбитражи ad hoc. Им на смену пришли первые постоянно действующие международные суды - Постоянная палата международного правосудия, созданная при Лиге Наций (1922-1946), и Международный Суд ООН, юрисдикция которых на рассмотрение межгосударственных споров целиком зависела от согласия обеих сторон спора. И на-

32 Cm.: PosnerE, Yoo J. Judicial Independence in International Tribunals // California Law Review. 2005. Vol. 93. No. 1. P 1-74, 53.

конец, в 1990-х годах наступил черёд судов с обязательной юрисдикцией. Такую смену парадигмы можно объяснить тем, что государства увидели и осознали, что постоянно действующим международным судам можно делегировать не только функции по разрешению споров, где сам постоянный характер деятельности суда обеспечивал столь необходимую последовательность и целостность практики рассмотрения спорных ситуаций. Принимая решение о создании того или иного постоянного международного суда и определяя его юрисдикцию, государства исходят из представления, что плюсы и выгоды, полученные от создания суда, будут превышать связанные с этим неминуемые неудобства и издержки. Итоговый выбор во многом определялся как общими представлениями государств (иногда весьма поверхностными) о специфике международного правосудия, так и полученным государствами опытом общения с международными судами. Опыт ЕСПЧ, Суда ЕС и ОРС ВТО показывает, что международные договоры, которые предусматривают создание судебных органов для целей толкования и применения договора, например Марракешского соглашения о создании ВТО, договоры региональных интеграционных объединений, находятся в заведомо выигрышном положении именно в силу наличия постоянно действующего суда с обязательной юрисдикцией, которым государства делегировали ряд новых функций.

Во-первых, суды могут своими решениями заполнять пробелы и устранять неясности, а также подправлять неудачные положения международного договора. Ни один нормативный акт в любой национальной системе права не может предусмотреть всё многообразие жизненных ситуаций, которые могут подпадать под его действие. В случае с международными договорами ситуация дополнительно усложняется отсутствием единого мирового законодателя, на месте которого мы имеем всё многообразное сообщество государств с их различными интересами, в том числе сиюминутными. Это приводит к тому, что зачастую желание представителей государств достичь компромисса в отношении формулировок какой-либо статьи договора достигается благодаря чёткости текста, положения которого сознательно формулируются разработчиками расплывчатыми и зачастую

двусмысленными, для того чтобы примирить мнения всех сторон33.

Во-вторых, с помощью судов государства могут модернизировать нормы договора, даже если для этого потребуется отойти от первоначального текста договора. Как показывает практика многих судов, такая ситуация вполне устраивает государства, которые понимают все издержки, связанные с внесением официальных поправок в договор (особенно в случае договоров с большим количеством участвующих стран), и предпочитают передоверить миссию по модификации договора созданным ими судам, для которых в этом случае грань между толкованием нормы международного права и её изменением оказывается чрезвычайно зыбкой34. Колоритным примером в этом отношении является Европейская Конвенция о защите прав и основных свобод человека. Она была принята в 1950 году, то есть более 65 лет назад, и понятно, что за это время условия жизни современного общества, да и само общество коренным образом изменились. Пытаться применять или толковать положения Конвенции, исходя из намерений государств на момент её принятия или жёстко следуя тексту, принятому в далеком 1950 году, было бы как минимум контрпродуктивно. При этом процесс внесения поправок в Европейскую Конвенцию очень затруднён и требует ратификации поправок всеми 47 государствами - членами Совета Европы. Сейчас уже можно сказать, что Европейскую Конвенцию от устаревания спас именно ЕСПЧ. Взятая им на вооружение доктрина толкования Конвенции как живого инструмента позволила сохранить за Конвенцией статус одного из наиболее эффективных соглашений в сфере защиты прав человека.

В качестве другого примера можно привести ВТО, где благодаря решениям ОРС ВТО и их де-факто прецедентному характеру происходит изменение существующих или появление новых норм, которые начинают применяться не только к сторонам спора, но и к поведению всех государств - членов

33 См. по этому вопросу: Ben-Shahar O. "Agreeing to Disagree": Filling Gaps in Deliberately Incomplete Contracts // Wisconsin Law Review. 2004. No. 2. P 389-428.

34 См. по этому вопросу: Arato J. Treaty Interpretation and Constitutional Transformation: Informal Change in International Organizations // Yale Journal of International Law. 2013. Vol. 38. No. 2. P 289-357, 304-307.

ВТО35. Более того, поведение основных пользователей этой системы — ЕС и США — позволяет предположить, что они молчаливо исходят именно из де-факто прецедентной силы решений ОРС ВТО в своих исках (иногда малозначительных, но поднимающих важные для этих игроков вопросы). Сочетание де-факто прецедентного и erga omnes эффекта решений приводит к тому, что на практике немалая часть нормотворческой повестки ВТО реализуется не через предусмотренные Соглашением ВТО процедуры, а через подачу в ОРС ВТО новых исков и последующих решений Апелляционного органа (процесс, получивший название «судебной либерализации международной торговли»)36. Особую актуальность этому придаёт стагнация Дохийско-го раунда переговоров о дальнейшей либерализации международной торговли.

В-третьих, оказалось, что с помощью судов можно гораздо лучше контролировать адекватность и полноту исполнения государствами взятых на себя обязательств по международным договорам. Особенно это касается соглашений с большим количеством участников (в двусторонних договорах осуществлять такой контроль гораздо проще). Привлечение независимой и беспристрастной третьей стороны (в данном случае — суда), которая сможет собрать и оценить все фактические обстоятельства и вопросы права и чьё решение будет обязательным, выглядит гораздо более эффективным решением, чем препирательства двух государств между собой в отношении факта и степени нарушения договорных обязательств37. Особенно это касалось таких чувствительных для любого государства вопросов, как обязательства по многосторонним торговым соглашениям и договорам о защите прав человека. По этой же причине суды оказались удобным инструментом для контроля за обязательными решениями, принимаемыми органами международных организаций, в первую очередь в сфере региональной экономической интеграции. Но для успешного выполнения этих новых функ-

35 См.: Steinberg R.H. Judicial Lawmaking at the WTO: Discursive, Constitutional, and Political Constraints // The American Journal of International Law. 2004. Vol. 98. No. 2. Р. 247-275, 254.

36 См.: Goldstein J.L, Steinberg R.H. Negotiate or Litigate? Effects of WTO Judicial Delegation on U.S. Trade Politics // Law & Contemporary Problems. 2008. Vol. 71. No. 1. Р 257-282, 257.

37 См.: Carrubba C, GabelM. Op. cit. Р. 518.

ций международным судам нужна была обязательная юрисдикция по передаваемым им государствами спорам, и, как показывает практика, суды её получают.

Одновременно стало понятно, что сами государства иной раз отнюдь не горят желанием обращаться в суд с жалобой на другое государство, имея совершенно иные приоритеты и принимая во внимание массу самых разнообразных факторов. Оказалось, что эту проблему контроля можно решить, если допустить в международные суды частных лиц, которые гораздо более активны в защите своих прав и менее склонны обращать внимание на большую политику38. Именно этим можно объяснить то, что международные суды, помимо обязательной юрисдикции, получили и право рассматривать жалобы частных лиц на действия государств. В качестве убедительного примера можно привести трансформацию юрисдикции ЕСПЧ, который первоначально виделся и создавался именно как суд для рассмотрения межгосударственных исков на невыполнение обязательств по Европейской Конвенции (причём даже на рассмотрение таких жалоб в ЕСПЧ требовалось отдельное согласие государств). Такие иски оказались единичными, что резко контрастировало с растущим числом жалоб частных лиц на государства (что также требовало отдельного факультативного согласия государств). Поэтому прошедшая в 1998 году реформа юрисдикции ЕСПЧ, в рамках которой он получил обязательную юрисдикцию, в том числе и по жалобам частных лиц, представляет собой вполне объяснимое желание государств — членов Совета Европы повысить эффективность контрольного механизма Конвенции путём более активного вовлечения Суда и новой категории заявителей.

При этом вопрос об исполнении решений судов решался создававшими их государствами по-разному, показывая различные ожидания и опасения государств, связанные с тем или иным судом. Кроме того, характер и уровень исполнения судебных решений оказался напрямую связан с характером обязательств, накладываемых судом на государство. В этом отношении немало любопытного можно по-

38 См. по этому вопросу: Alter K. J. Private Litigants and the New International Courts // Comparative Political Studies. 2006. Vol. 39. No. 1. P 22-49.

черпнуть из анализа сегодняшней практики государств по исполнению ими решений международных судов.

3. Практика исполнения решений международных судов

В рамках настоящей статьи предполагается остановиться на анализе исполнения решений лишь некоторых судов, ограничив этот круг Международным Судом ООН (далее — МС ООН), ОРС ВТО, двумя наиболее авторитетными международными судами по правам человека — МАСПЧ, созданным в рамках Организации американских государств, и ЕСПЧ, а также Судом ЕС как наиболее успешным судом регионального интеграционного объединения.

3.1. Международный Суд ООН

К сожалению, в литературе мало данных об уровне исполнения решений Постоянной палаты международного правосудия (предшественницы МС ООН), которая действовала с 1922 по 1946 год. Известно лишь об открытом отказе Греции исполнить решение Палаты по делу Société Commerciale de Belgique39, а также о частичном неисполнении ряда других решений (решения по делам Wimbledon40 и Brazilian Loans41). Даже эта скудная информация не даёт оснований считать уровень исполнения решений Палаты беспроблемным. Тем не менее при обсуждении Статута Международного Суда ООН вопрос об исполнении его решений не вызвал никаких дискуссий (ради интереса стоит лишь отметить отвергнутое другими государствами предложение Бразилии считать неисполнение решения Суда угрозой миру). Государства ограничились лишь расплывчатой формулировкой пункта 2 статьи 94 Устава ООН о том, что «в случае, если какая-либо сторона в деле не выполнит обязательства, возложенное на неё решением Суда, другая сторона может обратиться в Совет Безопасности ООН, ко-

39 Permanent Court of International Justice (далее — PCIJ). Société Commerciale de Belgique (Belgium v. Greece). Judgment of 15 June 1939. PCIJ Series A/B No. 78.

40 PCIJ. S.S. "Wimbledon", Britain et al. v. Germany. Judgment of 17 August 1923. PCIJ Ser. A01.

41 PCIJ. Brazil v. France. Judgment of 12 July 1929. PC.I.J. Ser. A, No. 21.

торый может, если признает это необходимым, сделать рекомендации или решить о принятии мер для приведения решения в исполнение».

Анализ практики исполнения решений МС ООН демонстрирует красноречивую тенденцию: по мере возрастания количества рассмотренных судом дел растёт и число случаев полного или частичного неисполнения вынесенных Судом решений. Обращают внимание на себя несколько особенностей такого неисполнения.

Во-первых, в значительном количестве случаев имело место неохотное исполнение решения, осуществлённое с заметным опозданием. В некоторой степени символично, что самое первое решение МС ООН по знаменитому делу о проливе Корфу (Corfu Channel case), вынесенное ещё в 1949 году, оказалось и абсолютным рекордом по задержке с его выполнением — Албания полностью исполнила его только в 1992 году42. При этом отличительной особенностью последних лет стало наличие в практике МС ООН двух тенденций: с одной стороны, это уменьшение количества государств, признающих обязательную юрисдикцию МС ООН, а с другой стороны, некоторое улучшение исполнения решений Суда (хотя и не всегда полное и своевременное)43.

Во-вторых, многие исследователи отмечают, что распоряжения об обеспечительных мерах, принятые в порядке статьи 41 Статута Суда, исполняются не чаще, чем решения по существу спора44. Начало этой тенденции положил Иран, отказавшись в 1951 году исполнять такое распоряжение Суда, вынесенное в рамках спора с Великобританией по делу об англо-иранской нефтяной компании45. Исландия в 1972 году проигнорировала обеспечительные меры Суда, наложенные в рамках споров с Великобританией и Германией46.

42 См.: ICJ Yearbook, 1995-1996. The Hague : International Court of Justice, 1998. P 256-257.

43 См.: Llamzon A. Jurisdiction and Compliance in Recent Decisions of the International Court of Justice // The European Journal of International Law. 2007. Vol. 18. No. 5. P 851-852.

44 См.: Schulte C. Compliance with Decisions of the International Court of Justice. Oxford: Oxford University Press, 2004. P 403.

45 См.: International Court of Justice (далее - ICJ). Case of Anglo-Iranian Oil Co. (UnitedKingdom v. Iran). Order of July 5, 1951. I.C.J. Reports 1951. Р. 100.

46 См.: ICJ. Case of Fisheries Jurisdiction (United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v. Iceland). Interim protection, Order of 17 August 1972. I.C.J. Reports 1972. P 12; Case of Fisheries Jurisdiction (Federal Republic of Germany v. Ice-

Франция отвергла распоряжение суда об обеспечительных мерах в рамках споров о ядерных испытаниях с Австралией и Новой Зеландией47. Иран отказался следовать распоряжению Суда по широко известному делу о захвате заложников в посольстве США в Тегеране48, а США решили не замечать распоряжения Суда, вынесенные в рамках знаменитого дела Никарагуа против США49, а затем и в делах о консульской конвенции 1963 года50.

В-третьих, несмотря на то что большинство решений МС ООН исполняются государствами51, тем не менее продолжают накапливаться случаи открытого игнорирования государствами вынесенных против них решений МС ООН по существу спора. В перечне стран, решившихся на открытый конфликт с Судом, находятся Иран (решение по спору о заложниках в американском посоль-стве52), Исландия (оба решения по спорам о рыболовстве53), США (решение по делу Nicaragua v. USA54). Совсем недавно Конституционный Суд Италии в своём решении 238/201455 признал неконституционность не только внутреннего закона, принятого во ис-

land). Interim Protection. Order of 17 August 1972. I.C.J. Reports 1972. Р. 30.

47 См.: ICJ. Case of Nuclear Tests (Australia v. France). Interim Protection, Order of 22 June 1973. I.C.J. Reports 1973. P 99; Case of Nuclear Tests (New Zealand v. France). Interim Protection, Order of 22 June 1973. I.C.J. Reports 1973. P 135.

48 См.: ICJ. Case of United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran (United States of America v. Iran). Order of 15 December 1979. I.C.J. Reports 1979. Р. 7.

49 ICJ. Case of Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America). Provisional Measures, Order of May 1984, I.C.J. Reports 1984. P 169

50 ICJ. Case of Vienna Convention on Consular Relations (Paraguay v. United States of America). Provisional Measures, Order of 9 April 1998. I.C.J. Reports 1998. P 248; Case of LaGrand (Germany v. United States). Provisional Measures. Order of 3 March 1999. I.C.J. Reports 1999. P 9.

51 См.: Schulte C. Op. cit. P 403.

52 ICJ. United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran (United States of America v. Iran) Judgment of 24 May 1980, I.C.J. Reports 1980. P 3.

53 ICJ. Case of Fisheries Jurisdiction (United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v. Iceland). Judgment of 25 July 1974. I.C.J. Reports 1973. P 3; Case of Fisheries Jurisdiction (Federal Republic of Germany v. Iceland) Judgment of 2 February 1973. I.C.J. Reports 1973. P 49.

54 ICJ. Case of Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America). Judgment of 27 June 1986. I.C.J. Reports 1986. P 14.

55 Constitutional Court of the Italian Republic. Judgment

No. 238/2014 of 22 October 2014. URL: http://www.qil-qdi.

org/wp-content/uploads/2014/10/Italian-Constitutional-

Court-Judgment-238-2014.pdf (дата обращения: 01.02.2017).

полнение решения Международного Суда ООН по делу об юрисдикционных иммунитетах56, но и вытекающее из статьи 94 Устава ООН обязательство Италии исполнить это решение. Как видно из этого перечня, неисполнение решений МС ООН отнюдь не связано ни с размером государства, ни с его формой правления. Развитые демократии также могут пойти на нарушение своих обязательств по Уставу ООН и не исполнить решение МС ООН.

В-четвёртых, оказалось, что полномочия Совета Безопасности по контролю за исполнением решений МС ООН на практике не функциональны. Лишь в одном случае выигравшее спор государство (Никарагуа) обратилось в Совет Безопасности ООН с просьбой принять меры в отношении США, которые отказались исполнять решение МС ООН по делу Nicaragua v. USA. Подготовленный проект резолюции Совета Безопасности с призывом к полному и немедленному исполнению решения Суда натолкнулся на вето со стороны США, и больше Совет Безопасности к этому вопросу не возвращался57.

3.2. Всемирная Торговая Организация

Согласно широко распространённому мнению, система рассмотрения споров является своего рода жемчужиной в короне ВТО58. По оценкам одних отечественных исследователей, система рассмотрения споров в ВТО на сегодня является наиболее совершенной структурой по разрешению международных споров, выступая де-факто международным торговым судом универсального характера59. Другие авторы называют эту систему одним из самых эффективных из когда-либо существовавших механизмов урегулирования межгосударственных споров, сравнимым разве что с ЕСПЧ60. При этом сам механизм раз-

56 ICJ. Case of Jurisdictional Immunities of the State (Germany v. Italy: Greece intervening), Judgment of 3 February 2012. I.C.J. Reports 2012. P 99.

57 См.: UN Security Council. Resolution of 28 October 1986. UN Doc. S/18428.

58 См.: WTO disputes reach 400 mark: WTO Press release, PRESS/578, 6 November 2009.

59 См.: Шумилов В. М. Право Всемирной торговой организации (ВТО). М. : Юрайт, 2013. С. 158.

60 См.: Смбатян А. С. Всемирная торговая организация: уникальность и адекватность // Право ВТО. 2012. № 1. С. 4-10, 7.

решения споров в ВТО по-прежнему остаётся крайне своеобразным гибридным образованием, сочетающим в себе как дипломатические, так и судебные компоненты61. Так, в статье 19.1 Договорённости говорится, что третейская группа, а вслед за ней и Апелляционный орган лишь устанавливают факт несоответствия оспоренной внутренней меры праву ВТО и рекомендуют государству устранить нарушения в течение разумного периода времени (но при этом не обязывают и не требуют сделать это). Никаких штрафных санкций за неисполнение решений ОРС ВТО, равно как и никакого возмещения ущерба, понесённого выигравшим спор государством, система разрешения споров в ВТО не предусматривает. Согласно набирающему популярность и поддерживаемому сейчас практикой мнению62, у государства, чьи меры были признаны не соответствующими праву ВТО, в этом случае есть несколько вариантов дальнейших действий (или «меню для выбора», как остроумно заметил С. Чарновиц63). Конечно, среди этих вариантов наиболее предпочтительным является исполнение решения ОРС ВТО. Однако при этом государство может попытаться сохранить оспоренную меру, обсудив с выигравшим государством вопрос о компенсации (то есть фактически откупиться от требований заявителя), либо вообще отказаться что-либо менять, но в таком случае это государство должно быть готовым к тому, что выигравшее государство применит против него санкции.

Широко распространено мнение о том, что создание нового механизма рассмотрения споров в ВТО повлекло за собой и улучшение исполнимости вынесенных в его рамках решений. На первый взгляд, так оно и есть: согласно недавно опубликованным данным, уровень исполнения решений в рамках ВТО выше, чем ранее в рамках ГАТТ — 80 % против 63 %. Однако при более тщательном анализе возникает немного иная картина. Лишь 66 % решений ОРС ВТО были полностью

61 Cm.: Alschner W. Amicable Settlements of WTO Disputes: Bilateral Solutions in a Multilateral System // World Trade Review. 2014. Vol. 13. No. 1. P. 65-102.

62 Cm.: Bello-Hippler J. The WTO Dispute Settlement Understanding: Less Is More // American Journal of International Law. 1996. Vol. 90. No. 3. P 416-418, 417.

63 Cm.: Charnovitz S. The Enforcement of WTO Judgments // The Yale Journal of International Law. 2009. Vol. 34. No. 2. P 558566.

исполнены, в 13 % решений имело место относительное (частичное) исполнение, а 21 % решений остались полностью не выполненными, причём решения против богатых стран исполняются хуже, чем решения против бедных государств (68 % против 81 %)64.

Приведём несколько красноречивых примеров. Длившаяся около 20 лет «банановая война» по поводу упорного нежелания ЕС отказаться от торговых преференций в отношении импорта бананов, предоставленных бывшим европейским колониям, также в итоге завершилась подписанием мирового соглашения65. И это несмотря на 12(!) последовательно принятых решений, вынесенных начиная с 1993 года в рамках ГАТТ, а затем в рамках ВТО третейскими группами, Апелляционным Органом и арбитражами, признававшими раз за разом режим импорта бананов в ЕС не соответствующим нормам ГАТТ-ВТО.

Такой же выбор не исполнять решение ОРС ВТО был сделан ЕС, когда введённый им запрет на импорт говядины, выращенной с использованием гормонов роста, был успешно обжалован США и Канадой в ОРС ВТО66. Будучи уверенным в своей правоте, ЕС так и не пошёл на отмену запрета, несмотря на введённые против него санкции, и в итоге выстоял в этом почти 15-летнем торговом конфликте. Он был закончен подписанием в 2012 году специального соглашения, в рамках которого ЕС сохранял свой запрет в обмен на повышение для США и Канады квоты на ввоз в ЕС высококачественной говядины67.

Пока нет никаких признаков того, что США хоть как-то стремились исполнять решение ОРС, принятое ещё в 2005 году по жалобе Антигуа, государства Карибского бас-

64 См.: Trade Disputes and the Dispute Settlement Understanding of the WTO: An Interdisciplinary Assessment / ed. by J. C. Har-tigan. Bingley : Emerald, 2009. P 124.

65 В соглашении, подписанном 8 ноября 2012 года, стороны договорились о поэтапном (до 1 января 2017 года) снижении импортных тарифов на бананы из стран Латинской Америки. См.: Historic signing ends 20 years of EU-Latin American banana disputes. URL: http://www.wto.org/english/news_e/ news12_e/disp_08nov12_e.htm (дата обращения: 01.02.2017).

66 См.: WTO Appellate Body Report. EC Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones). WT/DS26/AB/R, WT/ DS48/AB/R, 16 January 1998. Adopted 13 February 1998.

67 European Parliament. Plenary Session Press Release. Win-win ending to the "hormone beef trade war". URL: http://www.euro parl.europa.eu/news/en/news-room/content/20120314IPR 40752/html/Win-win-ending-to-the-hormone-beef-trade-war (дата обращения: 01.02.2017).

сейна, которое успешно оспорило в ВТО американские меры по регулированию трансграничного игорного бизнеса68. Судя по всему, для США риски потери лица от исполнения решения, вынесенного в пользу страны с населением в 90 тыс. человек (причём исполнения под угрозой санкций со стороны этого крошечного государства!) в данном случае гораздо выше, чем риски, которые возникают при полном игнорировании этого решения.

Не менее интересной представляется практика выплаты проигравшей стороной финансовой компенсации в пользу победителя. Наиболее известным примером остаётся единовременная выплата 3,3 млн долларов США, произведённая в 2003 году США после проигранного спора с ЕС в отношении статьи 105(5) Закона США об авторских правах69. Во втором случае компенсация в виде ежегодной выплаты 147,3 млн долларов США была согласована в рамках соглашения между США и Бразилией после проигранного США спора по делу United States — Subsidies on Upland Cotton10. Отметим, что в обоих случаях выплата компенсации не сопровождалась отменой оспоренной меры, что также позволяет утверждать, что проигравшее государство таким образом заплатило победителю своего рода отступные за то, чтобы ничего у себя не менять.

Эти особенности исполнения решений ОРС ВТО дают все основания полагать, что система разрешения споров ВТО была изначально сознательно сконструирована государствами так, чтобы дать государствам как можно больше гибкости, не принося при этом в жертву эффективность системы и явно не ставя самоцелью полное и безусловное исполнение решений по спорам. Можно лишь согласиться с явно недооценёнными в своё время словами одного исследователя, который ещё в 1999 году сказал, что «это [система санкций в ВТО. — А.И.] не является аполо-

68 Cm.: WTO Dispute Settlement Authority. Dispute No. DS285, United States — Measures Affecting the Cross-Border Supply of Gambling and Betting Services. Appellate Body Report, 7 April 2005.

69 US Copyright Act. Section 110(5) of Report of the Panel. June 15, 2000. WT/DS160/R.

70 Cm.: Memorandum of understanding between the Government of

the United States of America and the Government of Federative Republic of Brazil reading a fund for technical assistance and ca-

pacity building with respect to the Cotton dispute (WT/DS267) in the WTO.

гией плохой проработанности, непоследовательности или других проблем Договорённости. Это реалистическое признание того, что право и политика должны мирно сосуществовать и что нирвана абсолютной исполнимости [решений ОРС. — А. И.] является химерой»71.

3.3. Межамериканский Суд по правам человека

Малоизвестный в России Межамериканский Суд по правам человека является, тем не менее, вторым по активности и по авторитету международным судом по правам человека. Из 25 американских стран, ратифицировавших Американскую конвенцию о правах человека, 21 признала обязательную юрисдикцию МАСПЧ. Практика этого суда отличается от более знакомого нам ЕСПЧ несколькими особенностями. Во-первых, жалоба попадает в суд только через Межамериканскую комиссию по правам человека, которая должна исследовать жалобу и постараться привести стороны к мировому соглашению. Только в случае своей неудачи Комиссия передаёт жалобу в Межамериканский Суд по правам человека (такой же порядок был в ЕСПЧ до 1998 года). Являясь весьма эффективным фильтром, Комиссия передаёт в МАСПЧ всего около 12—14 дел ежегодно. Во-вторых, МАСПЧ, в отличие от ЕСПЧ, не ограничивается лишь установлением размера компенсации, которую должно выплатить виновное государство, но и предписывает в своих решениях внушительный перечень мер, в том числе и общего характера. Предписания суда варьируются от обязанности провести, например, мемориальную службу в память жертв репрессий до обязанности внести изменения в законодательство, пересмотреть ранее вынесенные решения или привлечь к уголовной ответственности виновных. Например, в недавних своих решениях МАСПЧ обязал Чили изменить законодательство о свободе информации72, а судьям Гватемалы — воздержаться от применения смертной казни

71 Tranchtman J.P. Bananas, direct effect and compliance // European Journal of International Law. 1999. Vol. 10. No. 4. P 655— 678, 678.

72 См.: Inter-American Court of Human Rights (далее — IACHR). Case of "The Last Temptation of Christ" Olmedo-Bustos et al. v. Chile. Judgment of 5 February 2001. Inter-Am. Ct. H.R. (ser. C) No. 73.

при вынесении приговоров73. В-третьих, вопросы исполнения своих решений контролирует сам суд, проводя регулярные слушания по этим вопросам.

По подсчётам исследователей, 83 % решений было исполнено частично, 11 % решений было полностью не исполнено, и лишь в 6 % решений исполнение было полным74. В первую очередь, и то с опозданием, государства-ответчики выполняют финансовую часть решения (исполняется около 50 % таких обязательств), однако гораздо хуже дело обстоит с предписаниями изменить законодательство — исполняется всего порядка 5—10 % таких распоряжений МАСПЧ75. В отношении предписаний МАСПЧ привлечь виновных лиц к ответственности ситуация ещё более драматична: по подсчётам исследователей, за все годы существования МАСПЧ из 54 решений, содержащих такое предписание, было исполнено лишь одно76.

В соответствии со статьёй 54 Американской конвенции по правам человека Суд может обратиться к Генеральной Ассамблее ООН в случае неисполнения своих решений. Несмотря на то что Межамериканский Суд по правам человека в своих ежегодных докладах, направляемых в Генеральную Ассамблею, сообщает обо всех таких случаях неисполнения, государства всегда ограничиваются лишь кратким обсуждением этих вопросов, тем более что сама конвенция не предусматривает никаких санкций за неисполнение решений МАСПЧ77. Проблема низкой исполнимости решений МАСПЧ является одним из главных вопросов его деятельности. Причины этого многие авторы видят в относительной моло-

73 Cm.: IACHR. Case of Raxcacö-Reyes v. Guatemala. Case No. 133. Judgment of 15 September 2005. Inter-Am. Ct. H.R. (ser. C) No. 133 (Sept. 15, 2005).

74 Cm.: Hawkins D., Jacoby W. Partial Compliance: A Comparison of the European and Inter-American American Courts for Human Rights // Journal of International Law and International Relations. 2010. Vol. 6. No. 1. P 35-86, 37.

75 Cm.: Huneeus A. Courts Resisting Courts: Lessons from the Inter-American Court's Struggle to Enforce Human Rights // Cornell International Law Journal. 2011. Vol. 44. No. 3. P 493-533, 507-508.

76 Cm.: Antkowiak Th.M. An Emerging Mandate for International Courts: Victim-Centered Remedies and Restorative Justice // Stanford Journal of International Law. 2011. Vol. 47. No. 2. P 279-332, 303.

77 Cm.: Bailliet C. M. Measuring Compliance with the Inter-Ameri-

can Court of Human Rights: The Ongoing Challenge of Judicial

Independence in Latin America // Nordic Journal of Human

Rights. 2013. Vol. 31. No. 4. P 477-495, 479-480.

дости Суда, особенно по сравнению с ЕСПЧ. Как пишет один из авторов, «с течением времени, с помощью политически выверенных решений и удачи Суд может постепенно нарастить свою легитимность, делая неисполнение своих решений всё более затруднительным для государств»78. В качестве ещё одной немаловажной причины крайне низкого уровня исполнения решений МАСПЧ указывается на уже отмеченную выше чрезмерную детализацию их резолютивной части, что резко снижает поле для маневра государства, допустившего нарушение Американской конвенции79. Кроме того, предписывая в своих решениях такие меры, как привлечение к уголовной ответственности виновных лиц, МАСПЧ неизбежно наталкивается на сопротивление национальных судов и прокуратуры. Помимо того, что эти органы отделены от исполнительной власти и повлиять на них крайне трудно, они к тому же должны, по сути, наказать сами себя, так как все жалобы, поступающие в МАСПЧ, должны пройти все доступные уровни внутренней судебной защиты. Это обстоятельство и объясняет полное игнорирование той части решений МАСПЧ, где предписывается привлечь к уголовной ответственности виновных лиц.

3.4. Европейский Суд по правам человека

Если обратится к Европейской Конвенции о защите прав и основных свобод человека 1950 года, то по сравнению с МАСПЧ она предусматривает качественно иной механизм контроля за исполнением решений Европейского Суда государствами — членами Совета Европы. Во-первых, решения ЕСПЧ носят декларативный характер, то есть в них лишь устанавливается сам факт нарушения государством своих обязательств по Конвенции, но не предписывается никаких конкретных мер, кроме выплаты (и то не всегда) относительно скромной компенсации заявителю80.

78 Huneeus A. Courts Resisting Courts: Lessons from the Inter-American Court's Struggle to Enforce Human Rights. Р. 518.

79 См.: Bailliet C.M. Op. cit. Р. 494.

80 Следует отметить, что использованный в официальном русском тексте Конвенции термин «справедливая компенсация» всё же расходится по смыслу с более широким термином just satisfaction, использованным в английском тексте, что искажает понимание уже отмеченной особенности решений ЕСПЧ. В решениях ЕСПЧ just satisfaction может быть в виде самого признания факта нарушения государством своих обя-

С этим согласен и сам ЕСПЧ, заявивший в решении по делу Marckx v. Belgium, что его решения, по сути, являются декларациями, которые оставляют государству-ответчику свободу в выборе путей и средств для устранения выявленного нарушения81. Во-вторых, в отличие от МАСПЧ, вопросы исполнения решений Европейского Суда контролирует Комитет Министров Совета Европы, то есть сами государства, которые пока не настроены уступать Суду эту функцию. При этом, в отличие от тех же МС ООН или МАСПЧ, у Комитета Министров в принципе есть возможность прибегнуть к санкциям за неисполнение решений ЕСПЧ. В соответствии со статьёй 8 Устава Совета Европы Комитет Министров может лишить государство, грубо нарушающее свои обязательства по данному Уставу, права голоса при принятии решений, а также принять решение об исключении этого государства из Совета Европы. Проблема в том, что такие меры всегда рассматривались государствами - членами Совета Европы как некое чрезвычайное средство, которым можно грозить, но к которому лучше не прибегать на практике, чтобы не осложнять диалог с этим государством. В любом случае такие санкции рассматриваются государствами -членами Совета Европы как явно несопоставимые с таким нарушением, как неисполнение решения ЕСПЧ и даже контрпродуктивные, исключающие возможность диалога с государством, которое не исполняет решение Суда. В практике Совета Европы лишь один раз, и то в неявной форме, возможность применения таких мер обсуждалась применительно к Турции после её отказа исполнять знаковое и принципиальное для ЕСПЧ решение по делу Loizidou v. Turkey82.

Согласно отчёту Комитета Министров Совета Европы за 2015 год, государства, как правило, не испытывают сложностей с ис-

зательств по Конвенции. И в любом случае «справедливая компенсация» в понимании ЕСПЧ является аналогом компенсации ущерба в национальном праве.

81 См.: ECtHR. Marckx v. Belgium. Application no. 6833/74. Judgment of 13 June 1979. § 55-59.

82 ECtHR. Loizidou v. Turkey. Application no. 15318/89. Judgment (preliminary objections) of 23 February 1995; Loizidou v. Turkey. Application no. 15318/89. Judgment (merits) of 28 November 1996. По этому вопросу см. также: Egli P. Protocol No. 14 to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms: Towards a More Effective Control Mechanism? // Journal of Transnational Law & Policy. 2007. Vol. 17. No. 1. P 1-32.

полнением решений ЕСПЧ и чаще и быстрее исполняют решения о выплате компенсации заявителям. По подсчётам исследователей, лишь 5 % решений о выплате компенсации заявителям исполняется с нарушением сро-ков83. Сложнее дело обстоит с пилотными решениями, которые требуют принятия мер общего характера, в том числе и законодательного плана. Тем не менее общая картина исполнения решений ЕСПЧ далека от идеала. На конец 2015 года исполнение 10 652 решений ЕСПЧ находились на контроле Комитета Министров, из них 685 ожидали исполнения более чем 5 лет84. Как было недавно указано в докладе группы экспертов о долгосрочном будущем системы Европейской Конвенции, «неадекватное выполнение своих обязательств по Конвенции остаётся среди основных вызовов, если не самым большим из них, с которыми сталкивается конвенционная система»85.

В качестве примера можно привести противостояние ЕСПЧ и Великобритании, которая уже более 10 лет игнорирует решение Европейского Суда по делу Hirst v. the United Kingdom (No.2)86 и все последующие решения в отношении существующего в стране абсолютного запрета для заключённых принимать участие в голосовании. Не увенчалась успехом попытка, предпринятая ЕСПЧ в 2010 году, переломить ситуацию в свою пользу, когда он в своём решении по делу Greens and M.T.87 прямо потребовал от Великобритании в шестимесячный срок внести соответствующие изменения в избирательное законодательство. Вынесенное в 2015 году комитетом из трёх судей ЕСПЧ решение по объединённым жалобам сразу 1 015 британских заключённых88, в котором судьи установили факт нарушения Конвенции и не стали присуждать какую-либо компенсацию зая-

83 Cm.: Hawkins D, Jacoby W. Op. cit. P. 84.

84 Cm.: Supervision of the execution of judgments and decisions of the European court of human rights, 9th Annual Report of the Committee of Ministers, 2015. P 56, 74.

85 CDDH report on the longer-term future of the system of the European Convention on Human Rights, Strasbourg, 11 December 2015, CDDH (2015) R84 Addendum I, p. 20.

86 ECtHR. Hirst v. the United Kingdom (No.2). Application no. 74025/01 [GC]. Judgment of 6 October 2005.

87 ECtHR. Greens and M.T. v. the United Kingdom. Application nos. 60041/08; 60054/08. Judgment of 23 November 2010.

88 ECtHR. McHugh and Others v. the United Kingdom. Application nos. 51987/08 and 1,014 others. Judgment of 10 February 2015.

вителям, уклонившись тем самым от новых даже минимальных финансовых санкций в адрес Великобритании, стало красноречивым признанием со стороны Суда этой тупиковой ситуации.

Нельзя сказать, что государства — члены Совета Европы не отдают себе отчёта в важности вопросов исполнения решений Европейского Суда. Поэтому далеко не случайным является появление в Протоколе № 14 нескольких статей, посвящённых этой проблеме. Во-первых, Комитет Министров Совета Европы получил право обращаться в ЕСПЧ с просьбой прояснить вынесенное решение, так как именно различия в трактовке решения становились во многих случаях основанием для неисполнения государством решения ЕСПЧ. Во-вторых, пунктом 3 статьи 46 вводился некий аналог существующей в Европейском Союзе процедуры преследования государства, не исполняющего решение ЕСПЧ. Комитет Министров получил право принять решение большинством в две трети голосов об обращении в ЕСПЧ с просьбой подтвердить факт неисполнения. Государства — члены Совета Европы отказались от обсуждаемой идеи ввести финансовые санкции за отказ или частичное исполнение решений ЕСПЧ, посчитав, что сама перспектива принятия Комитетом Министров решения об обращении в ЕСПЧ с иском о неисполнении будет обладать сдерживающим эффектом. И конечно, предполагалось, что это также будет являться исключительной мерой, чтобы не создавать дополнительную нагрузку Суду. Тем не менее за шесть лет, прошедших с момента вступления Протокола № 14 в силу, предусмотренные им новации в части улучшения исполнения решений ЕСПЧ не были применены ни разу. Очевидно, что государства, рассматривая вопросы исполнения решений ЕСПЧ, не хотят использовать этот механизм в силу целого ряда причин. Среди них можно назвать явное нежелание государств отдавать вопросы исполнения решений на усмотрение Европейского Суда (да и в принципе вовлекать суд в эти вопросы), а также нежелание дальше обострять очень непростое отношение к ЕСПЧ у ряда стран (в первую очередь это Швейцария и Великобритания). Публичное разбирательство в ЕСПЧ обстоятельств неисполнения решения вместо привычных дипломатических обсуждений в Комитете

Министров вполне может спровоцировать эти страны на выход из Конвенции, тем более прецедент выхода Великобритании из Европейского Союза показал, что ничего невозможного нет.

3.5. Суд Европейского Союза

Решения Суда Европейского Союза, представляющие интерес в рамках данной статьи, можно разделить на две группы. К первой следует отнести решения, вынесенные по искам о невыполнении государствами — членами Евросоюза своих обязательств. Во вторую группу входят преюдициальные заключения Суда ЕС, выданные в ответ на запросы национальных судов государств — членов Европейского Союза.

Вопросы исполнения решений Суда Европейского Союза вызывают особый интерес сразу по нескольким причинам. Во-первых, у Суда ЕС, как уже отмечалось выше, самый высокий в мире процент исполнения его решений. Во-вторых, с 1993 года у Суда ЕС есть право применять финансовые санкции к государствам, не исполнившим его решения, входящие в первую группу. Это даёт весьма весомый аргумент сторонникам теории принуждения, указывающие на санкции как основной побудительный мотив для государств исполнять решения международных судов. Тем не менее, и это в-третьих, у преюдициальных заключений Суда ЕС уровень исполнения ещё выше — почти 97 %89, несмотря на то что в учредительных договорах Евросоюза нет ни слова в отношении их юридической силы и обязательности, а само исполнение преюдициальных заключений Суда ЕС как раз никакими финансовыми санкциями не подкреплено.

3.5.1. Решения о неисполнении государствами своих обязательств

В Евросоюзе функция контроля за выполнением государствами своих обязательств возложена на Комиссию Европейского Союза, которая в случае обнаружения нарушения

89 Cm.: Nyikos S. A. The Preliminary Reference Process: National

Court Implementation, Changing Opportunity Structures and

Litigant Desistment // European Union Politics. 2003. Vol. 4.

No. 4. P 397-419, 409.

проводит проверку и вправе обратиться в Суд ЕС за подтверждением факта нарушения государствами своих обязательств. Первоначально Комиссия ЕС относилась к такой функции как к очень серьёзному политическому инструменту, который можно использовать только в случае крайней необходимости. В середине 1960-х годов Комиссия вообще не инициировала таких расследований90. Сейчас это уже достаточно формализованный процесс, ежегодно Комиссия инициирует сотни таких расследований. Однако при этом Комиссия ЕС в первую очередь исходит из того, что при неисполнении государством своих обязательств вопрос должен быть решён через диалог с этим государством, поэтому 85 % таких дел разрешается ещё до обращения Комиссии в Суд ЕС91.

Первоначально Суд Европейского Союза по такого рода искам выносил лишь решения декларативного характера, в которых он устанавливал только факт нарушения со стороны государства. Предполагалось, что политического осуждения и удара по репутации будет вполне достаточно для исполнения вынесенных решений. Это оказалось не так, и Маастрихтский договор 1993 года предоставил Суду право принять к государству, проигнорировавшему решение Суда, финансовые санкции (штраф или пени за просрочку исполнения). Для этого Комиссия должна обратиться в Суд, но уже с иском о неисполнении решения Суда.

Тем не менее история Евросоюза знает немало примеров многолетнего сопротивления государств решениям Суда Европейского Союза. Так, например, в 1990 году Суд ЕС признал не соответствующим праву ЕС отказ Франции сохранять социальные выплаты пенсионеру, переехавшему в Италию92. Франция отказалась исполнять это, по её мнению, несправедливое решение, и конфликт был решён только после того, как

90 См.: Audretsch H. A.H. Supervision in European Community Law: Observance by the Member States of Their Treaty Obligations: A Treatise on International and Supra-National supervision. 2nd ed. Amsterdam : North-Holland, 1986. P 279.

91 См.: Communication from the Commission. A Europe of Results - Applying Community Law. COM (2007) 502 final. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX: 52007DC0502 (дата обращения: 26.01.2017).

92 См.: European Court of Justice (далее — ECJ). Commission v. France, Case no. C-236/88 [1990]. Judgment of 12 July 1990. European Court reports (ECR), I-03163.

Франции удалось убедить остальные страны ЕС принять необходимые ей изменения в Регламент, регулирующий такие выплаты, сделав тем самым исполнение решения Суда бессмысленным93. Другое противостояние Франции с Судом Европейского Союза продолжалось более 14(!) лет и закончилось не так благополучно. За открытый и упорный отказ выполнять вынесенное в 1990 году решение по делу French Fisheries94 Суд ЕС впервые в своей практике применил в государству-нарушителю одновременно штраф (20 млн евро) и пеню, размер которой потряс воображение - 57 761 250 за каждые полгода, но не с момента принятия решения Суда, которое не было исполнено, а с даты решения о применении санкций и до момента полного выполнения первоначального решения95. По мнению Суда ЕС, штраф должен выполнять функцию по недопущению новых нарушений, а пеня должна побуждать к быстрому и полному исполнению первого решения, но не должна быть средством наказания.

В соответствии с докладом Комиссии о мониторинге применения права ЕС за 2015год Суд ЕС в течение 2015 года вынес 25 решений по искам Комиссии о неисполнении государствами своих обязательств, из которых 18 (82 %) было вынесено в пользу Комиссии96. Тем не менее сама Комиссия не отрицает существования проблемы исполнения таких решений, то есть устранения допущенных государствами и установленных Судом Европейского Союза нарушений. По крайней мере, в течение 2015 года Комиссия вела контроль за исполнением 85 таких решений Суда, полагая, что они исполнены ещё не полностью. Сам же Суд в 2015 году рассмотрел три дела о применении санкций к государствам, не исполнившим вовремя его решения, вынеся достаточно суровые решения97. При этом сама

93 Council Regulation (EEC) No. 1247/92 of 30 April 1992 // Official Journal of the European Communities. L 136. 19 May 1992. Р. 1.

94 ECJ. Case No. C-64/88, Commission v. France. Judgment of 11 June 1991. [1991] ECR I-2727.

95 См.: ECJ. Case No. C-304/02, Commission v. France. Judgment of 15 July 2005. [2005] ECR I-6263.

96 См.: 33rd Annual Report on monitoring the application of EU law (2015) [COM(2016) 463]. Р 25-26.

97 В первом деле Commission v. Italy (ECJ. Case No. C-653/13) за неисполнение решения Суда ЕС 2010 года Италия была наказана штрафом в размере 20 млн евро, а пени за задержку исполнения решения составили 120 тыс. евро за каждый день. В рамках второго дела за неисполнение решения Суда, при-

Комиссия признаёт, что даже самые жёсткие санкции решают далеко не всё. В 2015 году на контроле у Комиссии было 7 дел, где исполнение так и не наступило даже после применения Судом Европейского Союза финансовых санкций к государству-нарушителю.

3.5.2. Преюдициальные заключения Суда Европейского Союза

Механизм преюдициальных заключений Суда ЕС впервые появился в Римском договоре 1957 года. Начиная с того момента и до сегодняшнего в учредительных договорах Европейского Союза нет ни слова о юридической силе таких заключений, их обязательности. Тем не менее де-факто они играют роль своего рода прецедентов для национальных судов, цементируя правопорядок ЕС и играя очень важную роль в единообразном толковании и применении права ЕС. Уровень исполнения заключений Суда национальными судами является поистине беспрецедентным. Как уже было указано выше, лишь в 3 % случаев национальные судьи уклонялись от исполнения заключений Суда Европейского Союза путём направления нового запроса с переформулированными вопросами. В национальных судах Суд ЕС видел своих союзников, так как только национальные суды могли обеспечить восприятие и реализацию на практике смелых доктрин Суда ЕС. Однако интерес представляет ответ на вопрос, почему национальные суды в итоге восприняли такую практику Суда и не только согласились с ней, но и стали самыми активными её участниками. Наиболее распространённой и убедительной остаётся точка зрения Дж. Уэйлера, который считает, что национальные суды согласились со своего рода пактом, предложенным им Судом ЕС. В рамках этого пакта в обмен на лояльность и сотрудничество с Судом ЕС национальные суды всех уровней получили возможность самым активным образом влиять на внутреннюю политику своих государств, отменяя или отказываясь применять нацио-

нятого в 2011 году, к той же Италии был применён штраф в размере 30 млн и пени в 12(!) млн евро за каждые полгода. В отношении Греции применённые к ней санкции выразились в штрафе в 10 млн и в пенях 3,64 млн евро за каждые полгода просрочки исполнения решения 2007 года (ECJ. Case No. C-167/14, Commission v. Greece. Judgment of 15 October 2015).

нальные правовые акты, имея при этом за спиной заключения Суда ЕС.

Суд ЕС всегда исходил из того, что национальные суды являются его основными союзниками и навязывать им что-то без их согласия и готовности сотрудничать было бы равносильно судейскому колониализму. Отсюда и совершенно особый подход Суда ЕС в диалоге с национальными судами, который был остроумно назван исследователями права ЕС «куртуазной педагогикой»98. В ходе этих педагогических мастер-классов Суд Европейского Союза терпеливо объяснял свои доктрины и не обязывал национальные суды им подчиниться (как пытался сделать Суд ЕврАзЭС в своём единственном преюдициальном заключении), а как бы приглашал подчиниться. Помимо того, что этот подход льстил самолюбию национальных судов, он позволял им воспринимать своё согласие на подчинение Суду ЕС как нечто постоянно возобновляемое, от чего можно в крайнем случае в любой момент от-казаться99. Поэтому, несмотря на уже упомянутую выше презумпцию полной исполнимости преюдициальных заключений Суда Европейского Союза, можно согласиться с мнением, что в практике ЕС бывали и будут случаи, когда национальные суды не исполняли, не выполняют и, скорее всего, не будут исполнять заключения Суда ЕС100.

4. Обобщения и выводы

Обобщая практику ведущих международных судов, можно отметить следующее.

Во-первых, можно согласиться с мнением, высказанным К. Алтер, признанным авторитетом в области международного правосудия, что практика отнюдь не доказывает, что деятельность судов позитивно сказывается на соблюдении государствами норм международного права101. Кроме того, та же практика не доказывает тезис о том, что демократиче-

98 Pollicino O. The New Relationship between National and the European Courts after the Enlargement of Europe: Towards a Unitary Theory of Jurisprudential Supranational Law? // Yearbook of European Law. 2010. Vol. 29. No. 1. P 65-111, 99.

99 См.: Weiler J.H.H. Federalism and Constitutionalism: Europe's Sonderweg: Harvard Jean Monnet Paper 10/2000. P 13. URL: http://www.jeanmonnetprogram.org/archive/papers/00/ 001001.html (дата обращения: 26.01.2017).

100 См.: Nyikos S. A. Op. cit. Р. 403.

101 См.: AlterK. J. Do International Courts Enhance Compliance with International Law? Р. 68.

ские и либеральные государства склонны более аккуратно исполнять нормы международного права и решения международных судов. Скорее, надо вести речь о различных подходах к исполнению со стороны слабых, среднеразвитых и сильных с экономической точки зрения государств. Наиболее слабые страны могут просто не иметь ресурсов для того, чтобы соблюдать все свои международные обязательства, в то время как сильные государства могут оказаться в состоянии выдержать негативные последствия неисполнения судебного решения и даже последующих санкций. Поэтому наиболее послушно исполняют нормы международного права и решения международных судов страны, находящиеся где-то посередине.

Во-вторых, практика показывает правоту тех исследователей, которые утверждают, что успешность наиболее известных и востребованных на сегодня международных судов, таких как ОРС ВТО, ЕСПЧ и Суд ЕС, объясняется во многом сочетанием принуждения и управления процессом соблюдения государствами своих обязательств102. Государство в любом случае — это не единое целое, а исполнение (неисполнение) — это результат комплексного взаимодействия различных политических институтов и различных ветвей власти. Неисполнение решения суда или задержка с его исполнением могут быть вызваны отнюдь не открытым отрицанием решения, а особенностями законодательного процесса, на которые могут наложиться противоречия между исполнительной властью, которая хочет выполнить решение, и законодательной, которая делать этого не хочет. Именно вследствие особой позиции Конгресса США в отношении решений ОРС ВТО103 практически невозможно исполнение тех решений ОРС ВТО против США, в соответствии с которыми тре-

102 См.: Tallberg J. Paths to Compliance: Enforcement, Management, and the European Union // International Organization. 2002. Vol. 56. No. 3. P. 609-643.

103 «Ничто в механизме по разрешению споров... не требует от США изменить или дополнить законы, принять новые или отменить старые. Конечно, если третейская группа вынесет решение против нас, мы можем либо заплатить компенсацию, либо стать объектом ответных действий. Но это будет выбор, который мы сами сделаем. Мы сохраняем полный суверенитет

для того, чтобы самим сделать такой выбор» (U.S. Trade Policy: Hearing Before the House Comm. on Foreign Affairs, 104th Cong. (1994) (statement of Amb. M. Kantor, United States Trade Representative)).

буется изменить федеральные законы (как отмечают исследователи, это вынуждает государства-заявители искать другие формы удовлетворения своих требований104). Приведённый выше пример с решением Международного Суда ООН в отношении Италии показывает, что исполнение может быть заблокировано решением высшего национального суда, даже несмотря на желание двух других ветвей власти его исполнить. И в этом случае применение санкций может стать контрпродуктивным и завести ситуацию в тупик.

В-третьих, на процесс исполнения того или иного решения может самым непосредственным образом оказать влияние та цель, которую ставит перед собой суд при рассмотрении того или иного дела. Если на первом плане находится задача толкования той или иной нечётко сформулированной нормы международного соглашения или её модификации, то исполнение или неисполнение в этом случае становится частью более общего процесса кристаллизации этого нового толкования или содержания модифицированной нормы, происходящего в форме диалога между государствами — участниками договора и судом. Выражая в решении своё толкование той или иной нормы либо отходя в своём решении от собственной устоявшейся практики и предлагая новое прочтение той или иной нормы договора, суд исходит из того, что ему предстоит убедить в его правильности, аргументированности и приемлемости основных адресатов, которыми для суда являются государства — участники договора. Если позиция суда, изложенная в решении, в целом позитивно воспринимается большинством государств — участников международного договора и они готовы исходить в своём дальнейшем поведении именно из этого толкования, тогда можно сказать, что суд своим решением достиг желаемой цели. Парадоксально, но в этом случае исполнение вынесенного решения конкретным государством отнюдь не является необходимым условием для достижения судом своей цели. Проигравшее спор государство может его выполнить, согласившись с мнением суда, но оно также может отказаться это сделать. В этом случае неиспол-

104 Cm.: Chilton A. S., Brewster R. Supplying Compliance: Why and When the US Complies with WTO Rulings // Yale Journal of International Law. 2014. Vol. 39. No. 2. P 201 — 246.

нение может являться своего рода сигналом суду, что его решение воспринимается как ошибочное или выходящее за установленные суду пределы, и тогда такое неисполнение нужно рассматривать как меру индивидуального воздействия на суд, чтобы скорректировать аргументы и позицию суда при дальнейших решениях. Однако если новое толкование, предложенное судом, находит поддержку у большинства государств — участников договора и начинает ими активно применяться, то вопрос об исполнении этого решения конкретным государством отходит на второй план, а новизна толкования, предложенного судом, делает беспредметными и явно ненужными разговоры о наказании проигравшего государства или о взыскании с него компенсации. В этом случае решение может остаться в принципе неисполненным, но его вклад в толкование норм договора может быть очень заметным. Именно это и произошло со всеми решениями, вынесенными в рамках ГАТТ— ВТО в ходе уже упомянутой «банановой войны». Они все остались неисполненными, но внесли крайне весомый вклад в прояснение многих вопросов соглашений ВТО.

Как показывает практика, проигравшее спор государство может не согласиться с резолютивной частью вынесенного решения, но при этом поддержать своими дальнейшими действиями и поведением некоторые выводы мотивировочной части, к которым пришёл суд в отношении толкования тех или иных норм международного договора. Тогда можно говорить о частичном исполнении решения. Если же государство отрицает решение полностью и исходит из своей позиции в дальнейших действиях и в дальнейших спорах, несмотря на то что аргументы суда были восприняты большинством участников договора и начали восприниматься уже как устоявшаяся практика, тогда многое будет зависеть от готовности других государств-участников терпеть такую конфронтацию с судом и применять меры воздействия к такому государству. Если такая ситуация устаивает другие государства, то она может продолжаться неопределённо долгое время. В ином случае, но уже в последующих спорах к этому государству могут быть применены санкции. Тогда у этого государства из средств воздействия на суд останется лишь выход из-под юрисдикции суда или из международного договора в целом.

Говоря об исполнении решений судов, вынесенных в порядке реализации судом функции по контролю за исполнением государствами своих обязательств, то, как показывает приведённая выше практика, такое исполнение зависит от нескольких факторов. С одной стороны, от того, насколько совпадает трактовка нарушенных обязательств, данная судом, с той, из которой исходит само государство в своих действиях. Если речь идёт о нарушении обязательств в их устоявшемся и принятом государствами — участниками договора толковании, то вероятность исполнения такого решения суда будет значительно выше. Если же речь идёт о фиксации судом нарушений обязательств в толковании, которое расходится с тем, из которого исходит государство, либо если суд в решении меняет свою ранее устоявшуюся практику и признаёт нарушение в тех случаях, которые раньше нарушением не являлись, то вероятность исполнения будет ниже. В этой новой для себя ситуации государство может не пойти на исполнение решения, не соглашаясь тем самым с позицией суда. С другой стороны, исполнение решений, вынесенных в порядке контроля, зависит и от той модели предписаний, которые использует суд в своём решении. Практика того же ЕСПЧ показывает, что выбранная им модель декларативного решения с выплатой заявителю символической компенсации приводит к очень высокому уровню исполнения таких решений. Суд ЕС и ОРС ВТО также ограничиваются декларативными решениями, не взыскивая никакой компенсации и оставляя на усмотрение государства выбор средств для реализации этого решения. Избравший другой путь МАСПЧ, который требует от государств не только компенсации, но и подчинения в виде вполне реальных действий по изменению законодательства, привлечению виновных к ответственности, пересмотра дел, сталкивается с очень большими трудностями.

В-четвёртых, на уровень исполнения влияет дизайн контрольного механизма, созданный государствами в рамках данного договора. В ситуации, когда отсутствуют мировой законодатель и централизованный аппарат принуждения, государства, создавая международные суды, сами решают, как и в какой степени будут исполняться судебные решения и что будет в том случае, если государство откажется исполнять вынесенное против него

решение. Многие исследователи отмечают исключительное разнообразие подходов, использованных государствами при создании того или иного суда, и говорят об этом как о ещё одной особенности международных судов, отличающей их от судов национальных. Как пишет Э. Гузман, «с учётом очевидной слабости системы принуждения на международном уровне было бы уместным ожидать, что государства будут сами стремиться устранить этот недостаток, предусматривая в договорах механизмы, направленные на повышение их исполнимости. На деле это происходит весьма редко, и возможность применения к нарушителю санкций редко встречается в договорах, а в тех соглашениях, где санкции всё же предусмотрены, они редко применяются»105. Абрам и Антония Чейс впервые высказали мысль о минимально приемлемом для государств уровне соблюдения норм международного права106. С ними согласна К. Ал-тер, утверждающая, что международные соглашения, направленные на изменение поведения государств, а не просто фиксирующие статус-кво, сконструированы таким образом, чтобы их эффективность достигалась при допущении и даже ожидании некоего уровня несоблюдения, в том числе и решений международных судов107. Р. Брюстер идёт ещё дальше и на примере Киотского протокола108 и разрешения споров в рамках ВТО109 показывает возможность создания государствами такой системы, которая изначально допускает не только вероятность нарушения государствами своих обязательств, но и возможность за плату избежать ответственности за такое на-рушение110. В этом отношении можно согласиться с мнением, что контрольная система, используемая в рамках Европейской Конвен-

105 Guzman A. The Design of International Agreements // The European Journal of International Law. 2005. Vol. 16. No. 4. Р 579612, 589.

106 См.: Chayes A., Handler Chayes A. Op. cit. Р. 197.

107 Alter K. J. Do International Courts Enhance Compliance with International Law? Р. 55

108 В рамках Киотского протокола государства могли вместо запланированного уровня снижения парниковых выбросов докупить квоты на такие выбросы на рынке, избежав таким образом ответственности.

109 Имеется в виду указанная выше практика выплаты проигравшей стороной компенсации заявителю за возможность сохранить в силе меры, признанные решениями ОРС ВТО не соответствующими соглашениям ВТО.

110 См.: Brewster R. Pricing Compliance: When Formal Remedies Displace Reputational Sanctions // Harvard International Law Journal. 2014. Vol. 54. No. 2. P 259-314.

ции, начала восприниматься рядом государств — членов Совета Европы именно в таком ключе. Крайне высокий уровень повторяющихся дел, находящихся на рассмотрении ЕСПЧ (почти половина от общего количества), в сочетании с практически безупречным уровнем исполнения решений ЕСПЧ в части выплаты компенсации говорит о том, что страны предпочитают выплачивать компенсацию, но при этом не менять своё поведение, нарушающее Конвенцию и генерирующее жалобы заявителей. Это вносит свой весомый вклад в резкий рост количества жалоб в ЕСПЧ и снижает общую эффективность контрольного механизма Конвенции. Обеспокоенность такой ситуацией привела в итоге к появлению механизма пилотных решений, требующих от государств принятия серьёзных мер законодательного характера. Как показывает приведённая выше статистика, уровень исполнения таких решений уже значительно ниже.

В-пятых, проблема повышения уровня исполнения решения судов не может быть решена введением более жёстких санкций. Как показывает приведённый выше обзор практики исполнения решений ведущих международных судов, государства при создании судов чаще всего предусматривают дипломатические методы разрешения ситуаций, возникающих в случае неисполнения решений судов, а не принуждение. Именно поэтому введение международным договором санкций за неисполнение судебных решений выглядит малореальным и может в конечном счёте оказаться контрпродуктивным, спровоцировав государства на выход из этого международного договора или став решающим аргументом для третьих государств не присоединяться к этому договору.

Крайне показателен в этом отношении пример Суда ЕС, где некоторые решения так и остаются неисполненными, несмотря на беспрецедентные для международного правосудия жёсткие финансовые санкции, и при этом отмечается очень высокий уровень исполнения преюдициальных заключений, которое вообще не обеспечено никакими санкциями. Это показывает, что ключом к успеху (и то относительному) является диалог суда и создавших его государств. Введение жёстких санкций может оказать негативное воздействие на выполнение судом функций по толко-

ванию договора, а также по его модификации за счёт отхода суда от устоявшейся судебной практики. Как уже отмечалось выше, толкование, данное международным судом, необязательно будет полностью соответствовать тому пониманию норм Конвенции, из которого исходят государства. Кроме того, такое толкование может быть просто ошибочным, и в этом случае настаивать на его безусловном исполнении под угрозой санкций значит прекращать тот самый диалог по согласованию этого толкования.

5. Заключение

Бесспорно, у каждого случая неисполнения решения есть своя специфика, но объединяет их всех одно: неисполнение решения относится к ответным мерам, принимаемым государствами уже после его вынесения. В этом случае исполнение или неисполнение решения суда можно и нужно рассматривать как непрекращающийся диалог между судом и создавшими его государствами в отношении целого ряда вопросов, делегированных суду, а также как одна из форм контроля за таким делегированием. В этом отношении и государства, и сам суд стоят перед весьма серьёзным выбором. С одной стороны, неисполнение всех решений, вынесенных международными судами, лишает смысла саму идею создания суда и делегирования ему указанных выше функций. С другой стороны, всегда существует вероятность появления судебного решения, исполнение которого государство, если будет исходить из существующего набора различного рода факторов (экономических, политических, электоральных и т. д.), сочтёт невозможным.

Поэтому в международном правосудии речь может идти не об абсолютном, а о минимально приемлемом для государств-участников уровне исполнения решений конкретного суда; при этом необходимо учитывать, что для различных судов этот уровень никогда не будет одинаков. Если доля неисполненных решений будет превышать приемлемый уровень, это будет означать, что суд не в состоянии эффективно исполнять делегированные ему функции и, скорее всего, либо окажется в маргинальном положении, либо деятельность суда будет прекращена. Итог всегда будет зависеть как от действий государств, так и от

действий самого суда. Если государства увидят, что выгоды, полученные от создания суда, превышают издержки, связанные с этим, то они будут стараться выполнить его решения. В свою очередь, любой прагматичный и рационально мыслящий международный суд должен также адекватно оценивать и исполнимость собственных решений, чтобы доказать этот решающий для его судьбы перевес плюсов в его создании над минусами. И для любого суда было бы фатальной ошибкой исходить из того, что раз государства его создали, то это высечено в камне на века и подразумевает беспроблемное исполнение всех его решений. Как показывает вся приведённая выше практика современного международного правосудия, это иллюзии, которые могут дорого стоит любому суду.

Библиографическое описание: Исполинов А. Исполнение решений международных судов: теория и практика // Международное правосудие. 2017. № 1(21). С. 45—67.

Compliance with the judgements of international courts: theory and practice

Alexey Ispolinov

Candidate of Sciences (Ph.D.) in Law, Associate Professor, head of the Department of International Law, Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russia (e-mail: [email protected]).

Abstract

In the present article, the author addresses the issues of compliance of the states with the judgments of various international courts'. Until recently, these issues did not attract much attention of law scholars. Viewing this issue as a part of more general problem of the states' compliance with provisions of public international law, the author begins his research with a brief review of the leading schools of international law seeking to explain why in most cases comply states do with international law, whereas failing to do so on other not so often occasions. The author distinguishes between effectiveness of the international courts and states' compliance, suggesting that compliance of the state with the international courts' judgments should not be looked upon as unambiguous compliance or non-compliance, for the states' actions most often lie between these two. Considering all of the above, the author concludes that the states initially admitted the potential non-compliance with the international courts' judgments and included a relevant mechanism into the structure of the court to facilitate this process. Doing so, the states consider non-compliance to be one of the forms of ongoing state-court dialogue regarding the range of issues delegated by the states to the courts, as well as one of the instruments of post ante control of the states over the courts, regarding delegated powers including interpretation and application of public international law. Therefore,

in international justice it would be more appropriate to expect the lowest acceptable level of compliance by the states for each specific court instead of presuming absolute compliance.

Keywords

compliance; international courts; delegation and control; interpretation and application of the international law.

Citation

Ispolinov A. (2017) Ispolnenie resheniy mezhdunarodnykh sudov: teoriya i praktika [Compliance with the judgments of international courts: theory and practice]. Mezhdunarodnoepravosudie, no. 1, pp. 45-67. (In Russian).

References

Alschner W. (2014) Amicable settlements of WTO disputes: bilateral solutions in a multilateral system. World Trade Review, vol. 13, no. 1, pp. 65102.

Alston Ph. (2014) Against a World Court for Human Rights. Ethics & International Affairs, vol. 28, no. 2, pp. 197-212. Alter K. J. (2003) Do International Courts Enhance Compliance with International Law? Review of Asian and Pacific Studies, no. 25, pp. 51-78. Alter K. J. (2006) Private Litigants and the New International Courts. Comparative Political Studies, vol. 39. no. 1, pp. 22-49. Antkowiak Th. M. (2011) An Emerging Mandate for International Courts: Victim-Centered Remedies and Restorative Justice. Stanford Journal of International Law, vol. 47, no. 2, pp. 279-332. Arato J. (2013) Treaty Interpretation and Constitutional Transformation: Informal Change in International Organizations. Yale Journal of International Law, vol. 38, no. 2, pp. 289-357. Audretsch H. A. H. (1986) Supervision in European Community Law: Observance by the Member States of Their Treaty Obligations: A Treatise on International and Supra-National supervision, 2nd ed., Amsterdam: North-Holland.

Bailliet C. M. (2013) Measuring Compliance with the Inter-American Court of Human Rights: The Ongoing Challenge of Judicial Independence in Latin America. Nordic Journal of Human Rights, vol. 31, no. 4, pp. 477495.

Bello-Hippler J. (1996) The WTO Dispute Settlement Understanding: Less Is More. American Journal of International Law, vol. 90, no. 3, pp. 416418.

Ben-Shahar O. (2004) "Agreeing to Disagree": Filling Gaps in Deliberately

Incomplete Contracts. Wisconsin Law Review, no. 2, pp. 389-428. Brewster R. (2014) Pricing Compliance: When Formal Remedies Displace Reputational Sanctions. Harvard International Law Journal, vol. 54, no. 2, pp. 259-314.

Carrubba C., Gabel M. (2013) Courts, Compliance, and the Quest for Legitimacy in International Law. Theoretical Inquiries in Law, vol. 14, no. 2, pp. 505-542.

Charnovitz S. (2009) The Enforcement of WTO Judgments. The Yale Journal

of International Law, vol. 34, no. 2, pp. 558-566. Chayes A., Handler Chayes A. (1993) On compliance. International Organization, vol. 47, no. 2, pp. 175-205. Chilton A. S., Brewster R. (2014) Supplying Compliance: Why and When the US Complies with WTO Rulings. Yale Journal of International Law, vol. 38, no. 2, pp. 201-246. Downs G., Rocke D., Barsoom P (1996) Is the Good News about Compliance Good News about Cooperation? International Organization, vol. 50, no. 3, pp. 379-406.

Ginsburg T., McAdams R. H. (2004) Adjudicating in Anarchy: An Expressive Theory of International Dispute Resolution. William and Mary Law Review, vol. 45, no. 4, pp. 1229-1339.

Goldstein J. L., Steinberg R. H. (2008) Negotiate or Litigate? Effects of WTO Judicial Delegation on U.S. Trade Politics. Law & Contemporary Problems, vol. 71, no. 1, pp. 257-282.

Guzman A. T. (2002) A Compliance-Based Theory of International Law. California Law Review, vol. 90, no. 6, pp. 1823-1888.

Guzman A. (2005) The Design of International Agreements. The European Journal of International Law, vol. 16, no. 4, pp. 579-612.

Hartigan J. (ed.) (2009) Trade Disputes and the Dispute Settlement Understanding of the WTO: An Interdisciplinary Assessment, Bingley: Emerald.

Hathaway O. A. (2002) Do Human Rights Treaties Make a Difference? The Yale Law Journal, vol. 111, no. 8, pp. 1935-2042.

Hawkins D., Jacoby W. (2010) Partial Compliance: A Comparison of the European and Inter-American Courts for Human Rights. Journal of international law and international relations, vol. 6. no. 1. pp. 35-85.

Henkin L. (1979) How Nations Behave: Law and Foreign Policy, 2nd ed., New York: Columbia University Press.

Huneeus A. (2011) Courts Resisting Courts: Lessons from the InterAmeri-can Court's Struggle to Enforce Human rights. Cornell International Law Journal, vol. 44, no. 3, pp. 493-533.

Huneeus A. (2014) Compliance with Judgments and Decisions. In: Romano C., Alter K. J., Shany Y. (eds.) Oxford Handbook of International Adjudication, Oxford: Oxford University Press.

Kapiszewski D., Taylor M. M. (2013) Compliance: Conceptualizing, Measuring, and Explaining Adherence to Judicial Rulings. Law & Social Inquiry, vol. 38, no. 4, pp. 803-835.

Kingsbury B. (1998) The Concept of Compliance as a Function of Competing Conceptions of International Law. Michigan Journal of International Law, vol. 19, no. 2, pp. 345-372.

Llamzon A. (2008) Jurisdiction and Compliance in Recent Decisions of the International Court of Justice. The European Journal of International Law, vol. 18, no. 5, pp. 815-852.

Martin L. (2011) Against Compliance: APSA 2011 Annual Meeting Paper, Seattle.

Nowak M. (2007) The Need for a World Court of Human Rights. Human Rights Law Review. vol. 7, no. 1, pp. 251-259.

Nyikos S. A. (2003) The Preliminary Reference Process: National Court Implementation, Changing Opportunity Structures and Litigant Desist-ment. European Union Politics, vol. 4, no. 4, pp. 397-419.

Paulson C. (2004) Compliance with Final Judgments of the International Court of Justice since 1987. The American Journal of International Law, vol. 98, no. 3, pp. 434-461.

Pollicino O. (2010) The New Relationship between National and the European Courts after the Enlargement of Europe: Towards a Unitary Theory of Jurisprudential Supranational Law? In: Yearbook of European Law, vol. 29, no. 1, pp. 65-111.

Posner E., Yoo J. (2005) Judicial Independence in International Tribunals. California Law Review, vol. 93, no. 1, pp. 1-74.

Raustiala K., Slaughter A.-M. (2002) International Law, International Relations and Compliance. In: Carlsnaes W., Risse Th., Simmons B. A. (eds.) Handbook of International Relations, London: Sage Publications, pp. 538-558.

Romano C. P. R. (1999) The Proliferation of International Judicial Bodies: The Pieces of the Puzzle. New York University Journal of International Law, vol. 31, no. 4, pp. 709-751.

Romano C. (2007) From the Consensual to the Compulsory Paradigm In International Adjudication: Elements for a Theory of Consent. International law and politics, vol. 39, no. 4, pp. 791-872.

Rosenne Sh. (2006) Law and Practice of the International Court: 1920-2015, 4th ed., Leiden; Boston: Martinus Nijhoff.

Schulte C. (2004) Compliance with Decisions of the International Court of Justice, Oxford: Oxford University Press.

Schwebel S. M. (1994) The Compliance Process and the Future of International Law. In: Schwebel S. M. Justice in International Law: Selected Writings, Cambridge: Cambridge University Press, pp. 598-607.

Shany Y. (2012) Assessing the Effectiveness of International Courts: A Goal-based Approach. American Journal of International Law, vol. 106, no. 2. pp. 225-270.

Shumilov V. M. (2013) Pravo Vsemirnoy Torgovoy Organizatsii (VTO) [The law of the World Trade Organization (WTO)], Moscow: Yurayt. (In Russian).

Smbatyan A. S. (2012) Vsemlrnaya Torgovaya Organizatsiya: unikal'nost' I adekvatnost' [World Trade Organization: uniqueness and adequatness]. Pravo VTO, no. 1, pp. 4-10. (In Russian).

Starzhenetsky V. V. (2013) Mezhdunarodnye sudy i transformastiya nat-sionalnykh pravovykh system [International courts and transformation of national legal systems]. Mezhdunarodnoepravosudie, no. 3, pp. 6477. (In Russian).

Steinberg R. H. (2004) Judicial Lawmaking at the WTO: Discursive, Constitutional, and Political Constraints. The American Journal of International Law, vol. 98, no. 2, pp. 247-275.

Tallberg J. (2002) Paths to Compliance: Enforcement, Management, and the European Union. International Organization, vol. 56, no. 3. pp. 609643.