CC BY
849
ПРАВОСУДИЕ И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
Исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации
КОКОТОВ Александр Николаевич,
судья Конституционного Суда РФ,
доктор юридических наук, профессор
Решения Конституционного Суда РФ, принятые при отправлении им конституционного правосудия, имеют обязательный и окончательный характер. Они без подтверждения какими-либо органами, должностными лицами обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных наделенных публично-властными полномочиями субъектов, направленная на осуществление обязанностей, вытекающих из решений КС РФ, характеризуется как исполнение указанных решений.
В заключении № 13 (2010) Консультативного совета судей европейских государств по вопросу о роли судей в деле исполнения судебных актов (Страсбург, 19 ноября 2010 г.) говорится о том, что эффективное исполнение вступивших в силу судебных решений является одним из основных элементов принципа верховенства права. Важно обеспечить веру общества в авторитет судебной власти. Независимость суда и право человека на справедливое судебное разбирательство останутся всуе, если судебный акт не исполняется (п. 7). В государстве, руководствующемся принципом верховенства права, публичные власти обязаны пре-
выше всего чтить судебные акты и исполнять их быстрым образом ex officio. Сама идея о том, что государственный орган отказывается подчиниться судебному акту, подрывает концепцию примата права (п. 31). Исполнительное производство должно осуществляться в соответствии с фундаментальными правами и свободами человека (п. 8). Приведенные положения лежат в основе исполнения решений и конституционных судов. При этом исполнение конституционно-судебных решений, будучи проявлением принципа верховенства права, нацелено на обеспечение конституционной законности1.
В Российской Федерации механизм исполнения решений КС РФ к настоящему времени сформировался. В то же время и здесь существуют проблемы, что подтверждается, в частности, длительным неисполнением ряда решений КС РФ, число которых, согласно данным Минюста России, составляет более 502. Следовательно, актуальной остается задача дальнейшего совершенствования названного механизма, его правового закрепления3.
1 См.: Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М., 2011. С. 154.
2 О примерах неисполнения решений Конституционного Суда РФ см.: Деятельность Конституционного Суда РФ. Решения, проблемы и перспективы: интервью с председателем Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькиным. URL: http://www.consultant.ru/law/ mterview/zorkm3.html.
3 О причинах неисполнения решений Кон-
ституционного Суда РФ см.: Лазарев Л. В.
Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003. С. 87; Митюков М. А.
Механизм исполнения решений конституционных судов в его функциональной составляющей включает действия по непосредственному исполнению судебных решений, а также по обеспечению их надлежащего исполнения. Его организационный срез представлен органами, организациями, отвечающими за осуществление вышеперечисленных действий, и формами их деятельности в данной области. КС РФ, не обладая полномочиями в области непосредственного исполнения решений, принятых им при отправлении конституционного правосудия, включается в пределах собственной компетенции в работу по обеспечению их исполнения.
Законодательной основой названного механизма являются положения Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 79—81, 87 и др.), дополняемые нормами иных актов. По мнению одних авторов, необходимо принятие отдельного закона об исполнении решений КС РФ4. С точки зрения других, эти вопросы должны детально регулироваться Законом о Конституционном Суде РФ5. Представляется, что вопросы исполнения решений КС РФ требуют комплексного регулирования в Законе о Конституционном Суде РФ, ряде иных законов федерального уровня. Данные вопросы могли бы быть урегулированы и в федеральном законе о нормативных правовых актах в
Как исполняются решения Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации // Журнал российского права. 2001. № 7. С. 8.
4 См.: Чепурнова Н. Решения Конституционного Суда РФ как образец юридической гармонии // Российская юстиция. 2001. № 10. С. 29.
5 См.: Захаров В. В. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права. М., 2005. С. 191.
Российской Федерации в случае его принятия.
Непосредственное исполнение конституционно-судебных решений заключается в осуществлении обязанными субъектами предписаний названных решений посредством совершения правотворческих6, правоприменительных действий, в том числе принятия правотворческих, правоприменительных решений, либо отказа от их совершения (принятия)7. Способы исполнения определяются многими обстоятельствами, в частности видом конституционного судопроизводства, содержанием оспоренной нормы, нормативно заданными последствиями принятия конституционно-судебных решений, содержащимися в них указаниями на особенности исполне-ния8. Законодательство исходит из
6 В соответствии с одним из подходов деятельность нормотворческих органов, порождаемую решениями КС РФ, корректнее оценивать как реализацию, а не исполнение этих решений. См., например: Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» / под ред. Г. А. Гаджиева. М., 2012. С. 427 (авторы комментария — Г. А. Гаджиев, С. П. Маврин). По их мнению, в ст. 80 Закона о Конституционном Суде РФ юридически точно подчеркивается обязанность органов государственной власти осуществлять необходимые меры в связи с принятием решения Конституционного Суда, а не в соответствии с ним. Можно предположить, что этот подход заключается в понимании нормотворче-ской деятельности как обеспечительной по отношению к решениям КС РФ.
7 К правоприменительным способам исполнения решений КС РФ мы относим не только принятие уполномоченными субъектами правоприменительных (индивидуальных) актов, но и выполнение ими иных вытекающих из судебных решений обязанностей, в том числе соблюдение запретов на осуществление определенных действий, принятие тех или иных решений.
8 См.: Кальяк А. М. Исполнение решений конституционных судов: вопросы теории и практики (на материалах постсоциалисти-
достаточности добровольного исполнения решений КС РФ9, вводя лишь меры принуждения, призванные побудить обязанных субъектов к самостоятельному исполнению ими решений КС РФ. К таким мерам, в частности, относятся меры ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение, воспрепятствование исполнению решений КС РФ.
В число основных правотворческих способов исполнения конституционно-судебных решений входят: 1) принятие актов, отменяющих (признающих утратившими силу) неконституционные акты (нормы); 2) принятие новых актов, а также актов, вносящих новые положения в действующие акты, в том числе в целях устранения выявленного КС РФ пробела в правовом регулировании; 3) выявление воспроизводящих неконституционные нормы актов (норм) и их изменение (отмена); 4) выявление актов (норм), основанных на актах (нормах), признанных неконституционными, и при необходимости их изменение (отмена); 5) выявление актов (норм), аналогичных актам (нормам), признанным неконституционными, и их изменение (отмена).
Правотворческие органы, принимая нормативные акты в целях осуществления решений КС РФ, обладают порой широким усмотрением в выборе конкретной модели регулирования. Однако если их акты исходно предопределены позицией КС РФ (пусть и рамочной), непосредственно воплощают ее в нормативном мате-
ческих государств): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2006. С. 10.
9 Вместе с тем принудительность исполнения можно усмотреть в праве Президента РФ отменить постановление Правитель-
ства РФ в случае установления КС РФ его противоречия Конституции РФ после истечения срока, в течение которого это должно было сделать Правительство РФ. Однако названную отмену можно толковать и как добровольное исполнение решения КС РФ исполнительной ветвью власти в целом, фактически возглавляемой Президентом РФ.
риале в силу ее требования, то принятие таких актов является способом исполнения решения (решений) КС РФ.
К основным правоприменительным способам исполнения конституционно-судебных решений входят: 1) прекращение применения актов (норм), признанных неконституционными; 2) отказ от введения в действие и применения не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (их отдельных положений), признанных КС РФ не соответствующими Конституции РФ; 3) применение актов (норм) в истолковании, данном КС РФ10;
4) принятие индивидуальных актов;
5) совершение уполномоченными органами действий, принятие ими решений на основе юридических фактов (обязательных юридических квалификаций), установленных КС РФ в порядке, предусмотренном ст. 93 Конституции РФ, ст. 107—110 Закона о Конституционном Суде РФ, ст. 15, 23 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»; 6) вынесение судами общей юрисдикции, арбитражными судами решений по делам, по которым они ранее обращались в КС РФ в порядке ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, в соответствии с позицией КС РФ; 7) прекращение исполнения решений судов и иных органов, основанных на признанных неконституционными актах, и осуществление процедуры пересмотра таких решений в законодательно установленных случаях, в
10 Зачастую КС РФ признает оспариваемые положения конституционными или неконституционными в части, выделяя тем самым дефектный аспект их действия, не обособленный в структуре проверяемого акта. Такие решения, по сути, сводятся к особому конституционно-правовому истолкованию КС РФ проверенных им положений, не требуя обязательной их отмены правотворческими органами (см.: Зорькин В. Д. Конституционно-правовое развитие России. М., 2011. С. 183—185).
частности пересмотр судами по обращениям граждан ранее вынесенных ими решений.
Граница между правотворческими и правоприменительными способами не всегда четко выражена. Так, в решении КС РФ может содержаться конституционно-правовое истолкование норм, определяющих порядок принятия нормативных актов, обязательное для участников соответствующего правотворческого про-цесса11. Здесь исполнение решения КС РФ требует от обязанных субъектов осуществления нормативных предписаний, регламентирующих правотворческий процесс в соответствии с их конституционно-правовым смыслом, и, следовательно, изменения практики осуществления правотворческих действий. Все же в главном приведенный вариант исполнения решения КС РФ имеет правоприменительную природу, поскольку выражается в изменении обязанными субъектами в соответствии с позицией КС РФ толкования нормативной основы правотворческого процесса, а не в изменении ими самой этой основы. Правоприменительную природу имеет также соблюдение уполномоченными субъектами вытекающих из судебных решений запретов на осуществление ими правотворческих полномочий. Дело в том, что, хотя конституционно-судебный запрет для уполномоченного органа на принятие нормативного акта определенного вида или содержания сам по себе уточняет негативным образом его правотворческую компетенцию, соблюдение данного запрета затруднительно толковать как акт правотворчества.
Исполнение решений КС РФ осуществляется в нормативно установленные сроки. Применительно к правотворческим способам срок исполнения решений КС РФ определя-
11 Примером такого решения является постановление КС РФ от 29 ноября 2006 г. № 9-П по делу о проверке конституционно-
сти п. 100 Регламента Правительства РФ.
ется периодом времени (ст. 80, 87 Закона о Конституционном Суде РФ). Это связано с тем, что устранение выявленных КС РФ дефектов законодательства требует временных затрат, порой весьма существенных, тем более если необходимо принятие нормативных актов законодательными органами, процедуры деятельности которых настроены на зачастую непростое согласование принимаемых решений теми или иными политическими силами.
В статье 80 Закона о Конституционном Суде РФ установлены сроки принятия решений правотворческими органами, чьи акты признаны неконституционными, а также к полномочиям которых относится устранение пробелов правового регулирования, нормативных правовых актов, отменяющих неконституционные акты (нормы) или устраняющих пробелы правового регулирования. Статья 87 этого Закона называет сроки отмены субъектами правотворчества положений тех своих актов (договоров), которые основаны на признанных неконституционными полностью или частично нормативных актах (договорах) либо воспроизводят их или содержат такие же положения, какие признаны неконституционными. Устанавливаемые в данных статьях сроки начинают течь после опубликования соответствующих решений КС РФ. На наш взгляд, данные нормы нуждаются в уточнении.
Во-первых, для изменения законов субъектов РФ введены начинающие течь одновременно сроки внесения главой субъекта РФ законопроектов в законодательный орган (не позднее двух месяцев) и принятия законов законодательным органом (шесть месяцев). Для изменения законов федерального уровня установлен только срок внесения законопроектов в Государственную Думу Правительством РФ (не позднее шести месяцев). Прежде всего на федеральном уровне наряду со сроком подготовки и внесения законопро-
ектов в Государственную Думу желательно установить срок принятия законов, направленных на исполнение решений КС РФ12. «Послабление» во времени, сделанное федеральным законодателем самому себе, не имеет разумных оснований. Кроме того, начало течения срока рассмотрения и принятия законов, направленных на исполнение решений КС РФ, как на федеральном, так и на региональном уровне должно связываться не с опубликованием решений КС РФ, а с принятием законодательным органом к рассмотрению надлежаще внесенных законопроектов уполномоченными субъектами. Представляется правильным, чтобы сроки подготовки и внесения законопроектов в законодательные органы и их рассмотрения и принятия последними текли один после другого, а не параллельно друг другу. Законодательный орган не должен отвечать за непринятие закона в срок, если причиной этого является невнесение соответствующего законопроекта обязанным субъектом.
Во-вторых, следует принять во внимание, что разработка законов, устраняющих пробелы правового регулирования (тем более если необходимо подготовить концептуально новый закон или внести системные изменения в разные акты), требует согласованных действий множества субъектов в значительный промежуток времени. Не случайно законодательный срок внесения таких законопроектов Правительством РФ в Государственную Думу увеличен с трех до шести месяцев. При этом целесообразно нормативно установить, что Правительство РФ не позднее чем в двухмесячный срок после опубликования решения КС РФ утверждает своим решением срок подготовки и внесения законопроекта в Государственную Думу. В этот же пе-
12 См.: Доклад Министерства юстиции РФ о результатах мониторинга правоприменения за 2011 г. URL: http://minjust.ru/ru/ node/4779.
риод данный законопроект должен включаться в план законопроектной работы Правительства РФ с определением головной организации по его разработке, а также должны осуществляться и иные подготовительные действия, в том числе формирование рабочих групп, которые непосредственно будут готовить законопроекты. Иногда в ходе работы над законопроектом может появиться необходимость в изменении срока его внесения в законодательный орган. Однако увеличение названного срока должно производиться в исключительных случаях и только по решению Правительства РФ (главы субъекта РФ).
Следует также указать, что КС РФ обладает правом установления особого порядка исполнения своих решений, что позволяет ему при необходимости самому вводить индивидуальные сроки исполнения его решений.
В-третьих, подготовка и внесение законопроектов в целях исполнения решений КС РФ Правительством РФ в рамках федерального законодательного процесса и главами субъектов РФ в рамках регионального законодательного процесса является их исключительной обязанностью. Это оправданный подход, поскольку применение (исполнение) большинства законов относится к ведению исполнительных органов власти. В то же время заслуживают внимания предложения о наделении правом внесения в законодательные органы таких законопроектов иных субъектов законодательной инициативы13. Пра-
13 См., например: Мазуров А. В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации». 2-е изд. М., 2009; Шай-марданов К. Д. Исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации // Российское правосудие. 2011. № 10. С. 64. С. Д. Князев, выступая на выездном заседании комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию граждан-
во (не обязанность) этих субъектов готовить и вносить в законодательные органы соответствующие законопроекты следовало бы увязать с невыполнением Правительством РФ, главами субъектов РФ их обязанности по внесению в установленный срок своих законопроектов. Если в данной ситуации законопроект, направленный на исполнение решения КС РФ, будет внесен в законодательный орган не специальным субъектом законодательной инициативы и до его принятия в первом чтении Правительство РФ (глава субъекта РФ) внесет свой законопроект, то такие законопроекты могли бы рассматриваться как альтернативные. Если же Правительство РФ (глава субъекта РФ) откажется от внесения законопроекта или не внесет его до принятия в первом чтении законодательным органом законопроекта, исходящего от иного субъекта, то у Правительства РФ имеются все необходимые правовые возможности доведения до депутатов своей оценки законопроекта, внесенного иным субъектом14.
В-четвертых, законодательное положение о сроке внесения измене-
ского общества, проведенном 29 июня 2012 г. в Конституционном Суде РФ, предложил с опорой на зарубежный опыт расширить круг субъектов, вносящих в Государственную Думу законопроекты в порядке исполнения решений КС РФ.
14 Согласно Федеральному конституционному закону от 5 апреля 2013 г. № 1-ФКЗ правом внесения в Государственную Думу законопроектов, направленных на исполнение решений Конституционного Суда РФ, наделены Президент РФ, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные органы субъектов РФ, а также Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения. При осуществлении ими названного права Правительство РФ, положительно оценив соответствующий законопроект, вправе отложить внесение по данному вопросу собственного законопроекта.
ний во внутрифедеральные договоры, их прекращения в целях исполнения решений КС РФ (два месяца) не учитывает современный порядок заключения и прекращения действия договоров о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Действующее регулирование предусматривает, что Президент РФ после подписания договора о разграничении полномочий им и главой субъекта РФ вносит в Государственную Думу проект федерального закона об его утверждении. Договор вступает в силу со дня вступления в силу названного федерального закона, обретая силу федерального закона. В этом же порядке в данный договор вносятся изменения, принимается решение о прекращении его действия. Введение утверждения федеральными законами договоров о разграничении полномочий и договоров о прекращении их действия, как представляется, требует увеличить срок приведения договоров в соответствие с решениями КС РФ и предусмотреть обязанность Президента РФ в определенный срок инициировать процедуру приведения таких договоров в соответствие с решениями КС РФ.
В-пятых, федеральный законодатель, закрепив положение о том, что признание не соответствующим Конституции РФ нормативного акта субъекта РФ (норм) является основанием для отмены в установленном порядке органами государственной власти других субъектов РФ таких же актов (норм), не предусмотрел за последними обязанности отменять в установленном порядке или пересматривать иные свои акты (нормы), основанные на их актах (нормах), отменяемых ими в силу их аналогичности тому акту (нормам) субъекта РФ, который признан неконституционным.
В ряде случаев срок исполнения решений КС РФ определяется датой вступления в силу соответствую-
щих решений, если из них не вытекает иное. Таковы решения, порождающие обязанности уполномоченных субъектов по прекращению применения неконституционных актов, отказу от введения в действие и применения не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации, применению актов в конституционно-правовом истолковании, прекращению рассмотрения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, прекращению процедуры реализации инициативы проведения всероссийского референдума.
Исполнение решений КС РФ, заключающееся в вынесении судом общей юрисдикции (арбитражным судом) решения по ранее приостановленному делу в связи с его обращением в КС РФ в порядке ч. 4 ст. 125 Конституции РФ на основании решения КС РФ, прекращении исполнения решений суда, иного органа, основанных на признанных неконституционными актах, пересмотре таких решений, осуществляется в порядке и сроки, предусмотренные гражданским (арбитражным) процессуальным законодательством, законодательством об исполнительном производстве. Однако дела, которые послужили поводом для обращения граждан (их объединений) в КС РФ, признавший оспоренные ими положения неконституционными (давший их конституционно-правовое истолкование), подлежат по обращению граждан пересмотру компетентными органами безотносительно к истечению пресекательных сроков такого обращения и независимо от того, имеются или отсутствуют основания для пересмотра, предусмотренные иными, помимо Закона о Конституционном Суде РФ, актами (определение КС РФ от 4 декабря 2000 г. № 243-О)15.
15 См., например: Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федера-
В данном случае речь идет о пересмотре дел граждан, обратившихся в Конституционный Суд в процессуальном, а не в материально-правовом смысле. К примеру, суд общей юрисдикции в случае надлежащего обращения в него гражданина — участника конституционного судопроизводства обязан проверить ранее им вынесенное решение с учетом соответствующей позиции КС РФ как нового обстоятельства. Однако результатом такой проверки может быть и отказ в пересмотре ранее вынесенного и вступившего в силу решения исходя из обстоятельств дела, особенностей нормативной основы его разрешения. Здесь непосредственное исполнение решения КС РФ ограничивается, при надлежащем обращении лица, проведением судебной процедуры пересмотра его дела. Исходя из этого можно предположить, что исполнение решений судов общей юрисдикции, арбитражных судов, принятых по делам, связанным с исполнением решений КС РФ, нельзя рассматривать как способ непосредственного исполнения решений последнего. Это скорее один из способов обеспечения такого исполнения.
Согласно ч. 5 ст. 79 Закона о Конституционном Суде РФ позиция КС РФ относительно того, соответствует ли Конституции РФ смысл нормативного правового акта или его отдельного положения, придаваемый им правоприменительной практикой, выраженная в постановлении КС РФ, подлежит учету правоприменительными органами с момента вступления в силу соответствующего постановления КС РФ. Представляется, что приведенная формулировка может в разных ситуациях означать и императивную обязанность уполномоченных органов осуществить конкретные действия (правотворческие, правопри-
ции» / под ред. Г. А. Гаджиева. С. 421—422 (авторы комментария — Г. А. Гаджиев и С. П. Маврин).
менительные), и их обязанность по осуществлению тех или иных действий в рамках собственных полномочий на основе широкого усмотрения или по принятию во внимание позиции КС РФ в своей будущей деятельности. В любом случае признание КС РФ неконституционной интерпретации нормы означает невозможность применения (исполнения, использования) такой интерпретации в будущем и обязанность уполномоченных органов применять (исполнять) данную норму в соответствии с ее конституционно-правовым смыслом, выявленным КС РФ. Еще одно возможное следствие подобной конституционно-судебной оценки — проведение процедуры пересмотра судебных решений, состоявшихся в отношении обратившихся в КС РФ лиц.
Обеспечение исполнения решений Конституционного Суда РФ включает меры, направленные как на достижение надлежащего исполнения конкретных решений, так и на создание условий надлежащего исполнения любых решений КС РФ. Некоторые меры используются на обоих направлениях. Конституционный Суд РФ, например, регулярно направляет информацию о своей деятельности иным высшим органам государственной власти, в которой дает оценку исполнения своих решений разными субъектами, выделяет имеющиеся общие и частные проблемы, предлагает правотворческие, правоприменительные, иные пути их разрешения.
Использование обеспечительных мер при исполнении конкретных конституционно-судебных решений может определяться необходимостью преодоления затруднений в их понимании, подтверждения заложенных в них позиций, создания нормативных и иных условий к их исполнению, устранения препятствий к таковому, применения средств побуждения обязанных субъектов к надлежащему исполнению решений.
Важным средством преодоления затруднений в понимании решений КС РФ являются их разъяснения самим КС РФ в процедуре отправления конституционного правосудия, а также разъяснения порядка их применения, даваемые иными высшими судами16.
Подтверждение ранее высказанных позиций КС РФ относится к его исключительной компетенции и осуществляется им в своих последующих решениях. Это значимо и когда должным образом не исполняется решение КС РФ, содержащее соответствующую позицию. Так, согласно ст. 471 Закона о Конституционном Суде РФ КС РФ вправе рассматривать обращения в заседаниях без проведения слушаний, если оспариваемая заявителем норма, ранее признанная неконституционной постановлением КС РФ, сохраняющим силу, применена судом в конкретном деле, а подтверждение КС РФ ее неконституционности необходимо для устранения фактов нарушений конституционных прав и свобод граждан в правоприменительной практике.
Для надлежащего исполнения решений КС РФ обязанными субъектами в некоторых случаях необходимо принятие нормативных (индивидуальных) актов. Во исполнение постановления КС РФ от 27 марта 2012 г. № 8-П по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» Президент РФ издал Указ от 12 июля 2012 г. № 970, которым до внесения соответствующих изменений в законодательство возложил на Министерство иностранных дел РФ и Федеральную службу охраны РФ обязанность обеспечения официального
16 См., например: Мещеряков П. Н. Исполнение решений Конституционного Суда Рос-
сийской Федерации по делам о признании нормативных правовых актов неконституционными // Современное право. 2012. № 1. С. 119—120.
опубликования временно применяемых международных договоров Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан и устанавливающих иные правила, чем предусмотрены законодательством РФ. Таким образом, Указ Президента РФ определил действия МИД РФ и ФСО РФ по исполнению указанного решения КС РФ17. К этому способу обеспечения относится и разъяснение ВС РФ, ВАС РФ судебной практики, направленное на раскрытие порядка применения судами новой правовой позиции КС РФ. А вот внесение названными высшими судами изменений в ранее принятые ими решения о разъяснении судебной практики, заданные принятием решения КС РФ, следует оценить как действие по непосредственному правотворческому исполнению решения последнего.
Примером устранения препятствий к исполнению решений КС РФ является внесение органами прокуратуры представлений в соответствующие ведомства об устранении нарушений закона, их обращения в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. КС РФ вправе обращать внимание органов, исполняющих его решения, на имеющиеся проблемы, высказывать свои рекомендации как посредством принятия организационных решений (принимаются им вне рамок отправления конституционного правосудия), так и в рабочем порядке.
В ряде случаев устранять препятствия, мешающие исполнению решений КС РФ, вынужден и Президент РФ. Так, в связи с тем, что после принятия постановления КС РФ
17 В настоящее время данный вопрос урегулирован в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (п. 21 ст. 30).
от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» органы власти Удмуртии отказались исполнить данное решение, Президент РФ издал Указ от 10 марта 1997 г. № 193, предусматривающий меры по реализации названного постановления КС РФ. Вмешательство Президента РФ позволило пресечь незаконные действия, восстановить конституционную за-конность18.
К числу мер пресечения, восстановления прав, направленных на обеспечение конкретных решений КС РФ, относится, например, приостановление уполномоченными органами действия актов иных органов, основанных на акте, признанном неконституционным, в том числе до истечения сроков, в течение которых последние должны отменить (пересмотреть) свои основанные на неконституционном регулировании акты. Правом приостановления (или даже отмены) актов, основанных на неконституционном регулировании, могут наделяться органы, вышестоящие по отношению к органам, принявшим соответствующие акты.
Крайняя форма реагирования на неисполнение, ненадлежащее исполнение, воспрепятствование ис-
18 См., например: Лазарев В. В. Проблемы исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации Государственной Думой // Исполнение решений конституционных судов: сб. докл. М., 2003. С. 71; Стре-козов В. Г. Исполнение решений, принятых Конституционным Судом Российской Федерации // Диалог представителей высших судов и органов прокуратуры Германии и России. 5-я встреча. 14—17 января 2003 г. М., 2004. С. 155. В литературе встречаются предложения о прямом наделении Президента РФ статусом гаранта исполнения решений КС РФ (см.: КлимовичЕ. А. Механизм реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 10).
полнению решений КС РФ — применение мер ответственности к нарушителям. В числе таких мер — роспуск законодательного органа субъекта РФ, отрешение от должности Президента РФ, глав субъектов РФ. Следует обратить внимание, что федеральное законодательство пока не предусматривает меры конституционно-правовой ответственности за указанные нарушения для палат Федерального Собрания19.
Создание условий надлежащего исполнения любых решений Конституционного Суда РФ имеет правотворческую, правоприменительную и контрольную составляющие. К первой относится совершенствование законодательства об исполнении решений КС РФ. Ко второй — меры по оптимизации исполнения решений КС РФ разными субъектами, в том числе по согласованию их усилий.
Качественное исполнение решений КС РФ предполагает разработку системы выявления и учета правовых позиций КС РФ20. Постоянный анализ и учет правовых позиций КС РФ — обязанность всех правотворческих и правоприменительных органов. В КС РФ сформирован банк указанных позиций, размещенный в электронном виде на внутреннем портале КС РФ и постоянно поддерживаемый аппаратом КС РФ в актуальном состоянии. В перспективе этот информационный банк следует также разместить на официальном сайте КС РФ с тем, чтобы им могли пользоваться те субъекты, которые отвечают за исполнение решений КС РФ.
Важное значение имеет методическое обеспечение деятельности субъектов, отвечающих за исполне-
19 О мерах ответственности в данной области см., например: Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» / под ред. Г. А. Гаджиева. С. 444—449 (автор комментария — В. И. Казьмин).
20 См.: Витрук Н. В. Конституционное
правосудие. М., 2010. С. 456.
ние решений КС РФ. Такую работу в области подготовки разными ведомствами проектов федеральных законов для их внесения в Государственную Думу Правительством РФ выполняет Минюст России. Он отвечает также за планирование этой работы и является ее главным координатором.
В работе по обеспечению исполнения решений КС РФ необходимо взаимодействие разных ведомств21. Так, КС РФ регулярно направляет в Государственную Думу и Правительство РФ перечень решений Суда, требующих изменения федерального законодательства. Те, в свою очередь, информируют КС РФ о ходе работы по исполнению его решений. В работе по координации исполнения решений КС РФ активное участие принимает Совет Федерации, его Комитет по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества. КС РФ взаимодействует с Минюстом России, отвечающим за постоянное поддержание в актуальном состоянии данных о решениях КС РФ, требующих исполнения, и о состоянии их исполнения.
Исполнение решений Конституционного Суда РФ является объектом внешнего и внутреннего контроля ряда субъектов. Внутренний (внутриведомственный) контроль исполнения решений КС РФ осуществляют органы и должностные лица, отвечающие за принятие, изменение актов, признанных полностью или частично неконституционными. Внешний контроль обеспечивает сам КС РФ (его Секретариат), органы прокуратуры, юстиции. В частности, согласно § 67 Регламен-
21 См.: Боброва В. К. Об исполнении федеральными органами и органами власти субъектов Федерации решений Конституционного Суда и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Обзор материалов Всероссийского совещания // Журнал российского права. 2001. № 8. С. 155.
та Конституционного Суда РФ Секретариат систематически анализирует состояние дел по исполнению решений КС РФ, причины неисполнения или ненадлежащего исполнения этих решений. Он представляет КС РФ годовые информационно-аналитические отчеты об исполнении решений КС РФ, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства.
Минюст России проводит мониторинг правоприменения в Российской Федерации, в том числе в целях выполнения решений КС РФ22. Он ежегодно разрабатывает проект плана мониторинга, при составлении которого учитываются решения и предложения КС РФ. Минюст России вносит проект плана мониторинга ежегодно до 1 августа в Правительство РФ, которое утверждает данный план до 1 сентября текущего года. На основе докладов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ о результатах мониторинга, осуществленного ими в предыдущем году, и других материалов Минюст России подготавливает проект доклада Президенту РФ о результатах мониторинга и предложения к плану законопроектной деятельности Правительства РФ. Такой доклад Правительство РФ ежегодно представляет Президенту РФ до 1 сентября текущего года.
Важным аспектом взаимодействия Минюста России и Конституционного Суда РФ должен стать вопрос о снятии Минюстом с контроля исполненных решений КС РФ. Такое решение, как представляется, может приниматься только с согласия Конституционного Суда РФ. Соответственно, названное взаимодействие необходимо ввести в нормативные рамки.
В завершение отметим, что в настоящее время в области исполнения
22 См.: Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации».
решений КС РФ на первый план выходит проблема качества такого исполнения. Для ее решения необходима основательная проработка вопроса о критериях эффективного исполнения конституционно-судебных решений23, прежде всего таких, которые позволяют оценить качество вводимых в действие нормативных правовых актов и качество работы отдельных субъектов, отвечающих как за непосредственное исполнение решений КС РФ, так и за поддержание в рабочем состоянии механизма такого исполнения.
Библиографический список
Боброва В. К. Об исполнении федеральными органами и органами власти субъектов Федерации решений Конституционного Суда и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Обзор материалов Всероссийского совещания // Журнал российского права. 2001. № 8.
Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М., 2011.
Витрук Н. В. Конституционное правосудие. М., 2010.
Деятельность Конституционного Суда РФ. Решения, проблемы и перспективы: интервью с председателем Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькиным. URL: http://www.consultant.ru/law/interview/ zorkin3.html.
Захаров В. В. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права. М., 2005.
Зорькин В. Д. Конституционно-правовое развитие России. М., 2011.
Кальяк А. М. Исполнение решений конституционных судов: вопросы теории и практики (на материалах постсоциалисти-
23 См.: Нечаева Ж. В. Эффективность исполнения решений Конституционного Суда России: проблемная ситуация // Вестник ТомГУ 2009. № 325. С. 100—103. Качество исполнения решений Конституционного Суда РФ зависит, конечно, и от качества этих решений (см.: Петров А. А. Правовое качество решений Конституционного Суда Российской Федерации // Академический юридический журнал. 2012. № 1. С. 11—16).
ческих государств): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2006.
Климович Е. А. Механизм реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004.
Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» / под ред. Г. А. Га-джиева. М., 2012.
Лазарев В. В. Проблемы исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации Государственной Думой // Исполнение решений конституционных судов: сб. докл. М., 2003.
Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003.
Мазуров А. В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации». 2-е изд. М., 2009.
Мещеряков П. Н. Исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации по делам о признании нормативных правовых актов неконституционными // Современное право. 2012. № 1.
Митюков М. А. Как исполняются решения Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации // Журнал российского права. 2001. № 7.
Нечаева Ж. В. Эффективность исполнения решений Конституционного Суда России: проблемная ситуация // Вестник ТомГУ 2009. № 325.
Петров А. А. Правовое качество решений Конституционного Суда Российской Федерации // Академический юридический журнал. 2012. № 1.
Стрекозов В. Г. Исполнение решений, принятых Конституционным Судом Российской Федерации // Диалог представителей высших судов и органов прокуратуры Германии и России. 5-я встреча. 14—17 января 2003 г. М., 2004.
Чепурнова Н. Решения Конституционного Суда РФ как образец юридической гармонии // Российская юстиция. 2001. № 10.
Шаймарданов К. Д. Исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации // Российское правосудие. 2011. № 10.
