CC BY
366
© Працко ГС., Чикильдина А.Ю., 2014
®
УДК 349.6 ББК 67.407
ИСКИ РОСПРИРОДНАДЗОРА О ВОЗМЕЩЕНИИ ВРЕДА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЕ
Працко Геннадий Святославич
Доктор философских наук, доктор юридических наук, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин Ростовского юридического института МВД России tatyana-romas@yandex. ги
ул. Маршала Еременко, 83, 344015 г. Ростов-на-Дону, Российская Федерация
Чикильдина Анна Юрьевна
Кандидат юридических наук,
доцент кафедры гражданского и арбитражного процесса Волгоградского института бизнеса сЫк1Ишааппа@уаМех. ги
ул. Качинцев, 63, 400010 г. Волгоград, Российская Федерация
Аннотация. Исковые заявления территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования отличаются серьезной спецификой: предметом иска, основаниями искового заявления, особенностями оформления доказательственной базы, это предопределяет особенности ведения дел о возмещении вреда, причиненного окружающей среде. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является особым субъектом защиты права на благоприятную окружающую среду, ее правовое положение в публичном экологическом споре двойственно, поскольку это представитель интересов публично-правового образования -собственника природных ресурсов - и одновременно властный орган, охраняющий конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду. В статье обращается внимание на трудности, препятствующие удовлетворению исковых требований службы о возмещении вреда окружающей среде: точное описание объекта загрязнения, расчет сумм вреда.
Ключевые слова: защита экологических прав, судопроизводство, экологический вред, окружающая среда, государственный орган, экологический спор, административное производство, доказательство.
Охрана окружающей среды - одно из важнейших направлений государственной политики. В преддверии Года охраны окружающей среды Президентом РФ был утвержден документ, определивший основы экологической политики государства на долгосрочную перспективу: «Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года» [9].
Согласно этому документу стратегической целью государственной политики в области экологического развития является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически-ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих
поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Достижение этой цели невозможно без эффективного механизма экологического управления и контроля.
Одним из важнейших звеньев системы экологического управления является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и ее территориальные органы. Начиная с 2004 г. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования обеспечивает экологическую безопасность в России, осуществляет контроль за соблюдением рационального природопользования [10]. Одним из способов реализации этих важных стратегических задач является предъявление исков о возмещении экологического вреда в судебном порядке. Споры о возмещении экологического вреда с участием органов власти на практике возникают очень часто и отличаются существенной спецификой, но этот вопрос редко затрагивается в юридической литературе [1; 18].
В настоящей статье мы исследуем особенности рассмотрения исковых заявлений, предъявляемых в суды Росприроднадзором и территориальными органами за последние годы, обращая внимание на способы получения и оформления доказательственной базы и специфику ведения дел о возмещении вреда, причиненного окружающей среде.
Первым ключевым вопросом, с которым сталкивается исследователь при анализе публичного иска, является правовая природа иска о возмещении экологического вреда, предъявляемого органами Росприроднадзора. В теории процессуального права иск рассматривается во взаимосвязи с материальным правом, поскольку право на обращение в суд возникает не только на основании закона, но из фактических материальных правоотношений, которые предшествовали спору, но ввиду конфликта интересов возник дефект в таких правоотношениях. Как отмечают ученые-процессуалисты, «без субъективного материального права иск был бы беспредметным, а не защищенное иском материальное право не было бы правом» [3, с. 203]. Однако ввиду особого публично-правового статуса государ-
ственных органов в целом и Росприроднадзо-ра в частности истец в публичном экологическом споре - это представитель интересов публично-правового образования, который зачастую является и публичным собственником природных ресурсов, и одновременно гарантом конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду. Поэтому в процессе такой истец выступает не для защиты своих прав, а для защиты группы граждан или неопределенного круга лиц, чье право закреплено в ст. 42 Конституции Российской Федерации и охраняется им. В этом отношении нам представляется аргументированной позиция ученых, относящих государственные органы к группе лиц, которые имеют только процессуально-правовую заинтересованность в исходе дела, участвуют в процессе от своего имени в силу возложенных на них правовым актом полномочий, но в защиту интересов других лиц [2, с. 59].
Особенность правового статуса государственного органа обусловлена правовыми актами, органы государственного управления участвуют в процессе в качестве истцов исключительно в силу указания в законе или ином правовом акте. Органы Росприроднадзора уполномочены направлять в судебные инстанции, органы прокуратуры Российской Федерации, органы внутренних дел Российской Федерации, органы Федеральной налоговой службы и иные государственные органы материалы о выявленных в результате проверок нарушениях, заявлять в установленном законом порядке иски о возмещении ущерба (вреда), причиненного недрам, водным объектам, лесам, землям, биологическим ресурсам (кроме объектов рыболовства и охоты), окружающей среде. Таким образом, истец в деле о возмещении экологического вреда действует от имени публично-правового образования, поэтому суммы, подлежащие взысканию с ответчика, в случае удовлетворения исковых требований вносятся в бюджет.
Следующая особенность данной категории судебных дел - это предмет и основание иска, то есть материально-правовое требование о возмещении вреда, которое Росприрод-надзор предъявляет к загрязнителю окружающей среды, относительно которого суд должен вынести решение, и обстоятельства, на кото-
рые ссылается истец при предъявлении такого требования. В этом отношении возникает интерес относительно содержания и соотношения понятий «экологический вред», «вред, причиненный окружающей среде», «ущерб, причиненный окружающей среде» [7, с. 132-133]. Так, в экологическом законодательстве упоминается о возмещении вреда, причиненного окружающей среде (ст. 77 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [16] (далее - Закон об охране среды)), а в ст. 42 Конституции Российской Федерации - о возмещении ущерба, причиненного окружающей среде, жизни и здоровью человека экологическим правонарушением. Экологический вред - это родовое понятие, более широкое по значению, включает в себя как вред, причиненный окружающей среде, так и вред, причиненный жизни, здоровью граждан, имуществу организаций и физических лиц [5, с. 307]. Как отмечает А.В. Кодолова, не всякое воздействие на окружающую среду является основанием для возмещения вреда: если негативное воздействие осуществляется с соблюдением установленных экологических требований (допустимый вред), то оно не влечет за собой ответственность, а в случае сверхнормативного загрязнения окружающей среды можно говорить о причинении вреда, подлежащего возмещению [6, с. 32].
Вред окружающей среде согласно ст. 1 Закона об охране среды определяется как негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. Понятие «ущерб» упоминается и в гражданском законодательстве в ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации как составная часть понятия «убытки». Таким образом, первая проблема, возникающая перед органами экологического управления в целом и Роспри-роднадзором в частности, заключается в определении законом пределов заявляемых исковых требований. Анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что в основном применяются нормы экологического законодательства и предметом экологического иска в данной группе дел является требование о возмещении вреда окружающей среде.
Как указано в определении Конституционного суда Российской Федерации от 21.12.2011 № 1743-О-О, окружающая среда, будучи особым объектом охраны, обладает исключительным свойством самостоятельной нейтрализации негативного антропогенного воздействия, что в значительной степени осложняет возможность точного расчета причиненного ей ущерба [17, с. 187].
Для возложения гражданско-правовой ответственности в виде возмещения вреда необходимо в совокупности доказать наличие таких условий, как наступление вреда и его размер, противоправность поведения причинителя вреда, вина причинителя вреда и причинно-следственная связь между противоправным поведением и наступившими вредными последствиями. Суд при рассмотрении спора выясняет в первую очередь обоснованность иска, и если эти условия доказаны, то, как правило, удовлетворяет иск [8].
Например, по официальным данным, Управление Росприроднадзора Волгоградской области взыскивает 100 % сумм, предъявляемых в исках о возмещении экологического вреда [4, с. 149].
В 2012 г. МУП «Среднеахтубинское ЖКХ» было привлечено к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ на сумму 100 000 руб. из-за несанкционированного размещения отходов. В суд были направлены материалы с требованием возместить вред, и судом было принято решение взыскать с ответчика 6 775 млн руб., что составило 100 % от заявленной в исковых требованиях суммы [11].
Собственно основанием иска является описание тех обстоятельств, которые свидетельствуют о наличии этих условий. Поэтому сбор доказательств - это очень важный этап подготовки иска, от грамотной реализации которого зависит успех всего процесса. Уже более трех лет в своей работе должностные лица Росприроднадзора руководствуются внутренним документом - Методическими рекомендациями по оценке эффективности проведенных, намечаемых восстановительных работ, направленных на возмещение вреда в добровольном порядке, которые содержат положения относительно доказательств, которые могут предъявляться в обоснование
иска: доказательства, полученные в ходе проведения проверок; обоснованный расчет вреда в письменном виде, документы, определяющие размер нанесенного окружающей среде вреда. Анализируя положительную судебную практику по данным искам, необходимо ссылаться на доказательства, полученные в ходе административного производства по факту причиненного вреда, как основные, но не единственные. Росприроднадзор Республики Коми добился в арбитражном суде возмещения вреда окружающей среде на сумму более 14 млн руб., обосновав иск следующими обстоятельствами: в отношении природо-пользователя было возбуждено дело об административном правонарушении и проведении административного расследования по ч. 2 ст. 8.6 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, в ходе которого установлено, что ответчиком при эксплуатации полигона закачки шахтных вод нефтяного месторождения совершено подтопление шахтными водами земельного участка, прилегающего к скважине, а также зафиксировано пятно рыжего цвета на площади размером 45x105 м. Росприроднадзором в адрес ответчика была направлена претензия о возмещении вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, однако ответчик проигнорировал данную претензию [12]. Однако в судебной практике встречаются решения не в пользу Росприроднадзора, в которых либо полностью, либо частично в удовлетворении исковых требований отказано. Рассмотрим эти ситуации подробнее.
Так, Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу провел проверку администрации по факту сбросов неочищенных сточных вод в Балку Чалтырская (бассейн реки Мертвый Донец), производимых с ноября 2010 года. В 2012 г. департамент обратился к администрации с предложением о возмещении вреда, причиненного водному объекту, в размере 6 379 992 руб. в добровольном порядке. Иск мотивирован тем, что администрация не приняла мер по организации перекачки стоков, поступающих от предприятий северо-западной промзоны через городскую канализационную сеть, в результате чего был допущен несанкционированный
сброс неочищенных сточных вод, что привело к загрязнению водного объекта. Оценив представленные доказательства, суды пришли к выводу о недоказанности размера причиненного водному объекту вреда [13]. Таким образом, важно привести не только доказательства о факте причинения вреда, но и обоснованный расчет суммы вреда, который в большинстве случаев осуществляется на основе расчетов по существующим методикам и таксам. Однако основанием для частичного удовлетворения требований может стать игнорирование факта произведенных затрат на восстановительные или профилактические мероприятия. Так, суд отказал в полном удовлетворении требования Управления Росприроднад-зора о возмещении вреда, причиненного сверхлимитным сбросом вредных веществ, ввиду того, что не были учтены расходы Общества на выполнение мероприятий по предупреждению сверхнормативного или сверхлимитного сброса вредных веществ в размере 444 593 руб. 62 копеек. Судебный акт был мотивирован тем, что законодатель, устанавливая возможность уменьшения вреда на величину фактических затрат причинителя вреда при выполнении мероприятий по предупреждению сверхнормативного или сверхлимитного сброса вредных веществ, не поставил необходимость уменьшения размера возмещаемого вреда в зависимость от целесообразности, необходимости и эффективности этих мероприятий. Исчисление размера вреда осуществляется независимо от того, проводятся мероприятия по устранению нарушения и его последствий непосредственно вслед за фактом нарушения или будут проводиться в дальнейшем, в соответствии с программами по использованию, восстановлению и охране водных объектов, а также программами социально-экономического развития регионов [14].
Кроме этого доказанность размера и факта причинения вреда ответчиком может зависеть от полноты и точности документов, оформляемых территориальным управлением Росприроднадзора в целях обозначения загрязненного природного объекта. Так, в ходе рассмотрения одного дела суд выяснил, что в оформлении схемы размещения свалки допущены неточности в части указания ориентиров свалки, на кадастровом плане территории
указано ориентировочное место расположения свалки бытовых и строительных отходов, с чем не согласился ответчик, поясняя, что земельный участок, на котором была расположена свалка бытовых отходов, не относится к землям, контролируемым ответчиком. При таких обстоятельствах, в отсутствие информации о точном месте расположения несанкционированной свалки, суд сделал вывод об отсутствии надлежащих доказательств, подтверждающих факт причинения вреда окружающей среде в результате осуществления несанкционированного размещения бытовых и строительных отходов на земельном участке, и объем свалки, изображенный на схеме и представленных фотографиях, значительно различается, в связи с чем расчет ущерба, представленный истцом, не может быть признан обоснованным [15].
В настоящее время в теории экологического права многие вопросы, связанные с возмещением экологического вреда, остаются малоисследованными. В правоприменительной практике органы власти сталкиваются со многими трудноразрешимыми вопросами, из-за правовых пробелов и коллизий формируется весьма противоречивая практика по искам
о возмещении вреда окружающей среде, однако есть общие закономерности и специфические черты рассмотрения таких споров, которые необходимо учитывать природополь-зователям, судам и органам исполнительной власти. Объединяющим моментом для данной категории дел является особое правовое положение истца, обусловленное его правовым статусом: государственный орган в процессе выступает в качестве представителя интересов публично-правового образования. Специфика споров заключается в особом содержании основания иска, который должен быть рассмотрен судом: в обоснование иска ложатся доказательства, полученные в ходе проведения текущих и внеплановых проверок и административного производства по факту причиненного вреда, документы, определяющие размер нанесенного окружающей среде вреда. Неопределенность содержания понятия «вред окружающей среде» и его смешение с понятиями «экологический вред», «ущерб, причиненный окружающей среде» являются существенным затруднением в фор-
мировании единообразной судебной практики по искам Росприроднадзора о возмещении вреда окружающей среде.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Анисимов, А. П. Институты экологического права: комплексное исследование I А. П. Анисимов II Журнал российского права. - 2011. - № 3 (171). - С. 130-136.
2. Гражданский процесс I под ред. М. К. Тре-ушникова. - 5-е изд., перераб. и доп. - М. : Статут, 2014. - 960 с.
3. Гражданский процесс I под ред. В. А. Мусина, Н. А. Чечиной, Д. М. Чечота. - М. : Проспект, 199S. - 4S0 с.
4. Доклад «О состоянии окружающей среды Волгоградской области в 2012 году» I П. В. Вергун [и др.] ; Ком. охраны окружающей среды и природопользования Волгогр. обл. - Волгоград : СМОТРИ, 2013. - 297 с.
5. Дубовик, О. Л. Экологическое право
I О. Л. Дубовик. - М. : Проспект, 2004. - 6SS с.
6. Кодолова, А. О возмещении (ликвидации) вреда окружающей среде, в том числе связанного с прошлой хозяйственной деятельностью I А. Кодолова II Хозяйство и право. - 2012. - № S. - С. 24-40.
7. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный) I под ред. д-ра юрид. наук А. П. Анисимова. - М. : Деловой двор, 2010. - 497 с.
S. Определение ВАС РФ от 29 августа 2013 г. № ВАС-11044И3 по делу № A53-29371I2012. - Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс», 2014.
9. Официальный сайт Президента Российской Федерации. - Электрон. текстовые дан. - Режим доступа: http:IIwww.kremlin.ruIactsI15177. - Загл. с экрана.
10. Официальный сайт Федеральной службы по надзору за природопользованием. - Электрон. текстовые дан. - Режим доступа: http:IIrpn.gov.ru. -Загл. с экрана.
11. Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 27 мая 2013 г. по делу № A29-7275I2012. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс», 2014.
12. Постановление Двенадцатого Апелляционного Суда РФ от 1 октября 2013 г. по делу № А12-7120I2013. - Доступ из справ.-правового портала «Гарант», 2014.
13. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 5 сентября 2013 г. по делу № A13-909SI 2012. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс», 2014.
14. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 23 октября 2012 г. по делу № А05-853/ 2012. - Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс», 2014.
15. Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 23 октября 2012 г. № 06АП-4550/2012 по делу № А16-290/2012. - Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс», 2014.
16. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ : (ред. от 12.03.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 2. - Ст. 133.
17. Экологическое право / под ред. А. П. Анисимова. - М. : Приор-издат, 2003. - 272 с.
18. Anisimov, A. P. Problem of realization of the rights to compensate health injure caused by widespread technical accidets in Russia and the USA (comparative-legal analysis) / A. P. Anisimov, A. V. Kodolova // European Journal of Natural History. - 2010. - № 1. - P. 34-36.
REFERENCES
1. Anisimov A.P. Instituty ekologicheskogo prava: kompleksnoe issledovanie [The Institutes of Environmental Law: Сomprehensive Study]. Zhurnal rossiyskogoprava, 2011, no. 3 (171), pp. 130-136.
2. Treushnikov M.K. (ed.). Grazhdanskiypro-tsess [The Civil Process]. 5th ed., rev. and add. Moscow, Statut Publ., 2014. 960 p.
3. Musin V.A., Chechina N.A., Chechota D.M. (eds.). Grazhdanskiy protsess [The Civil Process]. Moscow, Prospekt Publ., 1998. 480 p.
4. Vergun P.V. et al. Doklad “O sostoyanii okruzhayushchey sredy i prirodopolzovaniya Volgogradskoy oblasti ” [The Report “On the State of Environment and Nature Management in the Volgograd Region in 2012”]. Volgograd, SMOTRI Publ., 2013. 297 p.
5. Dubovik O.L. Ekologicheskoe pravo [The Ecological Law]. Moscow, Prospekt Publ., 2004. 688 p.
6. Kodolova A.O. O vozmeshchenii (likvidatsii) vreda okruzhayushchey srede, v tom chisle svyazannogo s proshloy khozyaystvennoy deyatel-nostyu [On the Compensation (Elimination) of Harm to Environment, Connected with Past Economic Activity]. Khozyaystvo ipravo, 2012, no. 8, pp. 24-40.
7. Anisimov A.P. (ed.). Nauchno-prakticheskiy kommentariy k Federalnomu zakonu “Ob okhrane okruzhayushchey sredy ” (postateynyy) [Research and Practical Comment to the Federal Law “On Environmental Protection” (itemized)]. Moscow, Delovoy dvor Publ., 2010. 497 p.
8. Opredelenie VAS RF ot 29 avgusta 2013 g. no. VAS-11044/13 po delu № А53-29371/2012 [The Definition of Supreme Arbitration Court of the Russian
Federation of August 29, 2013 no. VAS-11044/13 on the matter no. A53-29371/2012]. Access from the reference legal system “KonsultantPlyus”, 2014.
9. Ofitsialnyy sayt Prezidenta Rossiyskoy Federatsii [The Official Site of the President of the Russian Federation]. Available at: http://www.kremlin.ru/ acts/15177.
10. Ofitsialnyy sayt Federalnoy sluzhby po nadzoru za prirodopolzovaniem [The Official Site of Federal Service on Supervision of Environmental Management]. Available at: http://rpn.gov.ru.
11. Postanovlenie Vtorogo arbitrazhnogo apellyatsionnogo suda ot 27.05.2013po delu № A29-7275/2012 [The Decree of the Second Arbitration Appeal Court of May 27, 2013 on the Matter no. A29-7275/2012]. Access from the reference legal system “KonsultantPlyus”, 2014.
12. Postanovlenie Dvenadtsatogo Apellyatsionnogo Suda RF ot 01.10.2013po delu № A12-7120/ 2013 [The Decree of the Twelfth Appeal Court of the Russian Federation of October 1, 2013 on the Matter no. A12-7120/2013]. Access from the reference legal system “KonsultantPlyus”, 2014.
13. Postanovlenie FAS Severo-Zapadnogo okruga ot 05.09.2013po delu № A13-9098/2012 [The Decree of Federal Arbitration Court of the Northwest Federal District of September 5, 2013 on the Matter no. A13-9098/2012]. Access from the reference legal system “KonsultantPlyus”, 2014.
14. Postanovlenie FAS Severo-Zapadnogo okruga ot 23.10.2012po delu №A05-853/2012 [The Decree of Federal Arbitration Court of the Northwest Federal District of October 23, 2012 on the Matter no. A05-853/2012]. Access from the reference legal system “KonsultantPlyus”, 2014.
15. Postanovlenie Shestogo abitrazhnogo apellyatsionnogo suda ot 23.10.2012 № 06AP-4550/ 2012 po delu № A16-290/2012 [The Decree of the Sixth Arbitration Appeal Court of October 23, 2012 no. 06AP-4550/2012 on the Matter no. A16-290/2012]. Access from the reference legal system “Konsultant-Plyus”, 2014.
16. Federalnyy zakon “Ob okhrane okruzhayushchey sredy” 10.01.2002 № 7-FZ [The Federal Law “On Environment Protection” of January
10, 2002 no. 7-FL]. Red. ot 12 marta 2014 g. Sobranie zakonodatelstva Rossiyskoy Federatsii, 2002, no. 2, art. 133.
17. Anisimov A.P. (ed.). Ekologicheskoe pravo [Environmental Law]. Moscow, Prior-izdat Publ., 2003. 272 p.
18. Anisimov A.P, Kodolova A.V. Problem of Realization of the Rights to Compensate Health Injure Caused by Widespread Technical Accidents in Russia and the USA (comparative-legal analysis). European Journal of Natural History, 2010, no. 1, pp. 34-36.
THE CLAIMS BY THE FEDERAL SERVICE FOR SUPERVISION OF NATURAL RESOURCES ABOUT THE COMPENSATION OF ENVIRONMENTAL DAMAGE
Pratsko Gennadiy Svyatoslavich
Doctor of Philosophic Sciences, Doctor of Juridical Sciences,
Professor, Department of Civil and Law Disciplines,
Rostov Juridical Institute of Ministry of Internal Affairs of Russia tatyana-romas@yandex. ru
Marshala Eremenko St., 83, 344015 Rostov-on-Don, Russian Federation
Chikildina Anna Yuryevna
Candidate of Juridical Sciences,
Associate Professor, Department of Civil and Arbitration Process,
Volgograd Institute of Business [email protected]
Kachintsev St., 63, 400010 Volgograd, Russian Federation
Abstract. The legal claims by the territorial bodies of the Federal Service for Supervision of Natural Resources are characterized by serious specific nature: claim subject, claim grounds, peculiarities of executing the evidentiary base; it is predetermined by specific features of conducting cases on the compensation of environmental damage. The Federal Service for Supervision of Natural Resources is a special legal entity of protecting the right to favorable environment; its legal status in public ecological dispute is dual as it represents the interests of public legal body - the owner of natural resources - and at the same time it is an authority body protecting the constitutional right of citizens to favorable environment. The article focuses on the difficulties interfering the settlement of claim requirements of the Service about the compensation of environmental damage: detailed description of polluted object, calculation of damage cost.
Key words: protection of ecological rights, legal proceedings, ecological harm, environment, government body, ecological dispute, administrative procedure, proof.
