CC BY
30
И.Г.Косиков
ИСЧЕЗАЮЩИЕ СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ: РОССИЙСКИЕ АВТОНОМИИ В КОНТЕКСТЕ ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ1
44. Косиков Игорь Георгиевич -
доктор исторических наук, профессор, главный научный сотрудник Центра этнополитических проблем Института этнологии и антропологии РАН.
Одним из важнейших направлений реформы государственно-территориального устройства России, начатой в период президентства В.В. Путина, стало совершенствование субъектного состава Российской Федерации путем укрупнения входящих в нее регионов. Укрупнение - это процесс объединения (слияния) нескольких соседних субъектов Федерации и создание на этой основе новых, более крупных образований, что сопровождается утратой прежними регионами их самостоятельного юридического статуса. Итогом процесса укрупнения является сокращение общего числа регионов в стране при одновременном увеличении их территориальных размеров и численности населения.
Современная структура Российской Федерации считается излишне «многосубъектной» и сложной для организации государственного управления. Дополнительной проблемой развития России является, по мнению большинства специалистов, ее правовая и фактическая асимметрия. Согласно Конституции РФ (1993), в состав Российской Федерации входят 89 юридически самостоятельных субъектов шести разных типов: национальные республики, края, области,
2
города федерального значения, автономная область, автономные округа . Между тем оптимальной, согласно мировому опыту, считается Федерация, состоящая максимум из 50 субъектов (по типу самостоятельных штатов в составе США). Ярким примером фактической асимметрии является численность жителей субъектов Российской Федерации. Так, в Москве - городе федерального значения - проживают более 10 млн. человек, а в Корякском автономном округе, признаваемом по Конституции РФ таким же равноправным субъектом,
1. Статья написана по результатам исследования, поддержанного РГНФ в 2004-2006 гг., проект № 04-01-272а.
2. Конституция Российской Федерации. Гл. 3, статья 65. - М.: Юрайт-Издат, 2004. - С. 18-19.
всего около 24 тыс. человек. Значительные различия существуют в экономическом потенциале субъектов Федерации, в развитии инфраструктуры на их территориях, соответственно и в уровне жизни населения, особенно в условиях колоссальной дифференциации природно-климатических условий нашей страны. Все эти различия невозможно нивелировать только за счет правовых механизмов. Поэтому одним из способов преодоления глобальной несоразмерности масштабов и потенциала территорий субъектов Федерации стала политика укрупнения регионов, инициированная федеральным Центром.
После бурных дискуссий на тему о целесообразности укрупнения регионов России начиная с 2003 г. федеральные власти перешли к практике. Процесс укрупнения начался с «пилотного» проекта по объединению приуральских регионов - Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области, затронув интересы территории проживания малочисленных народов. Именно поэтому представляет интерес рассмотрение процессов объединения регионов на примере российских автономий.
Краткий экскурс в историю возникновения
автономных округов в СССР
Автономные округа возникли на карте бывшего СССР в 1920-1930 гг. В тот период они создавались изначально как национальные округа в составе областей и краев для ускорения социально-экономического развития малочисленных коренных народов, проживавших, в основном, в удаленных районах Севера и Дальнего Востока. Существовала специальная программа по модернизации их традиционной культуры и общественно-экономических отношений, которая включала в себя такие задачи, как: создание письменности на языках коренных народов, обеспечение их представителям возможностей для получения образования, проведение коллективизации на национальных территориях и мн. др. Основополагающей целью политики советского государства была интеграция этих народов в общее культурное пространство и формирование «социалистических ценностей». В конституциях СССР, действовавших в сталинский период - сначала с 1925 г., а позднее в редакции от 5 декабря 1936 г. - такое понятие, как «национальные округа» или «автономные округа», в разделах о государственном устройстве страны даже не упоминалось. Национальные округа существовали в СССР и в послевоенный период, вплоть до 1977 г. Следует отметить, что в 50-е годы была распространена трактовка национального округа как «одной из форм осуществления советской социа-
3
листической национальной автономии» .
3. Статья «Национальный округ». - Малая советская энциклопедия, 3-е издание. - М., 1959. - Т. 6. - С. 498. 126
Понятие «автономный округ» впервые появилось в новой редакции Конституции СССР, принятой 7 октября 1977 г., в период правления Л.И. Брежнева. В ней был зафиксирован правовой статус округов как «одной из форм админи-
4
стративной автономии» . Автономные (бывшие национальные) округа - это «административные единицы в составе области или края, отличающиеся особым
5
национальным составом и бытом населения» . Они имели более низкий юридический статус по сравнению с другими автономными образованиями (автономными республиками и автономными областями). Так, автономные республики (АССР) входили в состав союзных республик СССР и обладали некоторыми признаками государственности: у них были свои конституции, законодательный орган (Верховный Совет), правительство, Верховный суд и т. д. Автономные республики были представлены в Совете Национальностей Верховного Совета СССР своими депутатами, а в Президиуме Верховного Совета соответствующей союзной республики каждая АССР была представлена заместителем председателя Президиума. В СССР в 1978 г. насчитывалось 20 автономных республик, из них: 16 республик в составе Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) (в пределах современной территории Российской Федерации), две республики - Абхазская и Аджарская АССР входили в состав Грузинской ССР, по одной автономии было в составе Узбекской ССР (Каракалпакская АССР) и в Азербайджанской ССР (Нахичеванская АССР)6.
Автономные области (АО), в отличие от автономных республик, не обладали собственной законодательной властью (всего в составе СССР было восемь АО, в том числе в РСФСР - пять АО). Но они имели своих представителей в законодательном органе союзного государства в Совете Национальностей Верховного Совета СССР7.
В отличие от областей и республик автономные округа, находившиеся в составе союзных республик СССР, не имели ни собственных законодательных полномочий, ни своего представительства в высших законодательных органах страны. В период с 1978 по 1990 г. на территории РСФСР существовали десять автономных округов, каждый из которых входил в состав какой-либо области или края: Агинский Бурятский округ (Читинская область); Коми-Пермяцкий округ (Пермская область); Корякский округ (Камчатская область); Чукотский округ (Магаданская область); Ненецкий округ (Архангельская область); Таймырский, или Долгано-Ненецкий округ (Красноярский край); Эвенкийский округ (Красноярский край); Усть-Ордынский Бурятский округ (Иркут-
4. Советский энциклопедический словарь. Изд-во «Советская энциклопедия». - М., 1979.
5. Там же, с. 879.
6. Там же, статья «Автономная республика», с. 17.
7. Там же, статья «Автономная область», с. 17.
ская область); Ханты-Мансийский округ (Тюменская область); Ямало-Ненецкий округ (Тюменская область).
Процессы демократизации в СССР, начатые в 1985 г. как «перестройка» М.С. Горбачёва и продолженные в 90-е годы ХХ в., вызвали всплеск национального самосознания и рожденных им движений в большинстве советских республик и автономий. Этот фактор был использован во внутриполитической борьбе советской элиты для «этнической мобилизации населения». Опираясь на стремление масс к возрождению национальной культуры, религии, языка, республиканские партийные и государственные руководители выступали с требованиями к союзному руководству расширить полномочия союзных республик и автономий. В итоге крупнейшая республика в составе СССР - РСФСР - первой добилась независимости от союзного руководства. Первый съезд народных депутатов РСФСР, состоявшийся 12 июня 1990 г., принял Декларацию «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»8. В марте 1991 г. в России был учрежден пост Президента РСФСР, а летом 1991 г. первым президентом независимой России был избран Б.Н. Ельцин. Движение за суверенитет, по примеру России, охватило в дальнейшем и другие союзные республики в составе СССР, а также автономии разных видов. Одни из них, автономные республики, поставили вопрос о предоставлении им статуса суверенных государств (тут лидерами стали Чечня и Татарстан), другие - автономные области и автономные округа - заявили права на повышение формы их государственности. Например, входивший в Магаданскую область Чукотский автономный округ объявил о желании стать республикой в составе Российской Федерации. Ямало-Ненецкий окружной Совет народных депутатов в своем решении провозгласил образование Ямало-Ненецкой Республики в составе РСФСР и принял Декларацию о суверенитете этого национально-государственного образования. Подобных примеров можно приводить много. Правоведы и политологи дали название этому периоду в развитии страны (примерно 1990-1992 гг.) как «парад суверенитетов», завершившийся принятием Федеративного договора в 1992 г., а затем и Конституции РФ в 1993 г.9.
«Парад суверенитетов» привел к повышению прав автономных округов до уровня самостоятельных субъектов в составе независимой России. Еще в Декларации о государственном суверенитете РСФСР провозглашалась, среди прочего, необходимость существенного расширения политических и законодатель-
8. Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22. - День 12 июня отмечается в Российской Федерации с 1990 г. как государственный праздник, или День принятия Декларации о государственном суверенитете (первоначально он назывался Днем независимой России).
9. Кутафин О .Е. Российская автономия. М.: Изд-во Проспект, 2006. - Гл. III. Национально-территориальная автономия и «парад суверенитетов».
ных прав всех входящих в РСФСР автономных образований, в том числе и автономных округов. С этого момента они получили право самостоятельно формировать бюджет, оставляя у себя 50% налогов, собираемых в пределах их административных территорий. Это был первый шаг к обретению экономической самостоятельности автономных округов в составе России. Законодательно их самостоятельность была закреплена уже после роспуска СССР в декабре
1991 г. (Беловежские соглашения) и утверждения Конституции Российской Фе-
10
дерации как нового независимого государства .
Особенности правового статуса автономных округов в составе Российской Федерации (с 1993 г.)
Действующая Конституция РФ, принятая на всенародном референдуме 12
декабря 1993 г., определяет государственное устройство страны следующим
образом: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное
правовое государство с республиканской формой правления. Наименования
11
Российская Федерация и Россия равнозначны» . В административном отношении
РФ состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Россий-12
ской Федерации . Таким образом, согласно Конституции РФ, все субъекты Федерации равноправны. В то же время Основной закон фиксирует и некоторые различия в правовом положении субъектов. Так, республики в составе РФ имеют право на собственные республиканские конституции, а все прочие субъекты РФ, включая и автономные округа, руководствуются в законодательной практике наряду с федеральной конституцией, собственными уставами. Республикам предоставлено право устанавливать на своей территории государственные языки, которые используются в государственных учреждениях и в органах власти республик наряду с русским языком.
Конституция РФ фактически закрепила в качестве федеративного устройства независимой России бывшее административно-территориальное деление РСФСР. Данное обстоятельство приводит к ряду юридических коллизий. Так, в частности, положение о том, что автономные округа могут входить в состав области или края, привело на практике к появлению так называемых сложно-составных субъектов Федерации .
10. Эта дата также стала в Российской Федерации официальным государственным праздником - Днем Конституции.
11. Конституция Российской Федерации. Офиц. издание. М., 2004 г. - Глава 1. Основы конституционного строя. Статья 1.
12. Там же. Статья 5, п. 1.
13. В средствах массовой информации их обычно называют регионами-матрешками, так как в один самостоятельный регион входит другой самостоя-
Уровень социально-экономического
развития АО в составе РФ
В большинстве автономных округов в составе РФ уровень развития экономики и социальной сферы ниже среднего по стране, если основываться на
системе индикаторов, применяемых Министерством экономического развития и 14
торговли (МЭРТ) РФ . Из девяти существовавших до начала укрупнения регионов автономных округов только два - Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий (ХМАО и ЯНАО) - были отнесены экспертами Минэкономразвития РФ к группе регионов с уровнем развития «выше среднего». В регионах этой группы (по данным 2002 г.) отмечены относительно высокие доходы на душу населения, низкий уровень бедности, развитые транспортная сеть и сфера социальных услуг, успешно осуществляются внешнеэкономические связи, высоки доходы от экспорта.
Один из автономных округов - Ненецкий - попал в рейтинге 2 0 02 г. в группу регионов с уровнем развития «ниже среднего». А все остальные - в группы с «низким» и «крайне низким» уровнем развития. Замыкают рейтинг российских регионов Коми-Пермяцкий АО, Корякский АО и два округа, населенные бурятским этносом - Усть-Ордынский Бурятский АО и Агинский Бурятский АО .
Если посмотреть на так называемый комплексный рейтинг, присвоенный регионам на основе сопоставления количественных показателей, характеризующих экономический уровень и уровень жизни населения на данной территории, то оказывается, что во многих автономных округах он исчисляется минусовыми величинами. Другими словами, согласно этому рейтингу видно, насколько процентов показатели данного региона ниже среднероссийского уровня, принятого за 0,0 (статистическая медиана). В 2002 г. комплексный рейтинг составлял: в Ненецком АО (-11,2), Эвенкийском (-26,4), в Усть-
тельный регион, что вызывает немалые трудности в управлении сложносостав-ными субъектами и ставит острые проблемы по разграничению полномочий и предметов ведения региональных властей, а также федерального Центра на всей территории «матрешечного» региона.
14. К таким индикаторам относятся: показатели дохода на душу населения, показатели объемов торговли и инвестиций, развития транспорта, занятости, образования и здравоохранения, уровень бедности. Подобные показатели используются для отслеживания изменений в территориальном развитии России и периодического составления рейтингов регионов. В рейтинге МЭРТ используются пять категорий: 1) регионы с высоким уровнем развития и выше среднего; 2) со средним уровнем; 3) регионы с уровнем развития ниже среднего; 4) регионы с низким уровнем развития; 5) регионы с крайне низким уровнем развития.
15. БИКИ, № 73, 1 июля 2003 г., с. 2-3. 130
Ордынском Бурятском (-40,3), в Коми-Пермяцком (-40,8), в Корякском (41,5), в Агинском Бурятском АО (-49,8) 16.
В силу низкого уровня экономического развития и слабого экспортного потенциала большинство автономных округов в рыночных условиях оказались финансово несамостоятельными. Минимально необходимые суммы расходов в этих регионах многократно превосходят их собственные бюджетные доходы, поэтому для покрытия дефицита автономные округа в большинстве случаев получают дотации из федерального бюджета. По данным Минэкономразвития РФ, к числу фискально независимых регионов из всех автономных округов можно отнести только Ханты-Мансийский округ - Югра. Расходы регионального бюджета в ХМАО составляли 129,4% к уровню доходов того же окружного бюджета, или другими словами, всего примерно на 30% превышали собственные доходы (2002). Но это - исключение из правил. Большинство остальных автономных округов характеризуются как фискально зависимые регионы, где расходы превышают собственные доходы бюджета, как правило, в четыре-шесть, а то и
17
более раз (в Эвенкии - в девять раз) . При дефиците бюджетных средств для обеспечения самых необходимых расходов АО получают финансовую помощь из федерального бюджета России. Им ежегодно перечисляются так называемые трансферты - законодательно устанавливаемые суммы из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР). Федеральная финансовая помощь - основной источник доходов многих автономий. Так, по данным Центра фискальной политики, в 2001 г. финансовая помощь в бюджете Усть-Ордынского округа составляла 83,6%, Коми-Пермяцкого - 77,7, Корякского - 66,3, Эвенкийского -52,3%18.
При сложившейся финансовой несамостоятельности, многие автономные округа оказались не в состоянии выполнять возложенные на них Конституцией РФ полномочия по обеспечению прав граждан, проживающих на их территории. За годы рыночных реформ в стране далеко не все юридически самостоятельные округа, что называется, «встали на ноги». Более того, экономика ряда регионов деградировала по сравнению с уровнем развития до 1993 г., а положение малочисленных народов, проживающих в этих округах, преимущественно в районах Крайнего Севера и Дальнего Востока не только не улучшилось, но ухудшилось. Поэтому был взят курс на упразднение ряда автономий как «несостоявшихся» субъектов путем их объединения с более развитыми соседними регионами.
16. Источник: Министерство экономического развития и торговли РФ. 2 002 г.; цит. по: БИКИ, № 73, 1 июля 20 03 г.
17. БИКИ, № 73, 1 июля 20 03 г., с. 3.
18. Ведомости, 22.01.2003.
Законодательная база укрупнений и преобразований автономий
Первой весточкой было появление в 2001 г. федерального конституционного Закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Знаковой особенностью данного закона является то, что он прописывает лишь один вариант образования нового субъекта РФ - путем слияния, игнорируя путь образования нового региона иным способом, например, разделением существующего.
Вторым шагом стало принятие в 2003 г. Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
19
органов государственной власти субъектов РФ» . Этим Законом определяются полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения региона и Федерации, в том числе порядок финансирования и осуществления полномочий. Он уточняет общие принципы разграничения полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ, статус и место договоров и соглашений между ними в системе законодательства РФ. Закон подразумевает дальнейшую централизацию власти в РФ и имеет принципиальное значение для сложносоставных субъектов РФ. В частности, он предусматривает передачу части полномочий автономного округа в ведение областных и краевых органов государственной власти, край или область может оставить, а может и не оставить часть полномочий и, соответственно, их финансирование автономным округам (ст. 26.6).
Согласно этому закону, из перечня в 41 полномочие, ранее закрепленного за субъектами Российской Федерации, 24 полномочия на территориях автономных округов будут осуществляться областными (или краевыми) органами власти, а 17 - исполняться самостоятельно округами. Среди них - государственное управление и регулирование образования, здравоохранения, социальной защиты и обслуживания населения, строительство и содержание автомобильных дорог, выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и т.д. За областью закрепляются также и те полномочия, которые будут делегироваться Федеральным центром на региональный уровень, в том числе и в сфере недропользования. Автономные округа сохраняют самостоятельность в осуществлении полномочий по предметам ведения субъекта и 17 полномочий по предметам совместного ведения. В округах решаются вопросы
19. Президент РФ В.В. Путин 2003. 07. 06 подписал Закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"», принятый Государственной думой 20 июня 2003 г. и одобренный Советом Федерации 25 июня 2003 г. 132
материально-технического обеспечения властных структур и государственных учреждений, создания и работы библиотек, поддержки искусства и культуры и т.д. Федеральная помощь из бюджета РФ начиная с 2004 г. осуществляется через бюджет области (края), в который входит автономный округ, а уже внутри сложносоставного субъекта перераспределяется под конкретные статьи расходов, связанные с выполнением округом его конституционных полномочий. Новое законодательство фактически еще более ограничило финансовые возможности АО и сделало чрезвычайно актуальным слияние бедных, дотационных округов с более богатыми территориями.
Проекты объединений регионов
с участием автономных округов
С момента первого опыта по объединению соседних регионов в новые субъекты РФ и до настоящего времени полностью или частично реализованы пять проектов. Среди них:
1. Образование Пермского края в результате слияния Пермской области с Коми-Пермяцким АО.
2. Создание объединенного Красноярского края в результате вхождения в прежний Красноярский край территорий Эвенкийского и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономных округов.
3. Образование Камчатского края в результате слияния Камчатской области и Корякского автономного округа.
4. На стадии законодательного объединения с соседним Усть-Ордынским Бурятским автономным округом находится Иркутская область.
5. На месте Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа вскоре может появиться Забайкальский край.
За период с 2003 по 2006 г. из девяти автономных округов, существовавших в составе Российской Федерации до начала объединения регионов, четыре прекратили свое существование как самостоятельные субъекты и вошли в качестве административно-территориальных единиц в новые, укрупненные субъекты Федерации.
Что касается остальных округов, то здесь ситуация такая: Ненецкий АО отвергает проект слияния с Архангельской областью; Ямало-Ненецкий АО не желает объединяться с Тюменской областью в укрупненный регион; Ханты-Мансийский-Югра категорически против слияния с Ямалом и Тюменью. Он отстаивает право на создание самостоятельного региона - Югорского края. Вопрос об изменении самостоятельного статуса Чукотского АО пока не ставится ни Федеральным Центром, ни регионом.
Проблемы развития бывших автономных округов в составе укрупненных регионов. Вопрос об «особом статусе»
В ходе изучения объединительных процессов в различных регионах мы пришли к выводу, что укрупнение субъектов в составе Российской Федерации путем слияния автономных округов с административно-территориальными регионами - областями и краями - содержит в себе весьма конфликтогенный потенциал. По замыслу федерального Центра, объединительные процессы должны привести к улучшению управляемости страной, к росту уровня социально-экономического развития в пределах новых регионов, к снижению их финансовой зависимости от Центра, к повышению инвестиционной привлекательности территорий с более крупным ресурсным потенциалом. Однако такие прогнозы отнюдь не бесспорны, и некоторые руководители автономных округов весьма настороженно относятся к перспективам развития своих территорий. Особые опасения вызывает возможность ухудшения положения коренных малочисленных народов, проживающих на территориях АО, прежде всего в районах Крайнего Севера или на приравненных к ним территориях, уже после объединения.
Проведенный анализ ситуации в бывших АО, вошедших в состав новых субъектов РФ до конца 2006 г., показывает, что в укрупненных регионах возникли достаточно серьезные экономические, правовые и этнополитические проблемы еще на законодательной стадии объединительных процессов. Многие из этих проблем бывшие автономии пытаются решить в настоящее время путем обретения «особого статуса» в составе новых регионов. Положение коренных малочисленных народов в составе укрупненных субъектов Федерации и новый статус территорий их традиционного проживания - эти вопросы оказались весьма «чувствительными» для бывших и ныне существующих АО. На данном этапе федеративной реформы эти вопросы не решены, хотя процесс изменения административно-территориального деления РФ идет своим чередом и, судя по всему, федеральные власти не намерены его останавливать.
В ходе объединительных референдумов, предшествующих созданию новых укрупненных субъектов Федерации, население автономных округов добровольно проголосовало за вхождение своих регионов в состав новых краев в качестве их неотъемлемой составной части. При этом результаты голосования впечатляют: за вхождение своих округов в состав новых субъектов уже проголосо-
20
вали свыше 80%, а в некоторых округах - более 90% избирателей . Большинство жителей АО высказались за слияние с соседними территориями, надеясь на улучшение условий своей жизни и труда. На прошедших объединительных референдумах жителям предлагали ответить на стандартный вопрос: хотят ли
20. По данным центральной и региональной прессы и ЦИК РФ.
исчезающие субъекты федерации: российские автономии в контексте
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА федеративной реформы
они, чтобы их автономный округ вошел в состав объединенного региона как «единая административная единица, с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом края в соответствии с федеральным законодательством» (курсив наш. - И.К.).
Что же подразумевается под этим самым «особым статусом», при условии сохранения которого население самостоятельных автономных округов согласилось на объединение с соседними областями? - Окончательного ответа на этот вопрос до сих пор нет. Решение об «особом статусе для бывших автономий отложено до выборов законодательных собраний в новых укрупненных регионах. Именно тогда новая власть примет краевые уставы, где и будет прописан статус территорий, на которых проживают малочисленные народы, имевшие до объединения свои самостоятельные территориальные образования (автономные округа).
В переходный период борьба разворачивается между сторонниками двух подходов. Первые выступают за придание административным районам, в которых компактно проживают малочисленные коренные этносы, фактического статуса территориальных автономий. Это, по мнению сторонников расширенного понимания «особого статуса», может гарантировать национальным регионам большие политические и экономические права, не говоря уже о реализации принципа национально-культурной автономии. Сторонниками «особого статуса» для бывших автономий, как правило, являются руководители исполнительной власти в округах, депутаты законодательных органов АО, а также деятели местных национальных движений, представители интеллигенции из числа малочисленных народов. Они весьма активны, создают инициативные группы, обращаются с петициями в Центр, добиваются включения своих требований в Федеральный конституционный закон, прописывающий порядок функционирования нового субъекта Федерации.
Противники такого решения, а это, как правило, представители федеральных органов власти, не без основания полагают, что в этом нет никакой необходимости. Ведь сохранение на перспективу какого-либо «особого статуса» для бывших автономных округов перечеркнет весь смысл свершившегося объединения в укрупненный субъект. Многие эксперты считают возможным и необходимым дальнейшее существование бывших округов в составе укрупненных субъектов в качестве обычных муниципальных образований (МО). Но при этом следует иметь в виду, что по мере развития в стране местного самоуправления права всех МО будут расширяться и малочисленные этносы смогут, как и все другие жители региона, свободно реализовать возможности для сохранения самобытной культуры на территории своего компактного проживания. Такое право предоставлено малым народам как общефедеральным законом «О на-
ционально-культурной автономии (НКА)», так и международными обязательствами Российской Федерации и нормами международного права21.
Итак, в процессе слияний (объединений) автономные округа меняют свой
правовой статус: из самостоятельных субъектов Федерации они превращаются
в административно-территориальные образования в составе укрупненных ре-22
гионов (краев) . Но при этом жители бывших автономий и руководители этих территорий хотели бы сохранить за собой в новых субъектах Федерации определенные права, гарантированные региональным и федеральным законодательством. Какие именно? Мы проанализировали и систематизировали все предложения, поступившие от автономных округов на разных стадиях объединительного процесса и касающиеся их «особого статуса» в новых регионах. Эти предложения высказывались как руководителями АО, так и представителями общественных организаций, коренных жителей автономий, в том числе малочисленных народов. В итоге отдельные элементы «особого статуса» нам удалось сгруппировать в четыре основных блока. После добровольного вхождения в состав укрупненных регионов представители бывших автономий хотели бы закрепить за собой следующие права.
1. В административно-управленческой сфере:
1) Сохранить единство территории нынешней автономии в составе будущего края (это - стандартные требования при объединении).
2) Назначить главу округа первым заместителем руководителя нового, объединенного субъекта Федерации.
3) Иметь своего представителя в правительстве объединенного региона (в качестве первого заместителя).
2. В законодательной сфере:
1) Определить избирательную квоту для представителей населения автономии в будущем парламенте края, желательно даже иметь для представителей автономии блокирующий пакет голосов в Законодательном Собрании нового
21. Ст. 69. Конституции РФ 1993 г. гласит: «Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации».
22. Как правило, укрупненные субъекты получают наименование «край». Из пяти вновь образованных субъектов РФ исключение составила укрупненная Иркутская область (образована в результате слияния Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского АО). В этом случае решение принято, как объясняют в администрации, по соображениям «раскрученности» областного брэнда в стране и за рубежом (Иркутская область хорошо известна по многим инвест-проектам), а также во избежание путаницы с названиями. Напомним, что в процессе объединения Иркутска и Усть-Орды предлагалось назвать укрупненный субъект Байкальским, или Прибайкальским краем, что созвучно названию Забайкальский край, присвоенному другому объединенному субъекту (Чита+АБАО). 136
субъекта. Так, например, Корякия закрепила за собой четыре места, Усть-Орда - четыре места, АБАО требует как минимум десять мест в парламенте будущего Забайкальского края.
2) Иметь представителя от округа в высшем органе законодательной власти страны - в Совете Федерации Федерального Собрания (верхней палате парламента). Такое требование выдвинул накануне референдума Корякский АО.
3. В области политических прав:
1)Определить квоту на депутатские мандаты по спискам «Единой России» - ведущей политической партии страны - от национальных территорий в составе укрупненных регионов (предложение от АБАО).
4. В экономической сфере:
1) Иметь специальный бюджет для национальных территорий, выделяемый в краевом бюджете отдельной строкой (такие требования поступили от Корякии и Агинского Бурятского округа).
2) На территории укрупненного субъекта, где проживают коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока, для них должны выделяться специальные территории традиционного природопользования (например, для развития оленеводства, прибрежного рыболовства и т. п.). Это, в принципе, предусмотрено федеральным законодательством РФ, но не всегда выполняется .
Перспективы объединений
Кто будет следующим после Читинской области и АБАО, сказать пока сложно. Среди очередников на укрупнение - Ненецкий автономный округ (НАО) и Архангельская область. Об этом объединительном проекте не раз упоминал, в частности, полпред президента в Северо-Западном федеральном округе Илья Клебанов. Но, как было сказано выше, идея слияния в Северный край негативно воспринимается в ненецкой политической и экономической элите. Законодатели НАО даже направили в 2006 г. обращение к Президенту России с просьбой вмешаться в процесс заключения договора между областью и автономией. Дело в том, что богатый округ недоволен тем, как получаемые на его территории налоги от производственной деятельности распределяет финансово бедная область.
Не исключено также, что после слияния большинства автономий с соседними территориями в укрупненные края (за исключением Ямало-Ненецкого, Ханты-Мансийского и Ненецкого округов), процесс объединения регионов может затронуть и некоторые республики. По неофициальным сведениям, в очередной раз обсуждается проект слияния Республики Алтай (Горный Алтай) с соседним Алтайским краем. Известно также, что с предложением о создании единого субъекта Федерации путем объединения Кемеровской области, Алтай-
ского края и Республики Алтай еще в 2003 г. выступал кемеровский губернатор Аман Тулеев. Но соседи А. Тулеева восприняли его идею без энтузиазма. По мнению бывшего руководителя Республики Алтай М. Лапшина, его регион должен оставаться самостоятельным. Он заявлял, что «был и остается в числе самых убежденных и последовательных сторонников самостоятельности республики». По мнению М. Лапшина, «...те, кто стремится лишить Алтай административной автономии, расшатывают внутриполитическую ситуацию, подрывают
23
устои и авторитет региона» .
Нынешний глава республики А. Бердников заявлял о нецелесообразности
объединения по экономическим и финансовым причинам («Нечего нищего с ни-24
щим скрещивать») . Между тем у федеральных властей, по-видимому, сложилась иная точка зрения. 9 октября 2006 г. в Новосибирске под руководством полпреда президента в Сибирском федеральном округе А. Квашнина прошло совещание по вопросам возможного объединения упомянутых регионов. По-прежнему ведутся дискуссии по проекту слияния Краснодарского края с Республикой Адыгея, так как эта республика выглядит нелепым анклавом на территории края. Но сопротивление республиканской элиты столь сильно, что Центр пока не решается реализовать этот проект, учитывая и общую ситуацию на Северном Кавказе.
Некоторые выводы
1. Начатые администрацией Президента В. В. Путина реформы по объединению автономных округов с соседними областями и краями в новые, укрупненные регионы ведут к постепенному исчезновению сложносоставных субъектов в составе Российской Федерации. На данном этапе реформ постепенно решаются такие проблемы «субъектов-матрешек», как: улучшение управляемости ими из Центра, выравнивание условий жизни населения внутри региона, а также упорядочение распределения законодательных прав и полномочий между органами власти сразу нескольких самостоятельных субъектов Федерации, входящих в сложносоставной регион.
2. Подобные изменения вместе с тем не преследуют далеко идущей цели -перехода к унитарному государству. Подобные опасения, иногда высказываемые в прессе, особенно со стороны представителей республик, совершенно беспочвенны. Перспектива утраты всеми национальными регионами их статуса юридически самостоятельных субъектов РФ касается пока только автономных округов, но отнюдь не означает тотального пересмотра принципов построения Российской Федерации по типу асимметричной федерации. В ее составе на
23. http://www.strana.ru/print/246918.html.
24. По сообщению Агентства Яедпиш, 10/10/2006. 138
обозримую перспективу сохранятся и административно-террито-
риальные субъекты (области, края, города федерального значения), и национально-государственные субъекты (республики). Тем не менее, как нам представляется, реформы В. Путина начали движение в сторону более симметричной федерации, в которой число субъектов, образованных по национальному признаку, будет постепенно сокращаться. Подобные преобразования займут, как уже сейчас очевидно, не одно десятилетие, да и то в случае последовательной работы в этом направлении.
3. Негативная реакция руководителей ряда регионов на существующие планы укрупнений заставляет федеральный центр корректировать подходы к реформированию государственного и административно-территориального устройства РФ. В самом начале федеративной реформы существовали иллюзии того, что прогрессирующий процесс укрупнений может привести к окончательно-
25 и
му отказу от деления страны на национальные и все прочие территории . Но в настоящее время стало очевидным, что объединительные процессы не станут всеобъемлющими и не будут форсироваться. В вопросе укрупнения субъектов РФ постепенно утверждается достаточно рациональный подход: те территории, которые долгие годы развивались автономно и сформировались за годы рыночных реформ как вполне самостоятельные территории, объединять с кем-либо бессмысленно (ХМАО и ЯНАО). В тех же случаях, когда экономическая и социальная инфраструктура региона, являющегося по конституции самостоятельным субъектом, ориентирована на соседние центры и «полюса роста» (как, например, территория Корякского АО по всему тяготеет к Камчатке), тогда укрупнение этого региона за счет слияния с соседними территориями можно считать целесообразным. Подобные объединения регионов в укрупненные субъекты можно рассматривать как «восстановление» прежнего административно-территориального деления и как возврат к объективно сложившимся реалиям.
4. В отношении автономных округов как первоочередных кандидатов на «дружеские слияния» универсального подхода к укрупнению, скорее всего, не будет. Это связано, прежде всего, с тем, что экономически наиболее развитые округа - Ханты-Мансийский АО-Югра, Ямало-Ненецкий АО - выступают категорически против проектов их слияния с соседней Тюменской областью. Они не намерены терять свой нынешний статус самостоятельных субъектов Федерации, что гарантировано Конституцией РФ. Эти основные нефте- и газодобывающие провинции Севера России готовы даже «обменять один статус на другой»: отказаться от статуса национальных регионов - автономных округов в
25. «Независимая газета» писала 15 ноября 2002 г.: «Идея об отказе деления страны по национальному принципу и об общем укрупнении регионов отражает взгляды на самом верху».
составе Федерации ради приобретения статуса самостоятельных субъектов,
г> 26
равноправных по конституции страны со всеми другими регионами России .
Твердая позиция политических элит этих двух округов опирается и на настроения местного населения. Так, 75% жителей Ямала отрицательно относятся к возможности объединения своего округа с Тюменской областью. Это выяснилось в ходе социологического опроса, проведенного окружным департаментом информации, и социально-политических исследований в марте 2004 г. Опрос проходил на территории всех муниципальных образований, было опрошено 3138 респондентов и 185 экспертов. Положительно к объединению отнеслись всего лишь 7% опрошенных респондентов, 8 - нейтрально, 10% - затруднились ответить. Пресс-служба губернатора ЯНАО отмечает, что изучение общественного мнения по этой проблеме проводится в округе на протяжении последних трех лет. Динамика ответов респондентов свидетельствует о постоянном увеличении противников объединения округа с областью: если в 2002 г. их было 68%, то в 2003 г. - 70%27.
Непростая ситуация складывается с подготовкой объединения Ненецкого АО с Архангельским регионом, где округ также выступает против слияния с областью по экономическим причинам.
5. В процессе исследования мы пришли к выводу, что стремление Центра к укрупнению регионов за счет слияния автономных округов (АО) с областями и краями содержит в себе весьма конфликтогенный потенциал. По мысли федерального центра, процесс укрупнения субъектов должен привести к улучшению управляемости государством и к выравниванию социально-экономического положения населения, проживающего в дотационных округах, областях и краях. Однако автономные округа опасаются окончательной потери своего юридического и политического статуса в составе Российской Федерации, а значит и возможного ухудшения положения коренных малочисленных народов в составе укрупненных регионов.
6. Первыми кандидатами на укрупнение после продолжительных общественных дискуссий стали автономии в составе сложносоставных субъектов РФ. Судя по всему, национальные республики решили пока не трогать.
Что касается автономных округов, то здесь вырисовывается следующая картина. Экономически самостоятельные автономные округа в Западной Сибири - Ханты-Мансийский (ХМАО) и Ямало-Ненецкий (ЯНАО), входящие в состав Тюменской области (сложносоставной субъект) - последовательные противники объединений. Они готовы, в отличие от остальных АО, пожертвовать статусом
26. Сообщалось о предложениях, создать Ямальский край (на базе Ямало-Ненецкого АО) или Республику Югра (на базе Ханты-Мансийского АО).
27. Большинство жителей Ямала против объединения с Тюменской областью // Местное время // (Нижневартовск) // 13.04.2004.
исчезающие субъекты федерации: российские автономии в контексте
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА федеративной реформы
национальных образований, но ради приобретения юридического статуса самостоятельных регионов - субъектов федерации (возможно, областей или краев в составе РФ), не включенных в Тюменскую область.
7. В ходе объединений автономных округов возникла проблема определения «особого статуса» автономий в составе новых субъектов РФ. Статусный вопрос, что называется, оставляли «на потом», а сейчас его приходится решать и Центру, и областям, и автономиям. Требования автономных округов по законодательному закреплению их полномочий в составе краев все возрастают. Они касаются не только сугубо этнических вопросов, но распространяются на широкий круг политических, законодательных, экономических прав бывших автономий, которые они хотели бы гарантированно иметь в составе новых регионов Российской Федерации, не обладая при этом собственной субъектно-стью.
8. В ближайшее время конструкция взаимоотношений и гарантий для бывших автономий в составе новых субъектов РФ будет более активно дискутироваться и способна затормозить процесс дальнейших объединений. Не все предложения автономных округов приемлемы для Федерального центра. Кроме того, процесс слияний, как оказалось, довольно затратен для федерального бюджета. Вопрос об «особом статусе» территорий компактного проживания тех или иных этносов в составе укрупненных регионов также требует определенных решений.
