CC BY
66
ИНТЕРНАЦИОНАЛИЗАЦИЯ ОБРАЗОВАНИЯ И ВОПРОСЫ КЛАССИФИКАЦИИ И СТАНДАРТИЗАЦИИ В РОССИЙСКОМ ПРОФЕССИОНАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ
Б.А. Сазонов
Советник (федерального института развития образования
Тенденции и ориентиры развития образовательных систем
Сравнительный анализ особенностей и тенденций развития образовательных систем различных стран позволяет выделить две основные модели, существенно отличающиеся подходами к реализации механизмов государственного регулирования в образовательной сфере.
Для обозначения рассматриваемых моделей введем условные названия: либеральная и квазиадминистративная.
Либеральная модель в большей степени характерна для стран с рыночной экономикой, приверженных демократическим ценностям, с устоявшимися традициями уважения автономии университетов и академических свобод.
Модель квазиадминистративного типа характерна для стран, имевших в недавнем прошлом плановую экономику с жестким государственным регулированием и командно-административным управлением. К ним можно отнести Россию и другие страны постсоветского пространства. Экономика большинства этих стран сегодня характеризуется как переходная или даже рыночная, хотя механизмы управления в образовательной сфере сохраняют все признаки моделей управления, сформировавшихся в условиях административно-командного стиля управления плановой экономикой. Все более явно обнажающаяся неэффективность этих моделей в новых экономических условиях и позволяет характеризовать их как квазиадминистративные.
Кратко охарактеризуем принципиальные отличия либеральной и квазиадми-нистративной моделей. При этом оговоримся, что тип национальных образовательных систем конкретных стран, как правило, является смешанными. Поэтому в любой стране эта система может характеризоваться лишь как преимущественно либеральная или преимущественно административная.
Главным достоянием либеральной модели являются подлинные академические свободы и автономия университетов. Университеты реализуют сложившиеся в каждом из них образовательные программы, удовлетворяющие
лишь самым общим требованиям государственной регламентации, что позволяет отнести эти программы к университетскому типу. В либеральной модели университеты могут самостоятельно модернизировать действующие и открывать любые новые образовательные программы, не получая на это разрешения ни у органов управления образованием, ни где бы то ни было еще. При этом качество образовательных программ в либеральной модели гарантируется независимыми от государства институтами аккредитации этих программ. Университеты, заботясь о повышении статуса своих образовательных программ, аккредитуют их в авторитетных независимых аккредитационных организациях: профессиональных национальных ассоциациях, международных аккредитационных агентствах и т.п.
Система классификации образовательных программ в либеральной модели является элементом национальной образовательной статистики, разрабатывается национальными органами статистического учета и для удобства международных сравнений строится как сопоставимая с Международной стандартной классификацией образования (МСКО—97). Национальная система определяет правила классификации образовательных программ и включает подсистемы вертикальной и горизонтальной классификации. Вертикальная подсистема классифицирует образовательные программы по уровням и ступеням образования, горизонтальная — по областям профессиональной деятельности: по расширенным группам (аналоги укрупненных групп в российской классификации) и образовательным полям (аналоги направлений подготовки в российском варианте). Образовательные поля могут иметь дальнейшую детализацию по подполям (аналоги российских вариантов уточнения профиля образовательной программы — специальности по образованию и специализации).
Количество расширенных групп, полей и подполей определяется исходя из удобства классификации и обеспечения оптимального уровня полноты и детализации представления данных образовательной статистики для решения задач мониторинга и управления и никак не ограничивает количество классифицируемых объектов — образовательных программ. Вопрос о том, сколько программ высшего образования реализуется в вузах той или иной страны с либеральной моделью образования, как правило, не имеет точного ответа. Можно говорить лишь о порядке этого значения. Для развитых стран (США, Канада, Россия, Китай) это тысячи образовательных программ, для развивающихся стран — сотни, для стран “третьего мира” это может быть и десяток образовательных программ, открытых в первом и пока, вероятно, единственном национальном университете.
Процесс формирования национальной образовательной статистики в странах с либеральной моделью образования можно упрощенно представить в виде следующей схемы. Вуз самостоятельно открывает образовательные программы и сам присваивает каждой из них код в соответствии с правилами национальной системы классификации. Объемные показатели подготовки (прием, выпуск,
контингенты), дифференцированные по кодам образовательных программ, в установленные сроки в стандартной форме представляются в национальные органы образовательной статистики. Обобщенные по всем вузам данные публикуются в соответствии с группировками национальной системы классификации образовательных программ.
В либеральной модели объемные показатели подготовки персонала и специалистов в целом по стране не планируются. Они складываются из объемных показателей выпусков отдельных образовательных учреждений всех уровней и организационных форм, создаваемых государством, предприятиями и организациями, различными фондами и общественными объединениями. Это позволяет системе образования гибко реагировать на изменения спроса на специалистов на рынке труда с учетом региональных и других особенностей, постоянно совершенствовать структуру и содержание образовательных программ в соответствии со спросом на них. При этом запросы всех, кто заинтересован в результатах образовательного процесса, обеспечиваются их участием в финансировании образовательных учреждений.
Важнейшими функциями государства и региональных органов управления в либеральной модели являются мониторинг системы образования и рынков труда, расчет по его результатам международных индикаторов развития образования, экономики и социальной сферы, планирование корректирующих воздействий на систему образования для реализации национальных стратегических приоритетов и региональных программ развития.
Описанная выше либеральная модель представляет собой некий обобщенный идеал, к которому близки модели образования большинства развитых демократических стран.
Варианты реализации квазиадминистративной модели в образовании стран на постсоветском пространстве являются результатом их собственных поисков путей улучшения и преобразования существующей системы и в деталях заметно отличаются друг от друга.
Главные отличия российской модели от либеральной можно охарактеризовать следующим образом.
Профессионально-квалификационная структура подготовки специалистов в высших учебных заведениях определяется утверждаемым государственным органом управления образованием перечнем направлений подготовки и специальностей. По всем входящим в перечни направлениям подготовки и специальностям разрабатываются утверждаемые министерством Государственные образовательные стандарты (ГОС), регламентирующие требования к содержанию и условиям реализации образовательных программ.
Вузы, независимо от форм собственности, могут открывать подготовку специалистов и выдавать диплом государственного образца только по тем на-
правлениям и специальностям, которые входят в утвержденный федеральным органом управления образованием Перечень направлений подготовки и специальностей высшего профессионального образования (далее — Перечень). Для этого необходимо получить лицензию в органах управления образованием, а для получения права на выдачу выпускникам дипломов государственного образца образовательную программу необходимо аккредитовать в органах государственной аккредитации.
Одним из узких мест российской квазиадминистративной модели в новых экономических условиях оказались механизмы, обеспечивающие сбалансированность спроса на услуги системы высшего образования и постоянного обновления действующих и введения новых образовательных программ под влиянием факторов инновационного развития экономики и прогресса в научных исследованиях. Вузы, имея право на частичное обновление реализуемых образовательных программ за счет предусмотренной структурой ГОС региональной (вузовской) компоненты, на практике после утверждения первого варианта своей рабочей образовательной программы в дальнейшем редко используют эту возможность из-за отсутствия экономических и других стимулов. В результате обновление вузовских образовательных программ, как правило, выполняется синхронно с пересмотром действующих образовательных стандартов, что по закону РФ “Об образовании” должно происходить каждые десять лет.
С инициативой открытия новых направлений подготовки и специальностей вузы постоянно обращаются в органы управления образованием. Но в целом позиция министерства во все времена определялась стремлением эти попытки сдерживать. С одной стороны, это объяснялось тем, что многие из предложений вузов инициировались конъюнктурными соображениями различного свойства, с другой — стремлением министерства противостоять тенденции постоянного расширения Перечня, так как введение каждой новой строки в нем требует выделения дополнительного финансирования на материально-техническое, кадровое и информационно-методическое обеспечение ввода новой образовательной программы в государственных вузах. Таким образом, действующие в рамках российской модели механизмы потворствуют консервации содержания образования, которое в этих условиях не только не может быть опережающим, но чаще направлено в прошлое.
Как противоречащее концепции либерализации российского образования можно расценивать проанонсированное намерение в рамках реформ снизить бюджетную нагрузку на государство за счет перехода к финансированию реализуемых вузами образовательных программ лишь в части федеральной компоненты государственных образовательных стандартов. Как известно, чем меньшую долю составляет федеральная компонента, тем в большей степени образовательная программа может варьироваться и адаптироваться к особенностям региональных экономик, индивидуальному выбору студентов. Налицо явное проти-
воречие: реализация принципа индивидуализации обучения и повышения уровня адаптивности образовательных программ будет тормозиться стремлением разработчиков нового поколения ГОС за счет увеличения федеральной компоненты сохранить в сколь возможно большем объеме государственную составляющую финансирования вузов.
Архаичной и несовершенной является и действующая российская система классификации образовательных программ. Система общероссийских классификаторов в области профессионального образования включает три разрозненных классификатора — Общероссийский классификатор специальностей по образованию (ОКСО), Общероссийский классификатор специальностей высшей научной классификации (ОКСВНК) и Общероссийский классификатор начального профессионального образования (ОКНПО).
Наличие в России трех дифференцированных по уровням профессионального образования классификаторов обусловлено историческими традициями. В СССР управление профессиональным образованием велось тремя независимыми ведомствами, каждое из которых самостоятельно разрабатывало для своего уровня профессионального образования соответствующий общесоюзный классификатор. Сложившиеся принципы классификации оказались весьма устойчивыми и были сохранены после предпринятой в середине 90-х годов переработки общесоюзных классификаторов в общероссийские. При этом в основе горизонтальной классификации профессиональных образовательных программ были сохранены и традиционные системно-различные принципы. Вследствие этого образовательные программы высшего и среднего профессионального образования в действующей системе классифицируются по группам направлений подготовки и специальностей, начального профессионального образования — по группам рабочих профессий, послевузовского образования — по отраслям наук. Это существенно осложняет задачи статистического учета в образовании, мониторинга и оптимизации структурных соотношений подготовки кадров по уровням профессионального образования.
Характерной особенностью национальных систем классификации образовательных программ квазиадминистративной модели является и то, что система классификации совмещена с перечнями образовательных программ. Поэтому любые изменения в профессионально-квалификационной структуре подготовки кадров, связанные с введением новых образовательных программ в любом образовательном учреждении профессионального образования, требуют внесения изменений в соответствующие общероссийские классификаторы. Вследствие этого система ведения общероссийских классификаторов в области образования, непрерывной их актуализации и доведения актуальных версий до пользователей является громоздкой и неэффективной.
Как показал анализ, сохраняющаяся приверженность к излишней регламентации образования в странах, вставших на путь рыночных преобразований,
несомненно, является одним из пережитков, унаследованных от плановой экономики. Преодоление подобных пережитков в российском высшем образовании и выработка альтернативных моделей реализации различных аспектов деятельности вузов и системы высшего образования в целом должно стать одним из важнейших приоритетов дальнейшей модернизации в сфере образования и поэтапного взвешенного приведения его в соответствие новым экономическим и социокультурным условиям.
Таким образом, путь модернизации российского образования видится как путь от модели образовательной системы административного типа к либеральной модели.
При этом, однако, необходимо учитывать и противоположную тенденцию, все более явно проявляющуюся в условиях нарастающей глобализации и интернациональной гармонизации образовательных систем. Эта тенденция выражается в стремлении стран с либеральными системами образования ограничить и упорядочить на национальном уровне сложившееся при отсутствии жесткого централизованного управления разнообразие типов профессиональных образовательных программ, квалификаций и выдаваемых по результатам обучения сертификатов.
В течение последних лет в европейских странах происходит активная разработка национальных систем квалификаций, направленных на упорядочение возникшего разнообразия форм образования и обучения. Перед этими системами стоит задача выстраивания множественных траекторий обучения, приводящих к получению конкретной квалификации, повышению квалификационного уровня, а также формирования четких процедур официального признания полученных квалификаций.
Наиболее значимым из факторов, оказавших влияние на этот процесс, явилось решение о создании единой европейской зоны высшего образования в рамках Болонского процесса для обеспечения мобильности граждан на интегрирующихся рынках труда объединенной Европы.
Значимым ориентиром российских образовательных реформ является и то, что в последние годы идеи интеграции образовательных систем в свете Болонского и Копенгагенского процессов стали выходить за пределы европейского сообщества, охватывая все большее число стран различных регионов мира. Например, к международному проекту “Тюнинг”, в рамках которого был достигнут значительный прогресс в выработке важных взаимных договоренностей участников Болонского процесса о принципах интернациональной гармонизации образовательных систем, в настоящее время присоединились 18 стран Латинской Америки.
Важнейшим рубежом на пути упорядочения национальных систем образования явится намеченное на текущий год завершение разработки и принятие единой Европейской системы квалификаций (ЕСК).
ЕСК является метасистемой, предназначенной для обеспечения прозрачности, сравнимости, сопоставимости и признания квалификаций, дипломов и свидетельств об образовании в целях развития академической и трудовой мобильности граждан на Европейском континенте.
Основные задачи ЕСК:
• установить общую систему координат для результатов обучения и уровней компетенции, для чего уровни и их описания формулируются в общем виде, что обеспечивает охват всего многообразия квалификаций, существующих на уровне национальных систем и отраслей;
• стать “средством перевода” (ключом), позволяющим сравнивать результаты обучения в различных системах;
• задать общее понимание системы обеспечения качества образования;
• задать общую систему координат для структур, ответственных за признание результатов образования и обучения;
• задать общую систему координат для органов управления образованием и учебных заведений в части сравнения предлагаемого обучения с обучением в других странах.
К настоящему моменту подготовлен проект ЕСК, на базе которого страны-участницы Болонского процесса начали разработку национальных рамочных структур квалификаций (НРСК). Как предполагается, эту работу страны-участницы должны завершить к 2007 г.
К 2010 г. в рамках общеевропейской интеграции, в частности, планируется:
• завершить формирование европейского пространства высшего образования на началах общего понимания качества и прозрачности;
• достигнуть сбалансированности национального и общеевропейского (Болонского) подходов с учетом рекомендации “избегать излишнего многообразия”;
• обеспечить достаточный уровень автономии вузов;
• обеспечить широкое применение всеобъемлющей структуры квалификаций.
Таким образом, Европейская система квалификаций и интеграционное развитие в рамках Болонского процесса на ближайшие годы являются важнейшими ориентирами либерализации систем управления, классификации и стандартизации в российском образовании.
Актуальные задачи либерализации российских систем управления, классификации и стандартизации в образовании
Важнейшими на данном этапе являются задачи демонтажа отдельных явно устаревших моделей в управлении образованием, отказ от жесткого регулиро-
вания и переход к введению элементов законодательства рамочного типа, оптимально регулирующего систему высшего образования в условиях либерализации и вхождения российского образования в общеевропейское образовательное пространство.
Задачи ближайшей перспективы могут быть охарактеризованы следующими основными положениями (см. приводимую ниже схему).
® Вместо существующих трех общероссийских классификаторов в сфере образования необходимо ввести сформированный в соответствии с международными требованиями единый для всей системы образования Общероссийский классификатор образовательных программ (ОКОП), независимый от перечней образовательных программ, реализуемых учебными заведениями профессионального образования. Подсистему горизонтальной классификации ОКОП целесообразно построить с учетом требований Международной стандартной классификации образования (МСКО-97).
Разработка и введение в образовательную статистику единой для всех уровней образования системы горизонтальной классификации профессиональных образовательных программ упростит решение задач планирования и учета подготовки специалистов, обеспечения соответствия ее структуры потребностям развития экономики и рынка труда, создаст необходимые условия для совершенствования на системной основе структуры профессиональных образовательных программ Российской Федерации и приведения ее в соответствие с общепринятыми принципами международных систем статистического учета и классификации в образовании.
Подсистема вертикальной классификации ОКОП должна учитывать сложившуюся систему и перспективы развития уровней и ступеней российской системы образования и включать совместимые с международными классификационные описания квалификаций, ступеней и уровней с использованием компетен-тностного подхода Европейской системы квалификаций.
© Состав реализуемых в учебных заведениях профессиональных образовательных программ может, как и в настоящее время, определяться соответствующими перечнями. Образовательным программам, включенным в перечни, коды будут присваиваться в соответствии с правилами классификации ОКОП. Перечни будут утверждаться и корректироваться Министерством образования и науки РФ. В отличие от действующего порядка внесение изменений в соответствующие перечни не будет требовать внесения изменений в ОКОП, что существенно упростит поддержание его в актуальном состоянии.
В рамках подготовки нового Перечня образовательных программ высшего профессионального образования необходимо в первоочередном порядке определиться с составом укрупненных групп будущего перечня, который должен разрабатываться в полном соответствии с ОКОП.
Следующим не менее важным этапом является определение для каждой укрупненной группы обновленного состава направлений подготовки. Ориентиром количества включаемых в Перечень направлений подготовки может служить значение 85—90, соответствующее числу образовательных полей в открытых для расширения международной классификации МСКО—97 и построенной на ее базе классификации ЕВРОСТАТА.
© Третье поколение государственных образовательных стандартов профессионального образования (ГОС-3) предлагается реализовать в виде двухуровневой системы.
Первый уровень — общая часть ГОС-3 будет являться инвариантной к предметной области образовательных программ и общей для всех уровней и ступеней профессионального образования. Одно из возможных названий для общей части ГОС-3 “Национальная система квалификаций Российской Федерации (НСКРФ)”. НСКРФ будет регламентировать требования к программам профессионального образования по всем уровням и ступеням, предусмотренным вертикальной составляющей национальной системы классификации образовательных программ. Одной из функций НСКРФ будет установление взаимосвязи профессиональных и образовательных стандартов. Она же будет выполнять функции национальной рамочной структуры квалификаций (НРСК), сопряженной с Европейской системой квалификаций, и по возможности включать все элементы, предусмотренные структурой ЕСК и механизмами ее сопоставления с НРСК.
Второй уровень ГОС-3 будет представлен “Государственными образовательными стандартами” образовательных программ. Макеты ГОС-3, устанавливающих государственные требования к содержанию и особым условиям реализации образовательных программ высшего профессионального образования, предполагается разрабатывать по направлениям подготовки, для других уровней профессионального образования — по специальностям и профессиям каждого уровня образования с учетом их специфики.
© Для решения задачи расширения реального уровня автономии ведущих российских вузов действующий порядок государственного лицензирования и аккредитации образовательных программ должен быть изменен (упрощен) в отношении университетов и академий, получивших особый статус в соответствии с присвоенной вузу категорией (федеральный университет, исследовательский университет и т.п.), в рамках системы категорирования вузов, разработка и введение которой предусматривается программой модернизации российского образования. Получение особого статуса должно быть связано не только с признанием научно-педагогическим сообществом и профильными ассоциациями работодателей ведущей роли университета в той или иной сфере науки, техники и технологий, но в том числе с признанием его традиционно высокого уровня ответственности за качество и результаты образовательной деятельности.
Схема либерализации системы классификации и стандартизации в российском профессиональном образовании
© Существенно поднимается уровень автономии и ответственности ведущих вузов. Они становятся плацдармами отработки основных элементов либеральной модели образования, предполагающей, как уже отмечалось, снижение уровня государственного регулирования и повышение реальной автономии этих учебных заведений.
Ведущим вузам разрешается произвольно совершенствовать действующие и открывать любые (в частности заказываемые государством и субъектами региональных экономик, а также пользующиеся спросом граждан и работодателей) инновационные образовательные программы, в том числе не предусмотренные действующим Перечнем образовательных программ ВПО. Разработка таких программ будет осуществляться ведущими университетами только в соответствии с требованиями Национальной системы квалификаций Российской Федерации (НСКРФ). Содержание образовательных программ, условия и технологии их реализации будут определяться “Внутривузовскими стандартами образовательных программ”, постоянное развитие которых явится одним из основных механизмов обновления содержания образования и ГОС по направлениям подготовки.
Действующие (созданные) на базе ведущих вузов Учебно-методические объединения (департаменты) становятся методическими центрами, которым предоставляется право подготовки Государственных образовательных стандартов по закрепленным за ведущим вузом направлениям и профилям подготовки, предусмотренным действующим Перечнем (ГОС направлений подготовки, обязательные для применения во всех вузах, кроме ведущих).
Ведущие вузы становятся инициативными центрами и “пилотными площадками” по созданию независимой от органов управления образованием системы лицензирования и аккредитации профессиональных образовательных программ, ориентируясь при этом на широкое сотрудничество в этой сфере с профессиональными сообществами и объединениями работодателей.
МЕЖДУНАРОДНАЯ ИНТЕГРАЦИЯ СИСТЕМЫ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ: КОНЕЦ ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ?
Пьер Мишель Ш.абаль
Директор магистерской программы специальности «^Международное банковское дело» Гаврского университета,
(Франция
Интеграция (или гармонизация?) систем высшего образования идет полным ходом. Последствия Болонского процесса уже вышли за рамки стран-членов Европейского Союза. Азия и уже даже Африка делают первые шаги к переходу на 3-летнюю систему образования для бакалавриата, 5-летнюю для магистратуры и 8-летнюю для докторантуры. Следовательно, «процесс пошел», но при этом явно недостает критической оценки самой этой интеграции (или гармонизации?).
Цель данного доклада — вызвать и, может быть, чем-то мотивировать критическую оценку.
Гармонизация со странной концепцией.
Какая гармония может существовать между национальными властями, бьющимися за природные ресурсы и тем более за такое специфическое сырье, как интеллект? Кажется, что международная конкуренция, уже достаточно проявившая себя в отношении энергетических ресурсов, становится еще жестче там, где дело касается нематериальных активов — знания, творчества и национального потенциала (государственное устройство, экономическая мощь, демография).
