CC BY
143
Зарубежный опыт
Докки КОТИЕВ
ИНТЕРЕСЕН ЛИ ДЛЯ РОССИИ ОПЫТ ЗАПАДА В ОБЛАСТИ GR?
В современной России политико-экономические отношения изменяются как в правовом, так и организационном направлениях, это дает возможность и определяет эффективность позиционирования GR как перехода к более или менее цивилизованным отношениям бизнеса и власти. В этом аспекте рассматривается опыт Запада в области GR.
In modem Russia political and economic relations are transforming from both legal and organizational points of view. These processes give birth to the GR phenomenon - a transit to more or less civilized relations between business and government. In the article the author examines the GR experience of the West.
Ключевые слова:
лоббизм, бизнес и власть, бюрократия, коррупция, GR; lobbyism, business and government, bureaucracy, corruption, GR.
Опыт зарубежных стран показывает, что GR (англ. government relations — связи с правительством) — это система взаимовыгодных отношений с законодательными и исполнительными ветвями власти, общественными организациями, политическими партиями и бизнес-структурами, она усиливает эффективность их взаимодействия путем перераспределения части полномочий. В идеале GR является прозрачной и легальной сферой деятельности, которая открывает «завесу тайны» над процессом подготовки и принятия политических решений. Но в реальности это зачастую теневая деятельность, направленная на получение неоправданных преференций: «продавливание» законов, снижающих степень государственного регулирования, или направление государственного регулирования против конкурентов путем использования личных связей, материальной заинтересованности и т.п.1
За последние 20 лет во взаимоотношениях между государством, гражданскими институтами и частными компаниями по всему миру произошли весьма существенные изменения. В результате процессов дерегулирования, приватизации, глобализации на первый план начали выходить принципиально новые формы общественного взаимодействия. По мере того как правительства стран постепенно понимают, что жесткое регулирование и грабительские налоги не приводят к повышению общественного благосостояния — скорее, наоборот, акценты во взаимодействии с частным сектором постепенно смещаются в сторону добровольного саморегулирования. С другой стороны, частный сектор постепенно переходит от бессистемной благотворительности к более сложным, стратегическим формам взаимодействия с общественностью (PR) и правительствами (GR)2.
Подобное взаимодействие строится на признании всеобщей взаимозависимости. Никто — ни отдельный человек, ни организация, ни государство в целом — не владеют всей информацией, необходимой для того, чтобы разрешать комплексные и разнообразные проблемы, никто не может в одиночку провести принятое решение в жизнь, никто не обладает достаточным потенциалом к действию, чтобы безусловно доминировать в процессах выработки и реализации политического курса. Принцип минимального вмешательства государства и лозунг: «Чем меньше централизованного управления, КОТИЕВ тем лучше, и пусть проблемы решаются сами собой», используе-
Докки мый нередко некоторыми представителями как государственного,
Борисович — _____________
dcmjxmm рАГС 1 http:// www.redlinemedia.ru
при Президенте рф 2 Каптерев А. Смысл и выгоды социальной ответственности // http://www.
dokkin@rambler.ru prompolit.ru/constitution. 21.09.04.
2009’ 11 ВЛАСТЬ 119
так и частного секторов, теперь сменяется новым — «Давайте сотрудничать». Таким образом, управление становится не односторонним, а двухсторонним и даже многосторонним процессом. Изменяются не просто границы между государством и обществом, но и сама природа их взаимодействия. Уже невозможно сказать, где заканчивается одно и начинается другое1. Об этом свидетельствуют примеры из зарубежного опыта ряда стран. В 1980—1990-е гг. в США корпоративный бизнес стал объектом «пристального изучения» и «беспрецедентного регулирования со стороны правительства». Именно в эти годы появляется GR как профессия и услуга, предоставляемая специализированными фирмами. Сокращение социальных программ правительства шло параллельно с формированием в корпорациях философии «социальной ответственности»: перед рабочими и служащими, клиентами, акционерами, пенсионерами. Активность корпораций в социальной сфере стимулировалась не только государством, но и университетами, церковью, структурами гражданского общества.
Внимание общественности и СМИ к деятельности корпораций не ослабевало. Объектами внимания стали вопросы несоблюдения трудового законодательства и низкий уровень оплаты труда, использование труда малолетних и нарушение прав человека в развивающихся странах, суммы вознаграждения руководителям на фоне сокращения рабочих мест и пр. В результате просветительской деятельности и конкретных мероприятий, проведенных федеральным правительством и местными властями, корпорации стали выделять средства на формирование и реализацию социальных программ, направленных на поддержку образования, здравоохранения, искусства2. Деятельность отделов GR-организаций формально не является лоббистской, но осуществляет «лоббирующие контакты». Закон 1995 г. «О разглашении сведений, касающихся лоббирования» принят с целью более эффективного регулирования лоббирования и защиты общественного доверия к государству. Он четко определяет, что есть «лоббист», «лоббирование», «лоббирующий контакт». В евро-
1 Кооиман Я. Общественно-политическое управление // Государственное управление : словарь-справочник. — М., 2001, с. 330—333.
2 Кулакова Т.А. Government Relations в процессе принятия политических решений // ПОЛИТЭКС, 2005, № 2.
пейских странах для подготовки каких-либо политических решений правительства формируют специальные комитеты, в которые входят представители деловых кругов, профсоюзов, политических партий. Некоторые авторы, изучающие процесс принятия важных государственных решений, усматривают в этом «своеобразный лоббизм», другие определяют это явление как «корпоративный плюрализм». Учет мнений и интересов различных политических и социальных групп при подготовке законопроектов позволяет принимать согласованные политические решения. От лоббизма GR отличается и тем, что организации представляют коллективные интересы социальных структур, а государственные органы (парламент либо правительство) направляют законопроекты в организации для выяснения мнения их членов3.
GR представляет собой деятельность по выстраиванию отношений между различными общественными группами (бизнес-структурами, профессиональными союзами, добровольческими организациями и пр.) и государственной властью. Эта деятельность включает в себя сбор и обработку информации о правительстве, подготовку и распространение информации о позициях представляемых групп, влияние на процессы принятия политических и административных решений (лоббизм)4. Благодаря усовершенствованию законодательного регулирования работы лоббистов их деятельность действительно становится прозрачнее. Так, после принятия закона «О раскрытии лоббистской деятельности» стало известно, что в США действуют более 15 тыс. лоббистских организаций. Их валовой годовой оборот составляет более 1,50 млрд долл.США. Крупнейшими американскими лоббистскими фирмами считаются Cassidy & Associates (оборот в 2002 г. — 14,1 млн долл. США), Patton Boggs (12,9 млн долл. США) и Akin Gump Strauss Hauer & Feld (11,4 млн долл. США)5.
Примером европейской модели GR может служить программа создания и поддержки корпорации Airbus. В 1967 г. французские, британские и немецкие авиапроизводители создали рабочую группу
3 Могунова М. А. Скандинавский парламентаризм: Теория и практика. - М., 2001, с. 229-235.
4 Аги У., Кэмерон Г., Олт Ф., Уилкокс Д. Самое главное в PR / пер. с англ. — СПб., 2004, с. 362—363.
5 Ткачук Т. Лоббизм по протоколу // Секрет фирмы, № 16 (55), 26.04.2004.
120 ВЛАСТЬ 2009’11
Airbus. В 1970 г. компания Aerospatiale, находившаяся в 100-процентной собственности французского государства, и немецкая Airbus GmbH заключили соглашение о создании Airbus Industrie. Британский участник на тот момент из группы вышел. Год спустя к проекту подключилась испанская компания CASA, а в 1979 г. — британская Hawker Siddeley. В качестве ассоциированных членов в корпорацию вступили нидерландская фирма Fokker и бельгийская Belairbus.
Важнейшей составной частью технологии воздействия является мобилизация заинтересованных групп на поддержку того или иного проекта. Основная организационная форма такой мобилизации — строительство коалиций, как правило временных и занимающихся только этой проблемой, куда наряду с международными могут входить и команды внутри страны. В этих структурах преобладают групповые установки и практически отсутствуют личные.
Важной частью механизма воздействия PR является активность со стороны религиозных конфессий, а также СМИ, через которые деятельность подобных международных структур может быть отражена. Чаще всего инициатором в «легализации» деятельности того или иного международного лобби является «конкурирующая» структура либо группа стран, чьи интересы в той или иной степени задевает эта деятельность.
Появление и актуализация связей с правительством (GR) как сферы социального взаимодействия объясняются двумя взаимосвязанными процессами: во-первых, усложнением внутренней структуры современных обществ, сопровождающимся выявлением множества партикулярных интересов и формированием на их основе различных групп интересов, и, во-вторых, усилением государственного вмешательства во все сферы жизни общества, расширением законодательной и административной активности правительства, которая стала непосредственно затрагивать интересы подавляющего большинства общественных групп. На этой основе как раз и сформировалась проблематика связей с правительством (GR) как влияние групп интересов на формирование государственной политики.
Современное социально-политическое значение института связей с правительством (GR) заключается в том, что он, дополняя традиционные для репрезентативной демократии системы территориального и партийного представительства, способствует вовлечению самых разнообразных общественных групп интересов в процессы выработки и принятия политических решений, что обеспечивает формирование гармоничной и максимально сбалансированной государственной политики.
GR — это, по сути, модификация деятельности, которую мы до недавнего времени позиционировали в качестве лоббистской. В мировой практике этот феномен существует в разнообразных формах, реализуется через различные инструменты и механизмы, но представляет собой всегда одно — атрибут представительства интересов. По сути, это процесс преодоления противоречий между актуальной потребностью в представительстве корпоративного интереса и отсутствием легитимного механизма его учета.
Очевидно, что в России еще не сложились устойчивые технологии и практика «связей с правительством», как не определен и этический кодекс новой профессии. Специфической чертой GR является отсутствие в России цивилизованного лоббизма, важнейшая характеристика которого — не уровень коррумпированности, а следование правилам игры и четкое осознание корпоративного интереса. Корпорации в России находятся в стадии формирования, а значит, заказчик весьма расплывчат, лишен четкой конфигурации и раздираем внутренними противоречиями. Но этап формирования лобби-пулов как промежуточных структур между бизнесом и властью в России уже пройден. Уже нет ни одной сферы принятия политических решений, на которую можно выйти, минуя разнообразные группы давления.
Представляется, что формирование контуров GR-технологии в России будет во многом определяться государственными органами управления, ориентированными на вовлечение в процесс принятия решений активных субъектов социально-политической жизни, в том числе зарождающихся институтов гражданского общества.
