CC BY
246
Огнева В. В.
Интегративные возможности международного сотрудничества стран СНГ в сфере подготовки
кадров государственной службы |
<
Огнева Валентина Васильевна
Орловский филиал РАНХиГС (г Орел) ^Е
Профессор кафедры политологии, государственного и муниципального управления
Доктор политических наук, профессор
ognevavv@yandex.ru s
к
РЕФЕРАТ <
В статье раскрываются особенности профессиональной подготовки государственных ^ служащих Великобритании, Германии, Франции, США и перспективы международных m образовательных обменов со странами СНГ с использованием интеграционных меха- о низмов Болонского процесса. ^
Отмечается, что обновление системы государственного администрирования в со- EJ временной России требует обращения к зарубежному опыту для наращивания каче- о ственных параметров обучения кадров государственного аппарата. 2
Практика реализации международных программ подготовки магистров в рамках Болонского процесса по направлению «Менеджмент» для государственного и муниципального управления рассматривается на примере Уральского филиала РАНХиГС и Университета London Metropolitan (Великобритания). Структура данной международной программы интегрирует российский и британский стандарты высшего образования в области подготовки магистров по государственному и муниципальному управлению. В Казахстане реализуется совместная международная программа «Магистр наук + МВА» по специальности «Экономика» совместно с Европейским университетом (EU).
Делается вывод, что интегративным взаимодействиям способствуют общая целевая направленность административной реформы, трансформация систем образования в рамках Болонского процесса, показавшая на практике эффективность европейских программ подготовки госслужащих, расширение международных связей учебных заведений.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
государственная служба, профессиональная подготовка кадров, международное сотрудничество, интеграционные связи
Ogneva V. V.
Integrative Opportunities of the International cooperation of cIS countries in the Sphere of civil Servants Training
Ogneva valentina vasilyevna
Orlovsky branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Orel, Russian Federation)
Professor of the Chair of Political science, public and municipal administration
Doctor of Science (Political sciences), Professor
ognevavv@yandex.ru
ABSTRACT
In article features of vocational training of civil servants of Great Britain, Germany, France, the USA and prospect of the international educational exchanges with CIS countries with use of integration mechanisms of Bologna Process are revealed.
It is noted that updating of system of the state administration in modern Russia demands the appeal to foreign experience for accumulation of qualitative parameters of personnel training of government.
< Practice of implementation of the international programs of training of masters of management X within Bologna Process for the public and municipal administration is considered on the example
of the Ural branch of a RANEPA and London Metropolitan University (Great Britain). The structure of this international program integrates the Russian and British standards of the higher education
< of masters on the public and municipal administration. In Kazakhstan the joint international program ^ "MASTER of SCIENCES + MBA" in "Economy" together with the European university (EU) is realized. ^ The conclusion, that integrative interactions are promoted by the general target orientation of
administrative reform, transformation of education systems within the Bologna Process, the effi-u ciency which has shown in practice of the European programs of training of civil servants, expansion
5Ï of international relations of educational institutions, is drawn.
s KEYWORDS
public service, vocational training, international cooperation, integration communications
< _
Модернизация государственного управления и института госслужбы в странах СНГ ^ актуализирует задачу подготовки новой генерации управленческих кадров, отвеча-^ ющих достаточно высоким требованиям, вытекающим из положений администра-о тивной реформы, что делает целесообразным обращение к зарубежному опыту подготовки кадров государственных служащих. Это возможно, поскольку качественные параметры госуправления в наших условиях в основном совпадают с теми, что имеются в западных странах, они связаны с реализацией идей государственного менеджмента, управлением «по результатам», формированием рациональной бюрократии, повышением экономической эффективности государственного управления, расширением информационной открытости власти перед обществом и гражданами. При этом речь не идет о трансфере чужого опыта, стоит более прагматичная задача — выход на уровень международного сотрудничества в целях согласованности представляющих взаимный интерес образовательных проектов с использованием интеграционных механизмов, заданных Болонскими договоренностями [4; 6].
Исследование возможностей интеграционного взаимодействия в контексте рассматриваемой нами проблемы представляется возможным в русле трех известных теоретических концепций — функционализма, неофункционализма и транснационализма [3; 8; 9]. Представители «функционализма» (Д. Митрони) предлагают не просто расширять межгосударственное сотрудничество в отдельных сферах, но создавать «горизонтальные» структуры, назначением которых является координация межгосударственного сотрудничества в соответствующих сферах. Однако это вызывает высокую степень взаимозависимости и требует заметной доли нормативности.
«Неофункционалисты» (Э. Хаас, Д. Лидберг) подчеркивают важность структурных условий успеха интеграции (в частности, таких, как плюрализм, консенсус относительно фундаментальных ценностей и др.). Они также отмечают, что логика функциональной интеграции носит не механический, а вероятностный характер, поскольку сам этот процесс зависит от множества условий и факторов. В транснациональной, «плюралистической» концепции К. Дойча процесс интеграции рассматривается в контексте коммуникационных сетей, где субъекты обмениваются информацией, которая способствует накоплению опыта и дальнейшему расширению сотрудничества. Реализация данной модели интеграции не требует жестких условий. Просто основные социокультурные ценности интегрирующихся единиц не должны противоречить друг другу. Общепринятые подходы к решению тех или иных задач касаются лишь ограниченной сферы взаимных интересов. Успеху интеграции способствует поддержка объединительной идеи интеллектуальным сообществом, что основано на постоянном развитии коммуникационных сетей всестороннего взаимодействия.
О
Становление новой роли государства как сервисного, включение его в глобальные интеграционные процессы обусловливает новые подходы к подготовке кадров с учетом формирующихся международных стандартов «передового» управления. Чтобы понимать, в каком направлении следует развивать интеграционные связи, следует исходить из того, что в современном мире сложились закрытая и открытая модели государственной гражданской службы, во многом определяющие специфи- ^ ку профессиональной подготовки госслужащих. с
«Закрытая» модель государственной гражданской службы сформирована в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется наличием таких ^ основных признаков, как номенклатурная система подбора кадров; подробная ^ нормативная регламентация компетенции каждого уровня государственной служ- х бы; высокий уровень централизации, характеризующейся жестким контролем за ^ деятельностью госслужащих; конкурсная система отбора кадров; элитарность ^ государственной службы за счет образовательной монополии определенных учеб- ^ ных заведений на подготовку госслужащих [5]. о
«Открытой» модели государственной гражданской службы присущи конкурсность ^ системы набора кадров; регулирование служебных отношений не законами, а нор- ^ мативными правовыми актами правительства; зависимость оплаты труда и долж- ° ностного роста не столько от стажа, сколько от результатов работы [Там же].
С учетом специфики названных моделей можно говорить об основных подходах к подготовке специалистов для государственной службы. При этом надо исходить из понимания того, кто относится к категории госслужащих. В Великобритании, например, государственные служащие делятся на публичных и гражданских. К первым относятся служащие публичного сектора, в том числе различных корпораций, местных органов власти, здравоохранения, школьного образования. Вторые представляют собой госслужащих министерств и ведомств. Программы подготовки кадров для этих структур ориентированы на реализацию концепции государственного управления, основной целью которого является повышение качества услуг. Соответственно это требует развития у госслужащих навыков управления изменениями.
С учетом данного подхода базовая квалификационная модель обучения EDA Government (бакалавриат) реализуется онлайн-центром распространения обучения. Девятнадцать университетов страны располагают магистерскими программами подготовки госслужащих (MPA). Обязательным условием поступления на эти университетские программы является или опыт работы в госструктурах либо наличие образования по политологии, праву, социологии. Ведущим учебным заведением подготовки государственных служащих признан Колледж государственной службы.
В Великобритании функционирует система курсов, обеспечивающих подготовку кадрового резерва, профессиональное обучение руководящего состава государственной службы. При этом программы профессионального роста госслужащих формируются с учетом специфики функций и должностей чиновников. Повышение квалификации гражданские служащие проходят в специализированном колледже, который работает под руководством Министерства по делам гражданской службы и строит свою работу исходя из задач специализации кадров.
В настоящий период в Великобритании, по некоторым данным, около 25% государственных чиновников являются специалистами в различных областях права, экономики, научной сферы. Востребованность в таких кадрах постоянно растет: они составляют около 60% руководителей госаппарата. Но в целом же в государственном аппарате преобладают дженералисты, т. е. профессиональные управленцы, их насчитывается около 75%.
Опыт Великобритании позволяет акцентировать внимание на том, что содержание учебных программ должно коррелировать с целями текущей политики; целесообразно создание системы показателей постоянной оценки компетентности госслужащих
<
< на основе четко разработанных критериев и обязательности постоянного повышения X уровня профессионализма; важно создавать и развивать широкую сеть специали-^ зированных курсов и семинаров, соответствующих запросам динамично развиваюсь щейся государственной политики.
В Германии, где к государственным служащим относятся не только чиновники государственного аппарата, но и учителя, преподаватели вузов, банковские работники, другие категории граждан, для них требуется наличие определенного уровня профессионального образования и предварительной подготовки, вид и длительность которой дифференцируется в зависимости от уровня служебного положения [1]. Например, для прохождения службы нижнего ранга (вспомогательно-технический персонал) требуются успешное завершение школы и подготовительная практика для занятия должности. Работа на службе среднего уровня (секретари, референты и др.) предполагает окончание реального училища, годичный стаж работы и сдачу экзамена для занятия соответствующей должности. Служба повышенного уровня, в частности инспекторы, требует наличия высшего образования, трехлетней подготовительной практики и экзаменационного испытания. На должности высшего ранга могут претендовать лица, прошедшие университетскую подготовку при условии двухлетней подготовительной практики и сдачи государственного экзамена.
Обязательным условием продвижения на государственной службе в Германии выступает непрерывное образование. Поэтому широкий спектр обучающих программ сопровождает чиновника в течение всей его карьеры. Германия на протяжении длительного времени являлась «законодательницей мод» в области развития государственного управления как академической дисциплины с акцентом на юридическую составляющую. Однако в настоящее время в немецких университетах утверждается традиция подготовки специалистов на базе междисциплинарного подхода, сбалансированного варианта учебных программ, где немаловажное значение придается изучению экономических дисциплин.
В Германии функционирует ряд высших учебных заведений, готовящих кадры для федеральных, земельных и общинных органов власти [7]. Это Федеральная высшая школа государственного и муниципального управления и входящие в нее земельные высшие школы, а также Федеральная академия государственного управления Министерства внутренних дел РФ. В Федеральной высшей школе функционируют факультеты общей администрации, внешних сношений, администрации бундесвера, железнодорожного дела, общественной безопасности, социального страхования. Срок обучения в Федеральной высшей школе составляет 3 года, из них 1,5 года занимает учеба в аудиториях и 1,5 года — практика на местах. Всего из более чем 300 германских вузов подготовкой управленческих кадров для государственной службы занимаются 26 учебных заведений [1]. Опыт Германии подтверждает целесообразность:
• обязательного обучения молодых сотрудников в целях их интеграции в систему государственной службы и того органа государственного управления, в котором они непосредственно работают;
• непрерывного образования для осуществления карьерного роста, подтверждения права на замещение более высокой должности посредством сдачи квалификационного экзамена;
• гибкости образовательных программ в системе подготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Для Франции, также как Великобритании и Германии, характерна «закрытая» модель государственной службы, требующая профессионального персонала. Государственными служащими во Франции считаются лица, работающие в государственных учреждениях и предприятиях. Среди них особым статусом наделены чиновники, работающие в органах государственной власти.
<
<
В стране сложилась централизованная система профессиональной подготовки госслужащих. Здесь в университетах, юридических и политических институтах проходят подготовку потенциальные служащие для работы в органах государственного управления. Подготовка и повышение квалификации применительно к потребностям конкретных ведомств осуществляются специализированными институтами. К ним относятся Институт государственного управления, более известный как Национальная школа администраторов, или Национальная школа управления; Политехническая школа (институт) и инженерно-технические институты, находящиеся в ведении этой школы; региональные институты государственного управления (их пять); ведомственные административные институты. Вся эта система носит название профессиональной постоянной подготовки и состоит из профессиональной начальной подготовки госслужащих и повышения квалификации, которое организуется на протяжении всей служебной карьеры.
«Открытая» модель государственной службы присуща США [2; 7]. Здесь в категорию госслужащих включаются как должностные лица, обеспечивающие реализацию государственно-властных полномочий, так и те, кто работает по найму в государственных учреждениях (врачи, учителя и др.). Следует отметить, что в данной ^ стране придается особое значение университетской подготовке потенциальных д государственных служащих. Что же касается непосредственно обучения госслужащих, то подготовка руководителей среднего и высшего звена возложена на Вашингтонский институт управления, Институт государственной политики, Профессиональный институт государственной политики, Американскую ассоциацию управления. В центрах проведения семинаров для административных работников организована подготовка по конкретным областям знаний.
Кроме того, существует президентская программа интернатуры для поступления на государственную службу. В ее рамках выпускники высшей школы получают назначение на работу в федеральные исполнительные органы сроком на 2 года. В течение этого периода стажеры участвуют в целевых проблемных группах и проектах, приобретают опыт финансового планирования, управления персоналом, государственными закупками. После обязательной сдачи соответствующих экзаменов молодые специалисты поступают на госслужбу.
Практически во всех западных странах эффективность подготовки и повышения квалификации чиновников в большой степени обусловлена тесным взаимодействием учебных заведений (университетов, академий, школ, колледжей и пр.) с соответствующими государственными органами. Специальные учебные заведения подготовки кадров для госслужбы, обучению в которых предшествует строгий отбор, функционируют за счет государственных бюджетных средств.
Показательно то, что широкое распространение на Западе получила внутриведомственная подготовка государственных служащих. Профиль же основного образования госслужащих разнится по странам. В Великобритании и Германии, например, преобладают госслужащие с юридическим образованием, во Франции — с экономическим, в США — с техническим и естественно-научным. Однако в последнее время признается важность получения специального (профессионального) образования в области государственного управления. Содержание обучения государственных служащих определяется исходя из перечня должностных обязанностей. С учетом этого разрабатываются кластеры основной деятельности, которые служат основой для разработки учебных программ, определения сроков обучения, разработки методик оценки обучаемых и т. д.
В настоящее время во всех странах используется компетентностный подход к профессиональному обучению госслужащих, суть которого состоит в выработке теоретической и прикладной базы знаний, формировании умений и навыков, соответствующих усвоению необходимых ролевых функций и их отражению в про-
>
фессиональной деятельности. Компетенции разнятся в зависимости от вида про-X фессиональной деятельности госслужащего.
В Великобритании, к примеру, в каждом госдепартаменте компетенции расписываются под любую вакансию. Для высшего корпуса госслужащих требуются следующие компетенции (каждая из них расписана подетально): лидерство; управление людьми; финансовый менеджмент; управление проектами и программами; маркетинг и средства коммуникации; стратегическое мышление.
Таким образом, в странах Запада сложился интересный опыт профессиональной подготовки высококвалифицированных кадров для государственной службы, который позволяет обратить внимание на такие широко используемые инновационные подходы к подготовке госслужащих, как:
• формирование образовательных программ соответственно приоритетам текущей политики с обязательной ориентацией на повышение качества государственных услуг (опыт Великобритании);
• подготовка к конкурсным экзаменам на замещение вакантных должностей на государственной службе, организация двухгодичной интернатуры в органах го-
<
сударственного управления для выпускников учебных заведений (опыт США);
о о
• дифференцированный подход к обучению с учетом прогнозируемой ротации кадров и особенностей деятельности органов государственного управления (опыт европейских стран).
Обновление системы государственного администрирования в современной России позволяет, на наш взгляд, использовать возможности международного сотрудничества, в том числе со странами СНГ для наращивания качественных параметров обучения кадров государственного аппарата. Интегративным взаимодействиям способствуют следующие предпосылки: общая целевая направленность административной реформы; трансформация систем образования в рамках Болон-ского процесса; эффективность европейских программ подготовки госслужащих; расширение международных связей учебных заведений; схожесть концепций повышения квалификации кадров государственной службы.
В качестве приоритетных направлений интеграционных связей целесообразно, видимо, рассматривать внедрение общих принципов в сфере обучения государственных служащих; согласование образовательных стандартов; внедрение инновационных технологий обучения; организацию целевых стажировок; обмен студентами и преподавателями; обмен учебной и научной литературой; возможные совместные академические программы и проекты и др.
Кстати сказать, в России уже имеется первый опыт реализации международной программы подготовки магистров в рамках Болонского процесса по направлению «Менеджмент» для государственного и муниципального управления. Ее участниками стали Уральский филиал РАНХиГС и Университет London Metropolitan (Великобритания). Спонсором программы выступил Британский совет.
В первый год обучения осуществляется магистерская подготовка по направлению «Менеджмент» (программа «Государственное и муниципальное управление»). Второй год обучения связан с магистерской подготовкой по программе "МА Public Administration" (International). Обучение проводится на базе филиала, организуется стажировка за рубежом и учебный процесс завершается защитой магистерской диссертации. По окончании программы выпускники получают российский диплом государственного образца о присуждении степени магистра, а также международную степень магистра по государственному и муниципальному управлению MA Public Administration (International) и диплом Университета London Metropolitan.
Следует заметить, что структура международной программы интегрирует российский и британский стандарты высшего образования в области подготовки магистров по государственному и муниципальному управлению. В процессе обучения
<
<
изучаются такие предметы, как стратегическим менеджмент и управление изменениями в сфере государственного и муниципального управления (Public Service Policy and Strategy); организация аналитических исследований в сфере государственного и муниципального управления (Researching Public Services); государственное управление и общественный сектор (Governance and the Public Sector); сравнительный опыт управления общественными отношениями и политическими коммуникациями (Comparative PR and Political Communications).
В Казахстане реализуется совместная международная программа «Магистр наук + МВА» по специальности «Экономика» совместно с Европейским университетом (EU). Она предназначена для выпускников, имеющих дипломы бакалавра по специальности «Экономика», и предусматривает два выездных модуля в г. Мюнхен с посещением ведущих компаний и встреч с бизнес-лидерами. По окончании программы выдаются диплом государственного образца о присвоении степени магистр наук казахстанского вуза и диплом Европейского университета о присвоении степени Master of Business Administration (MBA). Обучение проводят профессора Европейского университета и лучшие бизнес-тренеры Республики Казахстан, консультанты-практики, работающие на казахстанском рынке бизнес-образования. ^
Кстати сказать, Казахстан выступил инициатором создания Евразийского центра q обучения государственных служащих в г. Астана. Центр призван выполнять функции L методического центра для Академии государственной службы и ее региональных центров. В нем проходит так называемое обучение «обучающих». При этом обучение проводят профессора и практики из-за рубежа. В перспективе мыслится, что в этом центре могут повышать квалификацию высшие должностные лица и преподаватели регионов Центральной Азии и Восточной Сибири.
Анализ практики подготовки кадров для госслужбы за рубежом выявляет общие для стран СНГ проблемы, а именно: неэффективность некоторых существующих концептуальных оснований подготовки управленческих кадров; недостаточный учет в кадровой политике изменений в системе общественных отношений; отставание в разработке и обучении кадров современным коммуникативным технологиям на основе компетентностного подхода; невысокий уровень мотивации креативного поведения госслужащих.
Формирование эффективной системы подготовки государственных служащих выдвигается на первый план практически во всех государствах СНГ. Об этом свидетельствует активное обращение к опыту западных стран, что связывается с повышением эффективности управления человеческими ресурсами в системе государственной гражданской службы.
Литература
1. Бакушев В. В., Литвинцева Е. А., Турчинов А. И. Государственная служба США, Германии, Франции, Великобритании (организация и регулирование). М., 2001.
2. Гафиятулина К. Р. Пути повышения эффективности подготовки государственных служащих в РФ // ЭГО. Экономика. Государство. Общество: Электронный журнал научных публикаций. 2010. № 4
3. Кохэн Р. Международные отношения вчера и сегодня // Политическая наука: новые направления / Пер. с англ. М., 1999.
4. Лепешков Ю. Межгосударственная интеграция в рамках Европейского союза: некоторые вопросы теории // Белорусский журнал международного права. 2001. № 1.
5. Литвинцева Е. А. Государственная служба в зарубежных странах. М., 2004. С. 7-12.
6. Макарычев А. Регионостроительство: концептуальные контексты // Казанский федералист. 2002. № 4: Основные теоретические концепции и школы международной экономической интеграции: [Электронный ресурс]. Ш_: /Д|Пр://вШс1оресПа.ги/у|е\м_екогют1ка-е8.рЬ|р?1с1=3.
7. Потокина О. А., Федотов Ю. В. Модели подготовки государственных служащих. Проблемы образования // Вестник Санкт-Петербургского университета. 2002. № 4. С. 147-175.
8. Пусиайнен А. Теории интеграции и рамки отношений ЕС-РФ: [Электронный ресурс]. иЯ1_: X МПр://ук.сот^ос175404168^3578096?Ма8И=е508515656а4387т&^=99257Ь<Ш402а9ЬЬ68.
9. Цыганков П. А. Транснационализм в науке и международных отношениях: вклад Дж. Ная и Р. Кохэна // Теория международных отношений: Хрестоматия. М., 2003. С. 147-182.
>
jj
^ References
<
1. Bakushev V. V., Litvintseva E. A., Turchinov A. I. Public service of the USA, Germany, France, Great Britain (organization and regulation) [Gosudarstvennaya sluzhba SShA, Germanii, Frantsii, Velikobritanii (organizatsiya i regulirovanie)]. M., 2001. 5 2. Gafiyatulina K. R. Ways of increase of efficiency of training of civil servants in the Russian x Federation [Puti povysheniya effektivnosti podgotovki gosudarstvennykh sluzhashchikh v RF] //
^ EGO. Economy. State. Society. Electronic journal of scientific publications [EGO. Ekonomika.
i Gosudarstvo. Obshchestvo. Elektronnyi zhurnal nauchnykh publikatsii]. 2010. N 4.
S 3. Keohane R. International relations yesterday and today [Mezhdunarodnye otnosheniya vchera i segodnya] // Political science: new directions [Politicheskaya nauka: novye napravleniya] / Transl. « from English. M., 1999.
< 4. Lepeshkov Yu. Interstate integration within the European Union: some questions of the theory > [Mezhgosudarstvennaya integratsiya v ramkakh Evropeiskogo soyuza: nekotorye voprosy teorii] //
q Belarusian journal of international law [Belorusskii zhurnal mezhdunarodnogo prava]. 2001. N 1.
L 5. Litvintseva E. A. Public service in foreign countries [Gosudarstvennaya sluzhba v zarubezhnykh stranakh]. M., 2004. P. 7-12.
6. Makarychev A. Region building: conceptual contexts [Regionostroitel'stvo: kontseptual'nye konteksty] // Kazan federalist [Kazanskii federalist]. 2002. N 4: Main theoretical concepts and schools of the international economic integration [Osnovnye teoreticheskie kontseptsii i shkoly mezhdunarodnoi ekonomicheskoi integratsii]: [Electronic resource]. URL: //http://studopedia. ru/view_ekonomika-es.php?id=3.
7. Potokina O. A., Fedotov Yu. V. Models of training of civil servants. Education problems [Modeli podgotovki gosudarstvennykh sluzhashchikh. Problemy obrazovaniya] // Messenger of Saint-Petersburg University [Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta]. 2002. N 4. P. 147-175.
8. Pusiaynen A. We theory of integration and frame of the relations of EU-Russian Federation [Teorii integratsii i ramki otnoshenii ES-RF]: [Electronic resource]. URL: http://vk.com/ doc175404168_143578096? hash=e508515656a43871fa&dl=99257bd7f402a9bb68.
9. Tsygankov P. A. Transnationalism in science and the international relations: contribution of J. Nye and R. Keohane [Transnatsionalizm v nauke i mezhdunarodnykh otnosheniyakh: vklad Dzh. Naya i R. Kokhena] // Theory of the international relations: Anthology [Teoriya mezhdunarodnykh otnoshenii. Khrestomatiya]. M., 2003. P. 147-182.
