CC BY
127ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
УДК 338.37 ББК У050.23
ИНСТРУМЕНТЫ И МЕТОДЫ РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИЧЕСКИХ ПРОГРАММ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
В. А. Грищук
Челябинский государственный университет, Челябинск, Россия
Стратегия развития муниципального образования до настоящего времени не стала жизненно необходимой для муниципалитетов. И сегодня многие муниципальные образования не считают нужным ее разрабатывать. При этом практические работники ощущают нехватку научных разработок в этом направлении, ведь подавляющее число научных работ по стратегическому планированию и управлению посвящены крупным корпорациям и компаниям. В статье предложны вопросы разработки стратегического плана развития муниципального образования, основные инструменты и методы стратегического управления.
Ключевые слова: инструменты, методы, программа стратегического развития, системный подход, стратегический анализ.
Работники муниципалитетов отмечают отсутствие методик, позволяющих обеспечить разработку стратегии. Используемые в настоящее время подходы, которыми рекомендуется пользоваться, представляют собой адаптированные теоретические разработки для корпораций и других организаций бизнеса.
Разработка программ стратегического развития муниципального образования определяет основные цели и направления действий муниципального образования и обеспечивает продвижение к выбранным целям путем использования существующих преимуществ и создания новых. «Динамический процесс стратегического планирования является тем зонтиком, под которым укрываются все управленческие функции» [6].
Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» № 172-ФЗ от 28.06.2014 г. дал новый импульс муниципальным образованиям в работе по расширению стратегического планирования и управления.
В настоящее время существует достаточно большое количество определений методологии программ стратегического развития. «В основном под этим термином понимается совокупность различных специальных научных принципов, методов и правил принятия стратегических решений для обеспечения конкурентных преимуществ и на этой основе достижения долгосрочных целей экономического субъекта, создания базы для успешного развития муниципального образования» [7].
Литер Лоранж определил процесс стратегического планирования как важную составляющую принятия управленческих решений. «Его задача — обеспечить внедрение нововведений и изменения в организации» [9]. Переход нашей страны от плановой экономики к рыночной, децентрализация государственного управления, определение вопросов ведения для местной власти и повышение ответственности за их реализацию способствовали повышению автономности в принятии решений на местном уровне, что потребовало использования в практической деятельности научных разработок основоположников принципов стратегического планирования и управления.
Проведенный анализ разработанных стратегий многих регионов и муниципальных образований показал, что при их разработке использовалась существующая методология стратегического планирования предприятий и акционерных обществ с учетом незначительных изменений. Она основывалась на следующих принципах:
— системный анализ;
— комплексный стратегический анализ;
— принцип сравнительного анализа: анализ показателей развития муниципального образования в динамике и их сравнение с показателями муниципалитетов, сопоставимыми по численности населения и экономическому потенциалу;
— ориентированность на достижение конкурентного преимущества с учетом географического положения и климатических условий.
Отсутствие в настоящее время единой общепринятой методики стратегического планирования муниципальных образований является серьезным препятствием в проведении этой работы. Даже понятие «адаптация» различными исследователями трактуется очень широко и разнообразно. Оно охватывает все действия стратегического характера, которые связывают отношения муниципального образования с внешним окружением. С момента внедрения практики стратегического планирования опубликовано большое количество монографий и других работ, раскрывающих теорию стратегического управления и стратегического планирования. Но необходимо отметить, что во многих из них отсутствует единообразие в трактовке используемых терминов. «Отсутствие же единообразия в толковании приводит к сложности их применения на практике, что в свою очередь порождает искажение смыслового содержания и порождает автоматическое применение базовых приемов, используемых в зарубежной литературе, без их серьезного осмысления» [4].
В стратегическом планировании муниципальных образований широко применяются общеизвестные методы исследования:
— ситуационный анализ;
— наблюдение, социологические опросы жителей, конференции, встречи жителей с депутатами и представителями политических партий, материалы из обращения жителей по различным проблемам, круглые столы с участием представителей различных некоммерческих организаций и церкви;
— исследования представителей вузовской науки и других научных учреждений, выполненные по их планам и по договорам с муниципалитетами;
— математические и статистические методы;
— методы моделирования;
— информационно-логический анализ.
«Повышение эффективности развития российской экономики, сглаживание диспропорций в уровне социально-экономического развития регионов и муниципальных образований становится особенно актуальным в период обострения внешнеэкономической борьбы и ужесточения экономических и политических санкций, становятся приоритетными аспектами модернизации российской экономики и ее устойчивого роста» [7]. Стратегическое планирование является тем инструментом, который позволяет сформировать систему целей функционирования муниципального образования, определяет подходы к достижению заданных результатов деятельности и объединяет усилия всех субъектов управления.
Стратегическое управление и его важнейшая составляющая — стратегическое планирование стали широко применяться в крупных западных компаниях со второй половины прошлого столетия как своего рода синтез маркетингового и традиционного долгосрочного планирования. На начальном этапе оно обычно сводилось к стратегическому программированию, то есть к формализации и детальной проработке уже существующих стратегий.
Одной из важнейших особенностей современной теории управления стало применение наряду с долгосрочным стратегического планирования. Важнейшей отличительной чертой долгосрочного планирования (его иногда называют корпоративным) от стратегического является трактовка будущего.
Долгосрочное планирование строится на предположении, что будущее можно предсказать путем экстраполяции настоящего на определенный период будущего, что позволит обеспечить стабильную тенденцию роста. «Стратегическое планирование базируется на предположении, что в современном мире стабильным остаются только непрерывные изменения, неуверенности в том, что будущее непременно должно быть лучше прошлого; и не считается, что будущее можно изучить методом экстраполяции» [1]. Необходимо быть готовым к быстрой реакции на непредсказуемые изменения, которые могут произойти во внешнем окружении.
Как отмечал И. Ансофф, основное различие между стратегическим и оперативным управлением состоит в изменении направлении вектора планирования. Направление оперативного планирования осуществляется из «настоящего в будущее». В советской плановой экономике его называли планированием от «базы» или «от достигнутого». «Стратегическое планирование в корне меняет направление планирования. Оно выстраивает модель движения из «будущего в настоящее». Заставляет представить состояние муниципального образования и его роль во внешнем окружение исходя из стратегического "видения" этого будущего». [1].
Стратегическое планирование предполагает эффективное использование информации о сильных и слабых сторонах, конкурентных преимуществах и выявленных недостатках (обычно это проясняется при проведении SWOT-анализа и PEST-анализа) для определения будущего, к которому стремится муниципальное образование. «Стратегическое планирование является важнейшей составной частью общей системы стратегического управления муниципальным образованием, пред-
ставляет собой способ постановки и реализации конкретных целей и задач, процесс моделирования эффективной деятельности экономики муниципального образования на определенный период в условиях неопределенности рыночной среды в соответствии с возможностями муниципалитета. Его результатом является стратегическое решение в форме плана, системы правил, принципов, приоритетов» [3].
Определенное внимание необходимо уделить осознанию организационных стратегий. Эта деятельность предусматривает осуществление стратегического развития мышления работников муниципалитета путем оценки и анализа прошлых стратегических решений. «Способность учиться на опыте дает возможность правильно скорректировать свое стратегическое направление и повысить профессионализм в области стратегического управления» [9].
Стратегическое планирование ставит своей целью обеспечение оптимальных возможностей для повышенияэффективности хозяйственной деятельности в муниципальном образовании, повы-шепкяегоконкурентоспосоКтости, ракшикеткя числа услуг, оказываемых физическим и юриди-чесяимлионм, и товышетвонхначеттвн.Важиым условием при этом является осуществление мониторинга итвжтой бвзе уораояеняяфинансовшши ресурсами муниципалитета.
РазраЯояка прогыамкстртввг ическвгвоаз-вития муниципального образования позволяет пред винетьвкзникивгекиг,°еш ать упреждающие (преактивные) задачи и адаптировать имеющиеся возможности к изменяющемуся внешнему окружению. Основные методологические приемы теории страокгичетиого плажороьония разраГяганыо трудах М. Альберта, Б. Альстрэнда, И. Ансоф-фа,ДжФгФпеса,Н.Миккбергт,М. X. Мяткото, М. Портера, А. Чандлера, Ф. Хедоури, К. Эн-
дрюса и Д. Нортона, Г. Саймона, А. Томпсона, В. Н. Буркова. «Прикладные программные продукты компаний McKinsey и Boston Consulting Group-BCG заняли важное место как матричные инструменты стратегического анализа» [2]. Методы и инструменты стратегического планирования нашли широкое применение в планировании работы коммерческих структур, что позволяло выявлять сильные и слабые стороны, оценивать потенциальные возможности фирмы, избегать возможных рисков и проблем и способствовало успешному продвижению на рынке.
Идеи и принципы долгосрочного планирования нашли свое применение в стратегическом управлении на региональном уровне в конце прошлого века. Они в полной мере использовали возможности индикативного планирования и прогнозирования, применяемого на государственном уровне, что позволяло на основе альтернативных вариантов определять перспективы не толькобизнеса,но и другихсубъектов. Следом за регионами с начала 2000-х г. и ведущие иукицихахитеты стхри рхзраОатывасе сьратьгих развития.
Вхаучлой оитературе процесс стоитеплеского планирования представлен в виде схемы (рис. 1).
Р азахТотщ с^заъeаIЛIаcкосoплaабаaзвиаая муниципального образования обычно представляют в виде алгоритма следующих аналитических процедур и управленческих решений:
— акааблизбтуябпрьии мурицилальиаесоу-разования, определение потребности в разработке стратегического плана;
— некоторые главы муниципальных образований не заботятся о выборе и формули-роваотх миеcиимуниципалитбтa,cчитaе, что «обеспечение повышения качества мхзнхжителей муниципального образования» и есть миссия. Но это далеко не так.
Рис. 1. Процесс стратегического планирования
В каждом муниципальном образовании должна быть сформулирована более четкая миссия, более понятная населению. Если тщательно проанализировать подобную миссию, то мы увидим, что это скорее цель.
После формирования цели и задач развития муниципального образования важным этапом является определение системы показателей для оценки достигнутого уровня развития, детализация управленческих решений и информационное обеспечение процесса разработки плана. Это потребует проведения глубокого анализа влияния внутренних и внешних факторов на состояние, а в дальнейшем и на развитие муниципального образования; оценки возможных угроз и рисков.
Разработка стратегической программы развития муниципального образования потребует комплексного изучения его ресурсного потенциала, определения возможных ограничений, а для этого разработки критериев текущего состояния. Завершением станет оценка эффективности и результативности, корректировка целей и методов их достижения.
Последовательное проведение этих этапов позволяет изучить макроэкономические характеристики, межрегиональные и межмуниципальные связи, получить представление о текущем положении муниципального образования по уровню его социально-экономического развития, выбрать и обосновать одно из перспективных стратегических направлений модернизации и роста муниципальной экономики и муниципальной сферы услуг, разработать организационно-экономические мероприятия по реализации управленческих решений и ключевые индикаторы достигнутых результатов.
Разработка стратегической программы развития муниципального образования невозможна без активного участия высшего звена управления муниципалитета. Участие заключается не только в простом инициировании процесса стратегического планирования, но и в осуществлении, объединении и оценке этого процесса.
Стратегическое управление муниципальным образованием является сложной социально-экономической системой и осуществляется комплексом организационных, экономических, политических, психологических и социальных методов. Набор методов, применяемых в стратегическом планировании, мало чем отличается от методов, применяемых в долгосрочном планировании. Это конкретные приемы, инструменты и способы для решения конкретных управленческих задач.
Какая задача определяет необходимость применения инструментов стратегического управления? Ответ очевиден: владение такими инструментами позволит создать на длительную перспективу условия для устойчивого и конкурентоспособного развития муниципального образования. Но конкурентоспособность — это не слепая гонка муниципалитета за потребителями его услуг. Важно всегда искать и находить нишу, а, заняв ее, всеми силами удерживать эту позицию. В этом отношении нет принципиальной разницы между предприятием и муниципалитетом.
При разработке стратегических программ развития муниципальных образований использование структурирования целей по иерархическому признаку позволяет распределить элементы программ и планов развития по уровням системы и ранжировать отдельные элементы с учетом достигнутых результатов.
Качественный анализ экономических процессов, происходящих в муниципальном образовании, позволит обосновать аналитическую часть программы стратегического развития муниципалитета, что в свою очередь позволит увеличить инвестиционную привлекательность, одну из важнейших целей стратегии.
«Методы построения сетевых и графических моделей, социально-экономический анализ позволяют предметно изучить зависимости протекающих процессов в экономике муниципалитета, проанализировать сложившиеся связи и определить перспективу развития» [8]. Стратегическое планирование не является директивным планированием. Оно должно быть гибким, способным трансформироваться в зависимости от постоянно изменяющихся внешних условий и состоять из совокупности различных проектов и программ. Способность своевременно оперативно реагировать на изменение внешних условий, корректировать направления дальнейшего развития повышает прогнозируемую точность воздействия, обеспечивает контроль всего управленческого процесса.
Инструменты, позволяющие разработать, а в последующем и вносить изменения в стратегию муниципального образования, должны быть доступны муниципальным менеджерам. В процессе эволюции стратегического планирования в бизнес-структурах современные достижения нашли применение в государственных и муниципальных органах, что позволило использовать эти методы и модели.
Раскрытие сущности инструментария стратегического планирования, его конкретизация во многом зависит от места и времени его применения в
каждом конкретном случае. Одним из возможных вариантов таких этапов может быть:
1) определение миссии и целей муниципального образования;
2) SWOT-анализ, анализ внешней и внутренней среды;
3) анализ стратегических альтернатив и определение стратегии;
4) реализация стратегии и ее постоянный мониторинг;
5) оценка и контроль выполнения.
Системное измерение, изучение и оценка
влияния факторов на результаты экономической деятельности на каждом этапе проводятся с использованием инструментов и методов стратегического анализа, зарекомендовавших себя в бизнес-практике и широко применяемых не только в стратегическом менеджменте, но и в стратегическом управлении в регионах и муниципальных образований, а именно: SWOT-анализ, PEST-анализ, метод ПЕРТ (Project Evaluation And Review Technique), модель Пор-тера-Лоулера, «модель потребительских ожиданий, анализ ресурсов и конкурентный анализ, модель жизненного цикла производства и конкурентных позиций ADL/LS, портфельный стратегический анализ, модель ХОМАНСА, матрица развития И. Ансоффа» [1; 9]. Расчетно-аналити-ческие методы, с помощью которых проводится оценка потребностей внутренней и внешней среды муниципального образования, позволяют определить возможности его производственного потенциала, уровня инвестиционной привлекательности, выявить имеющиеся внутренние ресурсы муниципального образования и возможности их привлечения из внешних источников, потребности физических и юридических лиц в услугах, предоставляемых в муниципальном образовании.
Решающим фактором воплощения программы стратегического развития муниципального образования в жизнь является ее соответствие рыночному механизму. Применение экономико-математических методов при разработке стратегических планов, система сбалансированных показателей позволяет сравнивать возможности муниципальных образований, комплексно оценивать трудовые, материальные, инновационные и другие ресурсы, тем самым обеспечить финансовую составляющую стратегических планов.
«Использование существующих методов системного анализа и синтеза, стратегического
планирования позволяет осуществить мониторинг текущего экономического, социального, научно-технического, финансового, экологического состояния муниципального образования» [5]. «Разработка стратегических программ и планов невозможна без использования системы показателей, которая должна быть гибкой, адаптивной, способной отражать все изменения в состоянии объекта планирования» [3].
Программы стратегического развития муниципального образования требует принятия комплексных управленческих решений, предполагающих координацию организационных и финансовых ресурсов и координацию действий всех участников процесса. Проведение постоянного мониторинга реализации программы стратегического развития муниципального образования позволяют проводить постоянный всеобъемлющий анализ важнейших направлений деятельности.
Знание, что важнейшая задача муниципального образования — предоставление жителям комплекса различных услуг, удовлетворение существующего спроса на услуги и поиск средств для предоставления лучших услуг в будущем, позволяет использовать огромный мировой опыт в разработке и реализации стратегий.
Различия между долгосрочным планированием и формированием стратегических планов развития муниципальных образований, безусловно, требует серьезной адаптации выработанных теоретических положений.
При этом необходимо учитывать, что сходство ключевых направлений, удовлетворение существующего спроса на услуги и поиск средств для предоставления лучших услуг в будущем позволяют использовать огромный мировой опыт в разработке и реализации стратегий. Но для каждого муниципального образования стратегия его развития, как правило, уникальна и неповторима. Процесс стратегического планирование развития муниципального образования находится в постоянном движении. «Этот непрерывный цикл позволяет на методологически обоснованной и проработанной практической базе оперативно решать текущие задачи стратегического управления, осуществлять поиск самостоятельных путей внедрения современных направлений экономики, внедрять инновационные решения и индивидуальные, характерные для конкретного муниципального образования, приоритетные направления развития» [3].
Список литературы
1. Ансофф, И. Стратегическое планирование : сокр. пер. с англ. / И. Ансофф. — М.: Экономика, 1989. — 519 с.
2. Виханский, О. С. Стратегическое управление / О. С. Виханский. — М. : Гардарики, 2003. — 292 с.
3. Грищук, В. А. Стратегическое планирование в муниципальном образовании : учеб. пособие / В. А. Грищук.— Челябинск : Изд-во Челяб. гос. ун-та, 2016. — 119 с.
4. Казаков, С. В. Методологические подходы к стратегическому планированию развития индустрии региона / С. В. Казаков // Вестник Академии. — 2015. — № 3. — С. 95—102.
5. Лапыгин, Д. Ю. Методическое обеспечение процесса разработки плана стратегического развития региона / Д. Ю. Лапыгин // Менеджмент в России и за рубежом. — 2005. — № 6. — С. 40—52.
6. Мескон, М. Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента : пер. с англ. / М. Х. Мескон, М. Альберт, Ф. Хедоури. — М. : Дело, 1992. — 702 с.
7. Печкина, Е. В. Методы и инструменты стратегического планирования регионального развития // Вопр. экономики и управления. — 2016. — № 4. — С. 78—80.
8. Правдюк, В. Н. Разработка концепции стратегического планирования как инструмента экономического развития региона : дис. ... канд. экон. наук / В. Н. Правдюк. — Шахты, 2011.
9. Drucker, P. F. Management; Tasks Responsibilities, Practices / P. F. Drucker. — New York : Harper & Row, 1973.
Сведения об авторе
Грищук Владимир Андреевич — доцент кафедры государственного и муниципального управления Челябинского государственного университета, Челябинск, Россия. vova_303@mail.ru.
THE TOOLS AND TECHNIQUES TO DEVELOP STRATEGIC PROGRAMS THE DEVELOPMENT OF THE MUNICIPALITY
V.A. Grischuk
Chelyabinsk State University, Chelyabinsk, Russia. vova_303@mail. ru
The development strategy of the municipality to date has not become vital for municipaliteing. And today, many municipalities are not consider it necessary to develop. While practitioners lack research in this direction. The overwhelming number of scientific works on strategic planning and management is dedicated to large corporations and companies. The article prepositional questions on the formulation of the strategic development plan of the municipality, the basic tools and techniques of strategic management.
Keywords: tools, methods, program strategic development, system approach, strategic analysis.
References
1. Ansoff I. Strategicheskoe planirovanie [Strategic planning]. Moscow, Ekonomika Publ., 1989. 519 p.
2. Vihanskiy O.S. Strategicheskoe upravlenie [Strategic management]. Moscow, Gardariki Publ., 2003. 292 p. (In Russ.).
3. Grischuk V.A. Strategicheskoe planirovanie v munitsipalnom obrazovanii [Strategic planning in the municipality]. Chelyabinsk, Chelyabinsk State University Publ., 2016. 119 p. (In Russ.).
4. Kazakov S.V. Metodologicheskie podhodyi k strategicheskomu pla-nirovaniyu razvitiya industrii regiona [Methodological approaches to strategic planning of industry development in the region]. Vestnik Akademii [Bulletin of Academy], 2015, no. 3, pp. 95—102. (In Russ.).
5. Lapyigin D.Yu. Metodicheskoe obespechenie protsessa razrabotki plana strategicheskogo razvitiya regiona [Methodological support of the process of developing the strategic development plan of the region]. Menedzhment v Rossii i za rubezhom [Management in Russia and abroad], 2005, no. 6, pp. 40—52. (In Russ.).
6. Meskon M.H., Albert M., Hedouri F. Osnovy menedzhmenta [Fundamentals of management]. Moscow, Delo Publ., 1992. 702 p. (In Russ.).
7. Pechkina Ye.V. Metodyi i instrumentyi strategicheskogo planirova-niya regionalnogo razvitiya [Methods and tools of strategic planning of regional development]. Voprosyi ekonomiki i upravleniya [Issues of Economics and Management], 2016, no. 4, pp. 78—80. (In Russ.).
8. Pravdyuk V.N. Razrabotka kontseptsii strategicheskogoplanirovaniya kak instrumenta ekonomicheskogo razvitiya regiona [The development of the concept of strategic planning as a tool for economic development of the region. Thesis]. Shahtyi, 2011. (In Russ.).
9. Drucker P.F. Management; Tasks Responsibilities, Practices. New York, Harper & Row, 1973.
