CC BY
174
ИНСТРУМЕНТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ПРОИЗВОДСТВА, ОБОРОТА И ПОТРЕБЛЕНИЯ АЛКОГОЛЕСОДЕРЖАЩЕЙ ПРОДУКЦИИ
ЗУБКОВ С.Е.,
соискатель экономического факультета, Южный федеральный университет, e-mail: zubkov-se@mail.ru
В статье предложен организационно-экономический механизм управления и регулирования сферы производства потребления и сбыта алкогольной продукции.
Ключевые слова: государственное регулирование; алкогольная политика; экономический механизм.
The article suggested the organizational economic mechanism of management and regulation of the production, consumption and trade of alcoholic beverages.
Keywords: government regulation; alcohol policy; economic mechanism.
Коды классификатора JEL: H70, I19.
Рынок алкоголесодержащей продукции является важным, динамично развивающимся сегментом потребительского рынка национальной и региональной экономики, эффективное функционирование которого обеспечивает решение двух задач: во-первых, удовлетворяет специфические потребности населения страны в алкоголе, а во-вторых, генерирует довольно значительную долю доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. В то же время чрезмерное потребление алкоголесодержащей продукции и суррогатов имеет значительные негативные социально-экономические последствия, которые будут рассмотрены далее. В последнее время основная общественная и научная дискуссия в этой сфере сводится к обсуждению такой проблемы, как введение государственной монополии, в том или ином виде, на продажу алкогольной продукции.
Региональные рынки алкогольной продукции по-прежнему остаются важными сегментами потребительского рынка. Главной задачей регионального рынка является реализация качественной алкогольной продукцию в широком ассортименте в целях обеспечения максимально полного удовлетворения потребительского спроса. Кроме того, региональный сегмент алкогольного рынка обеспечивает бюджетообразующую, потребительскую и социальную функции. Специфическими особенностями этого сегмента потребительского рынка являются следующие:
• социальная проблема роста смертности, заболеваний, преступности, связанных с употреблением алкоголя и его суррогатов;
• довольно высокий уровень нелегального производства и оборота алкоголесодержащей продукции, что детерминирует недополучение бюджетов доходов от акцизов;
© Зубков С.Е., 2010
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета 2010 Том 8 № 1 (часть 3)
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2010 Том 8 № 1 (часть 3)
• слабая эффективность государственного регулирования рынка алкоголесодержащей продукции, что во многом определено высокой коррупциогенностью и криминализацией этого сектора экономики;
• недоиспользование производственных мощностей из-за теневого производства алкоголя;
• емкость российского рынка и его привлекательность для российских и иностранных производителей, что привело к тому, что в стране производством водки и ликероводочных изделий занимаются более 350 крупных и средних компаний.
Наличие этих особенностей требует анализа и разработки институциональноэкономического механизма государственного регулирования рынка алкоголесодержащей продукции, в том числе на региональном уровне, который должен обеспечить баланс интересов государства, бизнеса, общества и потребителей. В настоящее время основными причинами недостаточной эффективности системы государственного регулирования в сфере производства, оборота и потребления алкоголесодержащей продукции являются нерациональность и неоптимальность использования административно-правовых и финансово-экономических инструментов государственного управления данным рынком и ориентация на текущие потребности (прежде всего, фискально-бюджетные) государства в противовес стратегическим интересам всех участников рынка и общества.
Алкоголь многие годы остается серьезным деструктивным фактором социальнодемографического и экономического развития России. Экспертные оценки определяют масштабы среднегодового потребления в пределах 16-20 л чистого спирта на душу населения [5]. Сложность точной оценки объема потребления алкоголя в стране обусловлена значительными масштабами теневого сектора, включающего производство и потребление контрафактной продукции, а также распространением самогоноварения. Подобные значения данных показателей являются исторически максимальными для России, несмотря даже на традиционно характерный для страны высокий уровень потребления алкоголя, и также соответствуют максимальным известным значениям потребления алкоголя в мировой истории. Так, к 1895 г. во Франции годовой уровень потребления алкоголя приблизился к 23 л этанола на человека [14].
Алкоголь, с 1972 г. относимый ВОЗ к наркотическим веществам, потребляется в столь значительных масштабах, что деструктивно влияет на состояние здоровья населения, социально-экономическое развитие страны, воспитание подрастающего поколения, способствует упадку нравственных ценностей. Именно рост потребления алкоголя стал одной из основных причин депопуляции населения России в период 1992-2008 гг. [4]. Статистические данные убедительно подтверждают корреляцию (обратную зависимость) между уровнем потребления алкоголя и изменениями продолжительности жизни, особенно для мужчин. Рост потребления алкоголя, особенно в переходный период, во многом обусловлен нарастанием социально-экономических проблем, увеличением безработицы и социальной незащищенности населения — алкоголизация населения в этом случае выступала в некотором смысле отражением, индикатором сложившихся в обществе и экономике трудностей [10]. Но при этом нельзя игнорировать и издержки государственной алкогольной политики, проводимой в стране в 1990-е гг. Так, в 1992 г. в контексте мероприятий, направленных на либерализацию экономической сферы, была отменена государственная монополия на производство и оборот алкогольной продукции [15], что, в конечном счете, стимулировало не только рост производства продукции в легальном секторе, но и распространение контрафактной продукции низкого качества, резко увеличившее рост отравлений, в том числе и с летальным исходом. Примечательно при этом, что пик отравлений алкоголем пришелся в нашей стране на постперестро-ечные 1994-1995 гг., когда алкогольная отрасль была либерализована, а ограничения на производство и реализацию алкоголя «канули в Лету».
В скандинавских странах (Швеция, Норвегия, Финляндия) в прошлом веке производство и потребление алкоголесодержащей продукции являлось государственной монополией, основной целью которой выступали охрана здоровья населения, снижение отрицательных последствий злоупотребления алкоголем, а не бюджетно-фискальные задачи, как в России. В Скандинавии императивом оставалось обеспечение социальных и здравоохранительных задач, а императивом нормативно-правовой системы является ограничение и предупреждение чрезмерного потребления алкогольной продукции. Стоит также отметить при рассмотрении зарубежного опыта государственного регулирования алкогольной отрасли наличие сбалансированной концепции ее развития и контроля с участием государства и делового сообщества.
В условиях серьезной алкоголизации населения России реформирование отрасли и формирование механизмов ее регулирования не может быть ориентировано только на решение исключительно фискальных задач, хотя власть и не готова игнорировать их полностью. В условиях кризиса и появления перспектив формирования дефицитного бюджета на протяжении ближайших нескольких лет [13] российская власть, естественно, заинтересована в новых источниках пополнения бюджета, и, потенциально, алкоголь мог бы стать таковым. Пока доля налоговых поступлений не превышает 1% всех доходов бюджета, при ожиданиях власти увеличить этот объем в 8-10 раз [17]. Однако, на наш взгляд, основным приоритетом в сложившейся ситуации должно выступать снижение алкоголизации населения при одновременном сохранении и адаптации отрасли к новым задачам алкогольной политики и выполнения умеренных заданий фискального характера при снижении производства и потребления контрафактной продукции. Мировой опыт показывает, что одной из эффективных мер антиалкогольной политики является снижение доступности алкоголя, прежде всего крепких напитков, экономически, в пространстве, во времени и по возрасту. Эти меры должны одновременно дополняться борьбой с производством и продажей нелегального алкоголя и его потреблением молодежью. Такая работа началась как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях.
Важным императивом является разработка и реализация комплекса мероприятий, направленных на снижение потребления алкоголя. В качестве примеров негативного опыта следует привести: проведение антиалкогольной кампании во второй половине 1980-х гг., сопряженной, в том числе, с уничтожением значительной площади ви-ноградников1, неоправданным резким снижением государством производства водки, спровоцировавшим рост потребления самогона и спиртосодержащих суррогатов; скомпрометировавшую себя агитационную антиалкогольную кампанию в СМИ, и др. В качестве положительных результатов этой кампании следует упомянуть о краткосрочных изменениях показателей роста продолжительности жизни и рождаемости, снижение преступности и т.д. Однако несистемный характер проведенной кампании, отсутствие долгосрочной комплексной стратегии реализации алкогольной политики не могли обеспечить реализацию актуальной для страны социальной задачи.
Таким образом, утверждение о необходимости разработки комплекса мероприятий, направленных на противодействие алкоголизации общества, является императивным. Подобная программа должна учитывать долгосрочные приоритеты развития алкогольной промышленности, включая следующие принципы:
■ постепенное снижение потребления крепких алкогольных напитков, в том числе с учетом снижения нелегально производимой, контрафактной продукции и самогона;
■ замещение потребления крепкого алкоголя слабоалкогольными (пиво, вино) и безалкогольными напитками, при снижении общего объема потребления алкоголя;
1 «Кампания привела к разгрому целой отрасли виноградарства и виноделия, дававшей 30% прибыли, получаемой от сельского хозяйства южных районов страны. Вместо борьбы с пьянством началась борьба с вином — уничтожение виноградников и заводов. По данным Министерства торговли СССР, к 1989 г. было вырублено и раскорчевано 314 тыс. га виноградников» [17].
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета 2010 Том 8 № 1 (часть 3)
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2010 Том 8 № 1 (часть 3)
■ необходимость организации мониторинга уровня потребления алкоголя и структуры потребляемых алкогольных напитков в различных регионах страны и социальных группах;
■ проведение профилактики, направленной на формирование культурной традиции умеренного потребления алкоголя, снижение его доступности и ограничение на потребление подростками и молодежью;
■ ограничение доступности и возможностей приобретения как алкогольной продукции в целом, так и особенно контрафактной продукции для населения.
Указанные принципы должны реализовываться в контексте комплекса мероприятий на достижение поставленной цели и быть ориентированы на долгосрочную перспективу. По нашему мнению, потребность в разработке комплексной долгосрочной программы, включающей системную регуляцию развития алкогольной отрасли, представляется очевидной. Данная программа должна включать в себя экономическую и неэкономическую составляющие. К последней относится комплекс мероприятий, непосредственно или опосредованно направленных на снижение и профилактику потребления алкоголя, особенно среди подростков и молодежи. В этом блоке также должны быть реализованы мероприятия по развитию спортивной и культурно-образовательной сфер, особенно в спальных микрорайонах, средних и малых городах, сельской местности, подготовке и размещению, трансляции информационной продукции профилактической направленности, пропагандирующей трезвый образ жизни, формированию норм, блокирующих тиражирование в СМИ образцов и норм поведения, связанных с неумеренным употреблением алкоголя, подготовке и тиражированию социальной рекламы соответствующей направленности и др. Экономический блок подобной программы в своем комплексном единстве должен представлять собой организационно-экономический механизм, сочетающий в себе субъект-объектную и институциональную структуру, а также инструменты регулирования и реализации соответствующей экономической политики.
В качестве субъектов организационно-экономического механизма выступают органы государственной власти различных уровней и ветвей (исполнительная, законодательная и судебная), местные сообщества, представленные в том числе некоммерческими организациями, а также профессиональными ассоциациями, декларирующими свое согласие с принципами и направленностью государственной алкогольной политики.
К направлениям (объектам) организационно-экономического механизма относятся: сфера потребителей алкогольной продукции, с учетом распространенных традиций и привычек ее употребления, производители алкогольной продукции, транспортная и сбытовая инфраструктура, контролирующие функции государства и субъекты, с учетом возможности их выполнения с различной степенью эффективности.
К инструментам, включенным в данный механизм, следует отнести административные и экономические (рыночные), а также информационные инструменты (как пропагандистские или агитационные), так и нейтрального характера.
Наконец, к институтам следует отнести совокупность правил и ограничений как юридического, нормативно-правового характера, документы организационнопрограммного характера, так и иного, как формального, так и неформального типов, распространенных в данной среде и определяющих те или иные аспекты поведения потребителей, производителей и регуляторов, либо способных при их модификации на них повлиять.
Следует кратко охарактеризовать далее ряд значимых принципов, позволяющих правильно соотнести перечисленные элементы структуры организационноэкономического механизма.
Во-первых, следует констатировать двойственную природу субъектов и объектов указанного механизма. В соответствии с программными целевыми установками, отражающими приоритеты современного общественного развития должно происходить
постепенное изменение структуры и снижение потребления алкогольной продукции — местные сообщества и предприятия алкогольной сферы, организуемые в рамках профессиональных союзов, согласные активно содействовать реализации данных целей и задач, рассматриваются как субъекты указанной системы. При этом необязательно предприятия — производители алкоголя, в контексте реализации указанной политики будут снижать свои экономические показатели. Переориентация на выпуск более качественной продукции, исключение и противодействие распространению контрафактной продукции, реализация социальных и благотворительных программ, изменение ассортимента в пользу расширения выпуска слабоалкогольной и безалкогольной продукции — направления деятельности, которые должны, в том числе, стимулироваться государством посредством различных инструментов.
Одновременно, в случае пассивности местного сообщества относительно реализации указанной программы, неприятия или противодействия субъектами алкогольного рынка и, тем более, представителями местной власти реализации принципов и направлений алкогольной политики, с организационно-экономической точки зрения, их следует воспринимать как объекты регулирующего воздействия.
Во-вторых, важным принципом, во многом обусловливающим успех реализуемой программы, является правильное соотношение применяемых инструментов в рамках указанного механизма — административных и экономических (рыночных).
Опыт установления жестких ограничений на производство алкогольной продукции как в царской России (начала прошлого века), так и в Советском Союзе (в «эпоху перестройки»), продемонстрировал неготовность значительной части населения резко снижать объемы потребления алкоголя — рост нелегальной продукции, контрафакта, самогоноварения, потребления суррогатов, распространение употребления наркотических и токсикологических веществ — естественная ответная реакция. Схожий негативный эффект имеет и более экономическая мера — резкое повышение цены на крепкий алкоголь. Иллюзия «быстрого решения» проблемы посредством подобных кардинальных решений быстро улетучивается. В этой связи применение подобных инструментов как административного, так и экономического характера должно быть постепенным, дозированным, рассчитанным на долгосрочную перспективу. В качестве примера подобного взвешенного подхода может служить план последовательного повышения акцизов на спиртосодержащую продукцию на период 2009-2011 гг. [16].
Государство может применить подобной взвешенный долгосрочный подход при использовании других инструментов регулирования алкогольной сферы. Например, с 1 января 2010 г. в России введена единая минимальная цена на алкоголь (40 градусов и выше) — 89 рублей. Очевидно, что установление подобной цены на более высоком уровне будет активно стимулировать рост самогоноварения в стране, что может повлиять на рост потребления алкоголя не только в сельской местности и малых городах, но со временем и в мегаполисах, при одновременном снижении потребления алкогольной продукции, производимой в легальном секторе. В этой связи дальнейший рост минимальной цены на крепкий алкоголь должен происходить постепенно на протяжении длительного периода времени, чтобы сделать крепкие алкогольные напитки экономически менее доступными, что ограничит их потребление в перспективе и не вызовет бурного всплеска самогоноварения, а также ограничит реализацию контрафактной продукции, которая в ценовом плане уже не может в настоящий момент времени быть более конкурентоспособной относительно легально производимой продукции.
Схожая проблема возникает и в случае с иными, неэкономическими ограничениями на сбыт алкогольной продукции. Так же как существуют возрастные ограничения на продажу алкогольных напитков и пива несовершеннолетним, оправдано установление ограничений на их реализацию, например, в праздничные и выходные дни, утреннее, вечернее и ночное время, ограничить число пунктов продаж алкогольной продукции и пива.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета 2010 Том 8 № 1 (часть 3)
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2010 Том 8 № 1 (часть 3)
Однако подобные ограничения также не должны вводиться сразу и жестко, особенно в сельской местности и малых городах, поскольку они могут спровоцировать рост потребления самогона, которое в настоящее время там доминирует [1]. В пользу реальной возможности подобной перспективы указывает современное состояние алкогольной сферы на Украине и в Казахстане, где потребление нелегальной продукции в разы превышает потребление легально производимого алкоголя [7].
Важным при формировании эффективного организационно-экономического механизма функционирования и регулирования отрасли является корректное распределение функций мониторинга, регулирования и контроля между уровнями исполнительной власти, при одновременной их увязке с соответствующей величиной поступления акцизных платежей, мотивирующих органы власти к эффективной реализации указанных функций. Также в целях осуществления более эффективного контроля целесообразно дублирование некоторых функций на нескольких уровнях власти (в целях более эффективной борьбы с производством и реализацией контрафактной продукции и т.п.). Этой же задаче может быть подчинено лицензирование перевозок этилового спирта, и, возможно, крупных партий спиртосодержащей продукции, либо передача подобных перевозок в сферу компетенции МВД, что могло бы ограничить поступление контрафактной продукции, в частности, из северокавказских республик в другие регионы страны. При необходимости, дополнительный контроль в этой сфере может быть поручен «Росалко-гольрегулированию» и ФСБ.
Устойчивое функционирование рынка алкоголесодержащей продукции в значительной степени детерминировано позицией государства, уровнем его воздействия на производство, переработку и продажу алкогольной продукции. Во многом степень вмешательства государства определяется национальной спецификой потребления и историей регулирования. Современный период развития в связи с пропагандой здорового образа жизни характеризуется снижением потребления крепких алкогольных напитков в пользу винодельческой продукции, растет качество и спрос на местные спиртные напитки. Поэтому ключевыми направлениями стратегического развития мировых производителей алкогольной продукции выступают:
❖ консолидация активов и бизнес-направлений;
❖ обеспечение высокого качества и безопасности товара, защита от фальсификаций;
❖ рационализация предлагаемого потребителям ассортимента, защита контролируемых наименований по происхождению, брендов и их продвижение на рынке;
❖ стремление получить дополнительные выгоды для ведения бизнеса.
В силу национальной специфики и истории функционирования российского рынка алкоголесодержащей продукции на его формирование и развитие большое влияние оказала государственная финансово-экономическая политика. Поэтому функционирование алкогольного рынка продолжает оказывать влияние на социально-экономическое развитие России, и контроль за состоянием и развитием остается стратегически важным. Из истории видно, что наличие государственной монополии на производство и оборот спирта было четким признаком стабильной государственной власти в стране, что позволяло решать фискальную и социальную проблемы:
❖ сокращение доли нелегального производства и оборота алкогольной продукции;
❖ предотвращение продажи населению суррогатов и различных спиртсодержащих растворов;
❖ повышение бюджетных доходов за счет уплачиваемых акцизов и других налогов.
Таким образом, формирование организационно-экономического механизма управления и регулирования сферы производства потребления и сбыта алкогольной продук-
ции, воспроизводимого как на федеральном, так и региональном уровне, выступает значимым элементом современной политики государства, позволяя обеспечить комплексное решение одной из наиболее актуальных современных социально-экономических проблем страны.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бондаренко, Л.В. Алкоголизация села: миф или реальность? / Л.В. Бондаренко // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. — 2008. — № 2.
2. Гаркавенко,А.Н. Концептуальные основы формирования организационно-экономических механизмов социального инвестирования в базовых отраслях промышленности: Автореф. дисс. ... д-ра экон. наук / А.Н. Гаркавенко. — Екатеринбург, 2009.
3. Гильмундинов, В.М. и др. Состояние здоровья населения России и причины его ухудшения / В.М. Гильмундинов, Н.К. Казанцева, Т.О. Тагаева // ЭКО. — 2009. — № 2.
4. Загайтов, И.Б. и др. Динамика платежеспособности и депопуляция населения в РФ / И.Б. Загайтов, Л.П. Яновский // Проблемы прогнозирования. — 2007. — № 1. — С. 139-140.
5. Алкоголизм и пьянство в России: пути выхода из кризисной ситуации / Г.Г. Заигра-ев // Социологические исследования. — 2008. — № 8. — С. 74.
6. Захаров, В.Н. и др. История налогов в России (IX — начало XX века) / В.Н. Захаров, Ю.А. Петров, М.К. Шацилло. — М.: РОССПЭН, 2006.
7. Коротаев, А.В. и др. Российский демографический крест в сравнительном аспекте / А.В. Коротаев, Д.А. Халтурина // Общественные науки и современность. — 2006. — № 3. — С. 109.
8. Курукин, И. и др. «Государево кабацкое дело»: очерки питейной политики и традиций в России / И. Курукин, Е. Никулина. — М.: АСТ: ЛЮКС, 2005.
9. Мартынов, А.С. Проблема введения в России монополии на производство и оборот алкогольной и спитосодержащей продукции. Опыт некоторых стран Западной Европы и его влияние на правовое регулирование данной сферы в РФ. / А.С. Мартынов // Государство и право. — 2007. — № 11.
10. Попов, Н.П. Российский градус. Структура и динамика потребления алкоголя в стране / Н.П. Попов // Человек. — 2009. — № 1. — С. 142.
11. Прохоров, Б.Б. Динамика социально-экономического реформирования России в медико-демографических показателях / Б.Б. Прохоров // Проблемы прогнозирования. — 2006. — № 5.
12. Рукавишников, А.В. Пивная революция и маркетинг пива в России / А.В. Рукавишников. — М.: Альпина Бизнес Бук, 2008.
13. Сапожков, О. и др. Минфин адаптирует бюджет к безденежью / О. Сапожков // Российская газета. — 2009. — 19 августа. — № 151.
14. Углов, Ф. Кому несет алкоголь материальное благо? / Ф. Углов // Диалог. — 2000. — № 1.
15. Указ Президента Российской Федерации от 7 июня 1992 г. № 567 «Об отмене государственной монополии на производство, хранение, оптовую и розничную продажу алкогольной продукции в РФ» // СПС «КонсультантПлюс».
16. Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 142-ФЗ «О внесении изменений в главу 22 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
17. Шишкунова, Е. Глава Счетной палаты Сергей Степашин: «Доля нелегальной водки на рынке — от 30 до 50%» / Е. Шишкунова // Финансовые известия. — 2009. — 12 августа. — С. 343.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета 2010 Том 8 № 1 (часть 3)
