CC BY
60
М.М. ПОТАНИН
Инструменты государственного
стимулирования
экономического
развития Дальнего Востока
В статье рассмотрены некоторые проектные инициативы в ресурсном секторе Дальнего Востока на период до 2030 г. Выделены основные типы экономических эффектов, потенциально индуцирующих крупный ресурсный проект в регионе. Показаны ограничения современных инструментов государственного стимулирования экономического развития региона при реализации сырьевых проектов.
Ключевые слова: крупный сырьевой проект, прямые и косвенные эффекты реализации проекта, Дальний Восток.
Внимание государственных органов управления к развитию Дальневосточного федерального округа (ДФО) значительно возросло начиная с 2000-х годов XX в. Серьезным проявлением такого внимания стало утверждение новой редакции федеральной целевой программы (ФЦП) «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» и разработка «Стратегии развития Дальнего Востока до 2025 года». В этих важнейших для Дальнего Востока документах обозначены основные приоритеты и источники регионального развития. Так, в «Стратегии развития Дальнего Востока до 2025 года» использование природно-ресурсного потенциала обозначено как «реальная конкурентная позиция региона на национальном и внешнем рынках». При этом одной из задач является «модернизация и сохранение ведущей роли ресурсных отраслей в качестве ядра специализации в экономике региона».
В рамках обозначенных документов планируется реализация крупномасштабных инвестиционных проектов, в основном в ресурсном секторе экономики, и в первую очередь в топливно-энергетическом комплексе. Среди них, например, дальнейшее обустройство и эксплуатация нефтегазовых месторождений шельфа Сахалинской области, разработка угольных
ПОТАНИН Михаил Михайлович — младший научный сотрудник Института экономических исследований ДВО РАН, г. Хабаровск.
и углеводородных запасов Республики Саха (Якутия), «Восточная программа» ОАО «Газпром» и др. Для этих проектов характерна высокая капиталоемкость, трудоемкость, стоимостная оценка выпуска и, следовательно, длительные сроки реализации — 15-20 лет.
Крупные сырьевые проекты Дальнего Востока имеют значительный потенциал реализации не только прямых (налоги, занятость, ВДС), но и косвенных экономических эффектов, при этом косвенные эффекты не реализуются исключительно коммерческими решениями инвесторов, а требуют специальных мер государственного стимулирования их реализации с учетом условий социально-экономической среды проекта. Хотя следует отметить, что существующие инструменты инвестиционной политики государства не обеспечивают реализацию всего экономического потенциала ресурсных проектов (рис. 1).
Косвенные экономические эффекты могут быть реализованы в виде сопряженных эффектов, обусловленных материалоемкостью проекта. Данный тип эффектов свойственен практически всем проектам, однако в структуре материального потребления могут присутствовать товары или услуги, поставляемые из-за пределов рассматриваемого региона. В этом случае «эффективная», с точки зрения региона, материалоемкость будет ниже фактической проектной. Чем меньше товаров производственного назначения способен предложить хозяйственный комплекс региона, тем меньшее значение будут иметь сопряженные эффекты в его отношении.
Примером является реализация строительства газопровода «Сахалин-Хабаровск-Владивосток». Общая потребность проекта в трубах, основной статьи материальных затрат на этапе капитальных вложений, составляет около 200-300 тыс. т. Поставщиком труб для проекта выступает Челябинский трубопрокатный завод. Если бы основным поставщиком труб выступал расположенный на территории Дальнего Востока Амурский металлургический завод, то сопряженные эффекты были бы иными для региона.
Кроме того, косвенные эффекты проявляются в виде потенциальных эффектов, которые могут быть:
1) «рентного» типа — обусловленные высокорентабельным сырьевым производством. В этом случае государство может изымать определенную величину сверхдоходов в виде налогов, отчислений (роялти), обязательств наполнения отдельных региональных фондов и т. д. В случае, если в результате извлечения ренты от высокорентабельного производства формируется фонд регионального назначения, можно говорить о косвенном экономическом эффекте проекта в регионе [5];
2) комплексирующего типа — основанные на возможностях создания на базе крупного проекта смежных производств, дополняющих, расширяющих основное проектное производство. Нефть при комплексной переработке дает множество химических соединений, стоимость которых во много раз превышает цену тонны первичного сырья. Например такие, как полиэтилен,
полистирол, полибутадиен, синтетические смолы, волокна, пластмассы, изделия из них, шины, каучуки, товары народного потребления. Данный тип экономических эффектов наиболее характерен для регионов неосвоенного типа с недиверсифицированным хозяйственным комплексом, ориентированным на решение транзитных задач. В рамках регионального хозяйственного комплекса в этом случае может быть расширена отраслевая структура, а также с учетом эскалации цен при последующей переработке сырья может быть получена более высокая как стоимостная (выпуск продукта), так и региональная отдача в виде роста занятости, доходов, налоговых поступлений, развития смежных производств в регионе [2].
В целом схема формирования экономических эффектов на примере крупного энергосырьевого проекта представлена на рис. 1.
Рис. 1. Схема формирования экономических эффектов на примере крупного энергосырьевого проекта
Таким образом, с точки зрения региона, крупномасштабный ресурсный проект можно определить как проект, который в силу масштаба инвестиций, валового выпуска, материалоемкости, трудоемкости способен повлиять значимым образом не только на агрегатные экономические показатели территории, но и изменить отраслевые пропорции развития региона, объем и структуру занятости, уровень доходов различных групп населения. Следовательно, крупный проект представляется не просто как объект капитальных вложений, а как фактор регионального развития.
Именно в степени влияния на окружающую экономическую и социальную среду региона и возникает разделение крупномасштабного ресурсного проекта на крупный «надрегиональный» проект, который ориентирован, например, на минимизацию сроков возврата инвестиций, издержек, коммерческую оптимизацию структуры проекта, и «региональный» проект, т. е. проект,
ориентированный в том числе на извлечение положительных косвенных эффектов в регионе.
Так, разного качества эффекты будут индуцированы в случае, например, проекта нефтепровода, который прокачивает нефть на экспорт в виде сырья, и проекта, по которому нефть доставляется к соответствующему нефтехимическому производству, создающему конечную продукцию. А также в случае проекта гидроэлектростанции, генерирующей и экспортирующей энергию зарубежному потребителю, и проекта, когда электроэнергия создает условия для создания энергоемких производств в регионе, возникают отличные эффекты для региона.
Зачастую «региональный» проект бывает более затратный, т. е. требует больше ресурсов, организационных мероприятий; он менее рентабелен, момент возврата инвестиционных затрат у него более отдален. Для такого проекта требуются механизмы, посредством которых, с одной стороны, сохраняется инвестиционная привлекательность проекта для инвестора, а с другой — реализуется потенциал дополнительного регионального развития. Конечно, на слабоосвоенных территориях такая структура реализации может значительно снизить потенциал коммерческой эффективности проекта, стимулировать его удорожание, но это означает, что финансирование проекта в таком случае выходит за рамки одноканальной (частный инвестор) системы и приходит, как минимум, к двухканальной (частный инвестор и государство).
Таким образом, с позиции регионального развития возникает необходимость оценки и согласования интересов различных сторон при реализации крупномасштабного проекта. Естественно и то, что частные компании порой не заинтересованы в комплексном освоении ресурсов, создании инфраструктурных условий, государство же не заинтересовано в значительных коммерческих показателях проекта в ущерб общественной выгоде (рис. 2).
Рис. 2. Субъекты крупномасштабных инвестиций в разрезе целевых установок
При реализации крупномасштабного проекта, таким образом, возникает три устойчивых центра интересов.
Первый — государство. Ему необходимо развивать и поддерживать высокий уровень добычи первичных энергетических ресурсов, чтобы, с одной стороны, отвечать по своим внешним обязательствам поставок, решать внутренние
задачи (например, по газификации регионов), а также обеспечивать устойчивые поступления в бюджет и темпы роста в экономике. Поэтому государственным корпорациям в ряде случаев без конкурсов отдают лицензии на разработку крупнейших месторождений, ослабляют налоговый режим, и т. д.
Второй — частные компании. В настоящее время из-за высокой конъюнктурной оценки ресурсов частным компаниям выгодно вкладывать средства в освоение ресурсов. Между компаниями, в особенности иностранными, зачастую разворачивается конкурентная борьба за возможность участвовать в проекте. Критерием их участия в проекте является прибыльность. Однако в случае высокой конкуренции, как это было в начале переговоров по Ковыктинскому месторождению, когда ОАО «ТНК-ВР» было готово повысить социальную нагрузку проекта путем газификации региона, предприятия готовы брать на себя социальные затраты.
Третий — регион. Как правило заинтересован в реализации проекта, который индуцирует развитие смежных производств, обеспечивает рост занятости, улучшает социальные условия жизни населения. В таком развитии событий может быть заинтересован также федеральный центр при решении проблем депрессивных, слабоосвоенных территорий.
Поэтому при рассмотрении и анализе конкретного крупного инвестиционного проекта, а также эффектов, которые он индуцирует, необходима комплексная оценка того, какую миссию он выполняет. Так, если проект нацелен на решение, например, геостратегических задач, то ждать от него регионального воздействия не всегда возможно.
Существующий отечественный и мировой опыт реализации крупных ресурсных проектов позволяет выделить две основные формы абсорбирования экономических эффектов в целях регионального развития:
Первая форма предполагает формирование особых финансовых фондов регионального развития, аккумулирующих сверхдоходы (ренту) высокорентабельных ресурсных проектов. Средства сформированных фондов могут непосредственно направляться на финансирование мероприятий социально-экономического развития конкретных территорий. Так, в штате Аляска формируемые из рентных платежей от освоения углеводородов фонды стали финансовой базой, на основе которой получили развитие национальные корпорации. Их целью является стимулирование занятости и соответствующего уровня доходов населения, прежде всего коренного [6]. В Норвегии рентные платежи от углеводородных проектов наполняют специальный финансовый фонд, первоочередным направлением использования которого выступают инфраструктурные проекты.
Современная российская практика реализации крупных энергосырьевых проектов по добыче газа позволяет выделить еще один вид ренты от проектов — инфраструктурное обеспечение территории, например, путем создания сети газопроводов в целях газификации регионов. Так, в нагрузку развития высокорентабельных месторождений сахалинского и западно-камчатского шельфа
компания ОАО «Газпром» реализует проект газопровода «Сахалин-Хабаровск-Владивосток», с последующим ответвлением из Республики Саха (Якутия).
Вторая форма — специальное стимулирование создания в регионе производств, комплексирующих деятельность крупномасштабного ресурсного проекта. Данный подход получил широкое применение в экономике СССР при освоении крупных ресурсных баз. Объекты территориально-производственных комплексов (ТПК) концентрируются на ограниченной территории, обслуживаются единой системой инфраструктуры и вспомогательных производств, обеспечивают эффективное использование всех видов (природных, материальных, финансовых, трудовых) ресурсов. Такой подход позволяет сочетать производственные решения с целями регионального развития.
Из дальневосточных ТПК, в основе развития которых лежали богатые природные ресурсы, интерес представляет частично реализованный проект создания Южно-Якутского ТПК.
Важнейшей предпосылкой формирования Южно-Якутского ТПК в свое время явилось наличие крупных запасов коксующихся углей (прогнозные запасы 40 млрд т), железной руды (2,5-3 млрд т), запасов руд и россыпей цветных, редких металлов, апатита, слюды, а также древесины. В результате проекта в неосвоенном, малонаселенном районе, не имеющем трудовых ресурсов, строительной индустрии, транспортных схем, энергоснабжения и других объектов инфраструктуры, необходимо было построить один из крупнейших угольных разрезов, обогатительную фабрику, транспортное предприятие большегрузных самосвалов, город на 100 тыс. жителей с объектами жизнеобеспечения. Для энергоснабжения Южно-Якутского ТПК, транссибирской железнодорожной магистрали была спроектирована Нерюнгринская ГРЭС [10, 15, 16].
Однако с переходом на рыночные отношения федеральное правительство сделало акцент на централизации финансовых ресурсов (рентных и налоговых платежей) при децентрализации процессов регионального развития (табл. 1).
Таблица 1
Инструменты экономической политики государства на Дальнем Востоке при реализации крупных ресурсных проектов
Инструмент Характер связи с ресурсным проектом Приоритетные направления использования Основные эффекты, формируемые в регионе с учетом ресурсных проектов
Территориально-производственный комплекс (ТПК) Прямой Освоение ценных видов ресурсов недр Комплексное развитие производственной и социальной инфраструктуры региона, вспомогательных и комплексирующих производств, привлечение населения
Окончание табл. 1
Особый налоговый режим («соглашение о разделе продукции») Прямой Стимулирование частной хозяйственной инициативы по освоению углеводородов Обусловленные выпуском налоговые и частично (5 %) рентные платежи, занятость, меньшая часть сопряженных эффектов
Инвестиционный фонд РФ Косвенный Софинансирование инфраструктуры для проекта Развитие инфраструктуры, в том числе экспортной
Особые кономические зоны (ОЭЗ) Косвенный Стимулирование хозяйственной деятельности (не ресурсные отрасли) Портовая инфраструктура, потенциал развития вспомогательных производств в рамках ОЭЗ
Федеральная целевая программа1 Косвенный Снятие инфраструктурных ограничений в регионе Развитие энергетической, транспортной инфраструктуры, в том числе экспортной
Частная (коммерческая) инициатива Прямой Освоение ценных видов ресурсов недр Обусловленные выпуском налоговые платежи, занятость, часть сопряженных эффектов
Крупномасштабное освоение природных ресурсов частными компаниями, в том числе с государственным участием, не обязательно связано с планами социально-экономического развития отдельных регионов, а ориентировано, скорее, на отраслевые, частные показатели.
Практика последнего времени позволяет выделить ряд инструментов государственной политики, направленных на стимулирование регионального развития через освоение ресурсов, расширение промышленного производства, инфраструктурное развитие и т. д., а именно: использование специальных налоговых режимов; создание особых экономических зон, прежде всего, промышленно-производственных, портовых, технико-внедренческих; использование средств специально создаваемых фондов; целевое программное планирование (однако для реализации потенциала косвенных региональных эффектов эти инструменты имеют определенные ограничения).
1. Особые налоговые режимы. В практике создания особых налоговых режимов выделяется опыт использования на Дальнем Востоке режима соглашения о разделе продукции (СРП) при реализации проектов Сахалин-1, Сахалин-2. Реализация данных проектов имеет неоднозначное значение для регионального развития соответствующих территорий. С одной стороны, проекты инициировали значительный приток инвестиций в регион, рост выпуска продукции по соответствующим отраслям, а с другой, отмеченные проекты представляют собой пример высокой автономности.
1 Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года: федер. целевая программа (утв. постановлением Правительства РФ от 21.11.2007 № 801).
Хозяйственный комплекс Сахалинской области в начале реализации проектов, не имея значительной строительной базы, судостроительных производств, не располагая высококвалифицированными кадрами, не смог отреагировать на значительные инвестиционные затраты (порядка 30 млрд долл. США) на своей территории, вследствие чего основные подряды на создание трубопроводных мощностей, буровых установок, нефтедобывающих платформ, мощностей по сжижению газа, нефтеналивных терминалов и другой высокотехнологичной продукции на 85 % отошли зарубежным компаниям [12]. Предприятия Дальнего Востока были заняты лишь в отдельных подрядах, в основном строительного характера.
Так, для проекта Сахалин-2 поставки труб осуществлялись японскими и американскими производителями. Это значительные инвестиционные затраты, превышающие общий объем налоговых платежей во все уровни бюджетной системы по проекту за 12 лет капитального строительства (708,4 млн долл. США). Завод по производству сжиженного природного газа в рамках того же проекта Сахалин-2 и танкеры для его перевозки были построены исключительно японскими компаниями за границей.
После окончания активной фазы вложений, когда осуществлялись основные затраты по проектам, они превращаются в своего рода анклавы экономической деятельности, не стимулируя значительно развития регионального хозяйственного комплекса.
Контракты текущего характера представляются гораздо меньшими в сравнении с капитальными. В их числе превалирует техническое обслуживание, снабжение материалами, транспорт, и т. д. Трудоемкость проекта на данной стадии существенно снижается. В случае сахалинских проектов численность занятых на стадии эксплуатации в 30 раз меньше, чем на стадии капитальных вложений. Также у проектов ограничен потенциал эффекта комплексирова-ния в виду того, что весь объем первичного сырья в необработанном виде законтрактован для внешних поставок на 20 лет вперед, что указывает на упущенные выгоды региона в части развития нефтегазопереработки, химического производства на базе добываемого сырья.
Режим СРП в случае сахалинских проектов не предполагал каких-либо мероприятий, которые включали бы конкретную региональную экономику в систему затрат проектов и тем самым гарантированно обеспечивали бы определенную долю доходов для предприятий региона, технологически развивали потенциал территории. В октябре 2010 г. правительство России инициировало совместно с китайской стороной строительство судостроительной верфи в Приморском крае по созданию буровых установок, добывающих платформ и другого оборудования стоимостью в 1 млрд р. В случае, если бы проект был привязан по срокам к проектам сахалинского шельфа, потенциал регионального комплексирования данных сырьевых проектов был бы более значителен. По-видимому, основная ставка была сделана на фискальные
изъятия от проектов — роялти, налог на прибыль, часть «прибыльных углеводородов»2. Но, как показала мировая практика, этот тип эффекта не является предпочтительным и, как правило, дополнен другими косвенными эффектами.
В конце 1990-х годов администрация Сахалинской области заключила соглашения с федеральным правительством, по которым область получала права на 60 % платежей по роялти, 50 % от «прибыльных углеводородов». Уже в 2007 г. отчисления роялти в бюджет Сахалинской области могли бы составить около 230 млн долл. США (свыше 51 % фактических налоговых поступлений в консолидированный бюджет области в 2005 г.), в 2009 г. — 340-350 млн долл. США. Однако фискальные принципы были кардинально изменены на федеральном уровне. В связи с принятием в начале 2000-х годов Налогового кодекса, внесением в 2003 г. поправок в федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» соглашения между Сахалинской областью и правительством России утратили силу. В настоящее время Сахалинская область имеет права всего на 5 % роялти и на региональную долю налога на прибыль корпораций. Однако заметные отчисления по налогу на прибыль Сахалинская область должна ожидать только после 2015 г.
Практика использования данного налогового режима впоследствии была прекращена в виду невыгодности условий реализации для российской стороны. При этом сам принцип особого налогообложения в отношении высокорентабельных производств может составлять достаточно действенный механизм аккумулирования финансовых средств в фондах, прежде всего, регионального значения.
Необходимо отметить то, что еще во времена плановой экономики существовал проект развития Северо-Сахалинского ТПК в процессе сотрудничества СССР и Японии. Планировалась совместная разведка залежей нефти и газа на шельфе Сахалина и договоренность об интенсивном крупномасштабном освоении ресурсов региона.
Организация добычи углеводородного топлива и сырья, как отмечалось в плановых документах, требовала создания предприятий по частичной переработке сырья, подготовке его к транспортировке, утилизации образующихся отходов. Должно было быть обеспечено снабжение региона топливом и энергией, создание ремонтных и других предприятий комплексирующих производств, формирование строительной базы. В результате роста численности населения требовалось соответствующее развитие социальной инфраструктуры, продовольственной базы, создание объектов, связанных с охраной природной среды. Планировалась реконструкция островной железной дороги, расширение паромной переправы, портов, сооружение системы трубопроводов и т. д.[2].
2 В соответствии с соглашением о разделе продукции, после возврата величины капитальных вложений
инвестору вся добываемая продукция подлежит разделению между инвестором и государством в соответствующих пропорциях.
Таким образом, региональный проект, планировавшийся в свое время в форме ТПК, превратился в фактически надрегиональный проект с участием иностранных государств.
Кроме режима СРП, в российской практике распространено льготное налогообложение недропользователей в части уплаты налога на добычу природных ископаемых (НДПИ) для отдельных месторождений. В настоящее время к таковым относятся месторождения Республики Саха (Якутия), Охотского моря и некоторые другие. Однако варьированием ставки налога правительство России решает проблему лишь ускоренного освоения тех или иных месторождений, в отдельных случаях — стимулирования недропользователей по освоению ресурса.
2. Разновидностью особого налогового режима является создание особых экономических зон. Создание промышленно-производственных, портовых зон в существующей редакции закона [11] не является инструментом реализации потенциала косвенных эффектов крупных сырьевых проектов. Данный инструмент в утвержденном виде не распространяется на развитие сырьевых производств, которые имеют отдельную систему налогообложения и прочего регулирования. Более того, требование локализации на определенной территории промышленных объектов не удовлетворяет принципам размещения сырьевых производств, которые однозначно тяготеют к источникам сырья. При этом данный инструмент является применимым для предприятий, формирующих вспомогательную проектную среду энергосырьевого проекта, который несет разнообразные материальные затраты, а также создает предпосылки для предприятий, перерабатывающих сырье в конечный продукт.
3. Инвестиционный фонд Российской Федерации создан для стимулирования реализации крупных (более 5 млрд р.) инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях частно-государственного партнерства.
В 2009 г. средства Фонда составили порядка 87 млрд р., и хотя в связи с кризисом объем финансирования на 2010-2012 гг. ограничивается 128 млрд р., средства Фонда представляют собой значительный инвестиционный ресурс.
Опыт первых конкурсов на распределение средств Инвестиционного фонда показал, что первоначально Правительство отдавало предпочтение строительству автодорог. Из семи одобренных на конец 2006 г. проектов4 четыре проекта относились к объектам дорожной инфраструктуры (тоннель под Невой, строительство автомагистралей и др.).
Впоследствии в перечень финансируемых Инвестиционным фондом мероприятий вошли проекты развития Нижнего Приангарья, Южной Якутии, Забайкалья и др., связанные с реализацией на их территории комплекса крупных сырьевых проектов.
4 Материалы официального сайта Министерства регионального развития РФ. URL: www.minregion.ru
Таким образом, в отношении слабоосвоенных территорий Востока России, при этом имеющих ресурсный потенциал, государство стремится стимулировать экономическую активность в определенной отраслевой и территориальной структуре. Если понимать назначение данного инструмента именно так, то далее возникает необходимость рассмотреть возникающие противоречия.
В соответствии с условиями предоставления финансирования из средств Инвестиционного фонда Российской федерации проект должен быть, с одной стороны, стратегически важным, иметь значительные социальные эффекты, а с другой стороны, должен отвечать критериям финансовой [10, 15, 16], бюджетной (вложения из бюджета должны окупаться налогами), экономической (вклад в ВВП должен быть больше 1 % ВВП) эффективности. Данные критерии накладывают определенные ограничения на реализацию потенциальных региональных эффектов. Понятно, что выгоднее в рамках таких критериев будет смотреться коммерческий проект, не обремененный необходимостью реали-зовывать косвенные эффекты в регионе.
Также интерес вызывает финансируемый из средств Фонда подпроект строительства двухкилометрового моста через р. Амур в КНР в районе с. Нижнеленинское в рамках проекта создания «металлургического кластера для освоения железорудных ресурсов Амурской области и ЕАО», предполагающий капитальные вложения в сумме около 155 млрд р. при создании трех горно-обогатительных комбинатов, продуктом которых будет железорудный концентрат. Подпроект, таким образом, стимулирует прямой экспорт производимого концентрата на территорию КНР, где уже сформированы соответствующие металлургические мощности по переработке сырья. Вследствие этого не реализуется потенциальная возможность создания металлургических производств на территории Дальнего Востока, комплексирующих добыче концентрата. Такой формат проекта, очевидно, снижает потенциал косвенных эффектов в регионе.
Проект комплексного развития Южной Якутии включает значительный инвестиционный портфель. Проекты портфеля имеют разные экономические основания к реализации. Например, развитие эльконской группы залежей урановых руд имеет общегосударственное значение в виду дефицитности ресурса в масштабах страны. Развитие угольных запасов Южной Якутии отвечает интересам частных инвесторов. Добыча и транспортировка углеводородов, проект строительства Канкунской ГЭС в дополнительной финансовой поддержке не нуждаются и могут быть реализованы исключительно коммерческими структурами.
Развитие железорудных месторождений Южно-Якутского ТПК вступает в определенный конфликт с проектами освоения железных руд Амурской области и ЕАО, что требует определенного согласования развития производительных сил в рамках Дальнего Востока.
Развитие газоперерабатывающих и газохимических мощностей на территории Республики Саха (Якутия) в части переработки углеводородов в силу отдаленности рынков сбыта представляется менее эффективным по сравнению с потенциалом Хабаровского или Приморского краев.
Таким образом, рассматриваемый проект комплексного развития Южной Якутии требует дальнейшего уточнения и развития государственного стратегирования в его отношении, в настоящем виде он не представляет собой проект комплексного развития, а напоминает инвестиционный портфель несвязанных проектов с разными основаниями и перспективами реализации.
Данный инструмент, видимо, должен не только снижать издержки коммерчески обоснованным проектам за счет финансирования инфраструктурных объектов государством, но также воздействовать на структуру их реализации. Кроме того данный инструмент должен стимулировать реализацию тех, проектов, которые, с одной стороны, не достаточно привлекательны для частных инвесторов, а с другой стороны, имеют потенциал положительных косвенных эффектов на определенной территории, комплексно реализуют природный потенциал региона.
К факторам, сдерживающим реализацию региональных эффектов, относится и то, что в настоящее время государство обеспечивает за счет Инвестиционного фонда не более 25 % общего объема инвестиций победивших на конкурсе проектов. Такая поддержка, скорее, похожа на дополнительное финансирование уже существующих проектов, чем на стартовый импульс для новых, масштабных и критически важных задач [17].
Критичной особенностью Инвестиционного фонда является то, что бизнес-идеи должны основываться на частной инициативе, т. е. даже применительно к сырьевым территориям отсутствует государственное целеполагание. В этом состоит главное ограничение инструмента.
4. Федеральные целевые программы (ФЦП). После принятия федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ» и «Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует РФ» начался интенсивный рост числа ФЦП всех направлений, в том числе и региональных. За период с 1995 по 2001 г. число региональных ФЦП возросло в 7 раз.
Объем выделяемых денежных средств по ФЦП всех направлений не превышал 10-25 % объема, установленного в ходе их утверждения. Таким образом, почти все утвержденные целевые программы в период с 1991 по 2000 г. сохранили лишь прогнозно-целеполагающее значение, но не являлись в полной мере инструментом управления развитием.
Одной из причин было значительное завышение планируемого объема денежных средств как из федерального бюджета, так и из бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, внебюджетных источников.
Кроме того, реализация ФЦП предполагала формирование целей и направлений развития той или иной территории со стороны государства, при этом основные инвестиции должны были поступать со стороны внебюджетных источников.
Для ликвидации названных недостатков программно-целевого планирования, повышения его эффективности Правительством РФ были приняты решения о сокращении с 2002 г. численности программ, прекращении действия отдельных практически исчерпавших себя ФЦП, переводе ряда программ в ранг региональных. Общее число целевых программ сократилось в 2-3 раза (с 147 до 49), объем финансирования каждой программы увеличился в среднем в 5,4 раза. Хотя, если учесть значительный рост числа подпрограмм, сокращение выглядит не столь значительным: со 158 до 149. В настоящее время в составе ФЦП регионального развития реализуется шесть программ.
Учет особенностей потенциала региона — одно из необходимых условий целесообразности и выполнимости программы. От того, насколько правильно в программе обозначены перспективные направления развития, насколько реализация программы позволяет активизировать региональные преимущества и элиминировать недостатки, зависит ее эффективность. Практика реализации региональных ФЦП свидетельствует о несогласованности исходных установок государства и регионов.
На сегодняшний день государственные целевые программы спускаются «сверху», а регионы, в надежде на средства из федерального бюджета, «притягивают» свои проблемы к уже обозначенным на федеральном уровне [8, 13, 14].
Дальний Восток является тем регионом, где уже долгое время предпринимаются попытки реализации долговременных программ социального и экономического развития [4, 7, 8, 9]. Однако практически все они не смогли переломить ситуацию, что в первую очередь связано со значительным недофинансированием программных мероприятий.
В ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья до 2013 г.» (в ред. от 8.12.2010) основной объем вложений (50 %) предусмотрен со стороны федерального центра, 7 % — это нагрузка региональных бюджетов, а средства внебюджетных источников — около 43 %, т. е. основную роль в данном случае берет на себя федеральный центр. В определенном смысле эта принципиальная смена подхода гарантирует решение поставленных задач. В то же время вопрос — в какой степени их решение обеспечит комплексное развитие территорий Дальнего Востока, улучшит условия проживания населения, — остается открытым.
В соответствии с программой, государству необходимо преодолеть инфраструктурные ограничения, реализовать ряд крупномасштабных проектов на отдельных территориях. Это должно обеспечить комплексное развитие территорий, создать привлекательные для жизни населения условия.
При этом очевидно, что основной потенциал региона связан исключительно с ресурсными возможностями Дальнего Востока. В ближайшее время регион не сможет конкурировать со странами Азиатско-Тихоокеанского региона по выпуску продукции машиностроения, информационных технологий и других наукоемких с высокой долей добавленной стоимости отраслей. Поэтому позиционирование экономики региона будет осуществляться путем развития добычи и невысокой сложности переработки природных ресурсов, а также использования транзитных возможностей региона.
Для региона, в том числе Дальнего Востока, важен не только интеграционный потенциал проектов, но и вклад каждого инвестиционного проекта в экономическое, социальное и экологическое развитие региона [1].
Действительно, крупные инвестиции в транспортную и энергетическую инфраструктуру способны превратить Дальний Восток в регион крупномасштабной добычи первичных ресурсов, а также в регион значительных транзитных потоков. Однако возникает вопрос, насколько действенной окажется такая политика в отношении непосредственно территорий, действительно ли планируемые проекты способны индуцировать значительный комплексный эффект для территорий, сделать экономику региона более устойчивой, решить ее социальные проблемы без дополнительного стимулирования со стороны государства.
Сам инструментарий и поставленные задачи по развитию инфраструктуры не реализуют потенциал косвенных региональных эффектов от сырьевых проектов региона. Обусловленное крупномасштабными сырьевыми проектами развитие комплексирующих производительных сил программные мероприятия не предполагают. Максимизацию сопряженных эффектов от реализации крупных проектов на стадии капитальных вложений программа также не стимулирует.
Потенциальные косвенные эффекты, как было отмечено выше, не реализуются исключительно коммерческими решениями. Поэтому государственное участие в финансировании только инфраструктуры может инициировать лишь «очаговое» развитие промышленных объектов, экспортную ориентацию базовых сырьевых проектов, что, учитывая канадский опыт, может и не выступить условием устойчивого развития территории.
Пример. Строительство нефтепровода «Восточная Сибирь-Тихий океан» (ВСТО). Объем капитальных вложений по второму этапу строительства составит порядка 360 млрд р. В масштабах Дальнего Востока это весьма значительный проект. Однако учитывая то, что поставщиками труб по первому этапу проекта были Выксунский металлозавод (Нижегородская область), Челябинский трубопрокатный завод, а порядка 10 % заказов было размещено среди японских и корейских производителей, эффективных с точки зрения региона вложений территориям ДФО проект не дает. Следующая важная статья расходов — нефтеперекачивающие станции. Их основной поставщик — Швейцария. То, что приходится на региональный уровень в отношении затрат — это
исключительно строительно-монтажные работы, а также средняя на регион прохождения трубопровода занятость в размере 4000 чел., причем эксплуатационный персонал представляется в 10 раз меньше — 400 чел.
Понятно, что в таком формате реализации строительство ВСТО не станет «дальневосточной» стройкой, а будет чисто корпоративным проектом на территории Дальнего Востока, решающим общегосударственную задачу при минимизации частных затрат. Сопряженные эффекты на стадии капитальных вложений не максимизируются в рамках регионального хозяйственного комплекса, хотя, как было отмечено выше, частично реализуется комплексирую-щий эффект, обусловленный расширением на территории ДФО нефтепереработки.
При этом даже в этих условиях можно создать благоприятные эффекты в регионе. Достаточно включить в структуру затрат заблаговременно созданные дальневосточные мощности по прокату труб большого диаметра, как это планировалось Газпромом в связи с газификацией дальневосточных регио-нов3, соответствующие строительные мощности и т. д.
Текущая политика, обозначенная в ФЦП, не опирается на принципы регионально-ориентированного развития, не следует подходу извлечения «ренты».
Для территорий нового освоения с неразвитым хозяйственным комплексом неприменимы рыночные механизмы развития, таким образом, без государственного целеполагания в развитии Дальний Восток не сможет преодолеть сырьевого типа развития и, следовательно, форсированного расширения производительных сил, как и улучшения социальных условий жизни населения, ожидать не представляется возможным.
Развитие исключительно добычи и объектов инфраструктуры предопределяет, что добываемые ресурсы будут ориентированы на экспорт, где будут востребованы странами СВА для создания конечного продукта. В частности, на северо-востоке Китая в последние годы уже сформировался и продолжает активно развиваться мощный комплекс деревообрабатывающих и нефтехимических предприятий, рассчитывающих на импорт, в том числе российского сырья [3]. В этом случае основной массив выгод будет находиться на стороне частно-корпоративных интересов. Налоговые отчисления с учетом существующей централизации платежей предположительно также не станут толчком развития хозяйственной системы ДФО. Экономика Дальнего Востока в этом случае приобретает устойчивое сырьевое направление, такой тип развития не требует большого числа занятых рабочих (преобладает вахтовый метод), необходимыми становятся исключительно транспортная инфраструктура и добывающие мощности.
3 Вероятно, что в связи с привязкой сроков сдачи газопроводов к проведению саммита АТЭС, поставщиками труб ОАО «Газпром» определило предприятия Урала.
В этом отношении полезным представляется опыт территориально-производственного комплексирования, а также опыт ряда зарубежных стран. Именно такой опыт является работоспособным инструментом централизованного решения проблем регионального развития. Комплексный подход к освоению ресурсов Дальнего Востока способен генерировать для региональной экономической системы более значительные эффекты. Такой подход подразумевает создание не просто перерабатывающих производств, а производств высоких стадий передела, не просто создание добывающих или производственных мощностей, а капитальное строительство, вовлекающее в процесс строительства локальную строительную базу, трудовые ресурсы, машиностроение и другие отрасли.
Изучение мирового опыта использования крупных проектов для стимулирования регионального развития позволяет сформулировать следующие принципы трансформации коммерческих ресурсных проектов в проекты с высокой региональной отдачей:
— обусловленное реализацией и привязанное к основному проекту по срокам создание соответствующей проектной среды, т. е. создание новых предприятий или реконструкция старых мощностей смежных отраслей, которые смогли бы покрыть значительную часть материальных потребностей основного проекта как на стадии капитальных вложений, так и в период стационарной эксплуатации ресурса. В силу высокой капиталоемкости сырьевых проектов, это может послужить значительным стимулом для регионального роста;
— формирование из части значительного потока налоговых платежей, которые формирует сырьевой проект и которые централизованы на федеральном уровне, фондов средств регионального назначения. Эти средства могут пойти как на развитие хозяйственной среды региона, так и на решение инфраструктурных, производственных и социальных задач;
— использование всего потенциала возможностей первичного сырья, который реализуется через формирование производственной базы предприятий, перерабатывающих его вплоть до конечного продукта;
— стимулирование реализации проекта в формате, наиболее полно использующим и развивающим инфраструктурный потенциал территории, который может параллельно повысить инвестиционную привлекательность региона, создать возможности для реализации эффекта масштаба и агломерации на территории;
— технологическое партнерство и создание совместных предприятий в смежных наукоемких отраслях в случае участия иностранных компаний в разработке высокорентабельных месторождений, в результате этого может возникнуть технологическое развитие и модернизация отечественных предприятий в регионе.
Экономические эффекты крупных проектов в регионе, таким образом, максимизируются в рамках двухканальной системы распределения ресурсов: за счет средств частных компаний (для прямых эффектов) и государственного стимулирования для реализации косвенных эффектов проекта в регионе.
В результате использования мер государственного стимулирования реализация крупных проектов может индуцировать значительные валовые экономические эффекты для экономики Дальнего Востока.
Список литературы
1. Бакланов П.Я. Новые крупные инвестиционные проекты Приморского края // Сборник сочинений международной конференции о развитии российско-китайского сотрудничества по крупным проектам. Китай. Харбин, 2007. С. 53.
2. Бандман М.К Территориально-производственные комплексы: Прогнозирование процесса формирования с использованием сетей Петри. Новосибирск: Наука, 1990. С. 11-12.
3. Ишаев В.И. Стратегия долгосрочного развития Востока России: доклад на Дальневосточном международном экономическом форуме. 2007. [Электронный ресурс]. URL: http://dvforum.ru/2007/doklads/dokl_PZ_Ishaev.aspx
4. Калашников В.Д. Программирование — процесс созидательный // Направление — Дальний Восток. 2009. № 5. С. 62-65.
5. Крюков В.А. Нефтегазовые ресурсы в трансформируемой экономике: о соотношении реализованной и потенциальной общественной ценности недр (теория, практика, анализ и оценки) / В.А. Крюков, А.Н. Токарев. Новосибирск: Наука-Центр, 2007. 588 с.
6. Краснопольский Б.Х. Государственное управление природопользованием: опыт США. Хабаровск, 2008. 224 с.
7. Минакир П.А. Новый план развития Дальнего Востока и Забайкалья // Сборник сочинений международной конференции о развитии российско-китайского сотрудничества по крупным проектам. Китай. Харбин, 2007. С. 37-40.
8. Минакир П.А. Региональные программы и стратегии: Дальний Восток // Регион: экономика и социология. 2007. № 4. С. 19-31.
9. Минакир П.А. Экономика регионов. Дальний Восток. М.: Экономика, 2006. 848 с.
10. Моделирование программы освоения природных ресурсов южной Якутии / отв. ред. А.Д. Кириллин. Новосибирск: Наука, 1986. 232 с.
11. Об особых экономических зонах в РФ: фед. закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ г. (ред. от 25.12.2009)
12. Оценка полных социально-экономических эффектов от реализации проекта «Сахалин-1» (стадия 1) на федеральном и региональном (Сахалинская область и Хабаровский край) уровнях. М.: СОПС, 2003. 88 с.
13. Паникарова С.В. Проблемы совершенствования региональных целевых программ // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. 2005. № 4. [Электронный ресурс]. URL: http://region.mcnip.ru/modules. php?name=News&file=article&sid=77
14. Суспицын С.А. Региональное программирование и территориальные различия: возможности и ограничения // Регион: экономика и социология. 2001. № 3. С. 3-20.
15. Территориально-производственные комплексы: опыт и проблемы формирования / под ред. М.К. Бандмана, А.И. Чистобаева. Л.: Наука, 1990. 213 с.
16. Территориально-производственные комплексы СССР / под ред. Н.Н. Некрасова, А.А. Адамеску. М.: Экономика, 1981. 168 с.
17. Фурщик М.А. Новые инструменты российской структурной политики [Электронный ресурс]. URL: http://www.foconsult.ru/catalog/main1/prod. php?rc=1236843121&pc
